本部分分析了国有企业现存的治理问题，即指出并分析了国有企业“董事会弱化”问题（“董事会外部化”、“董事会形式化”和“董事会公共化”），以及外部人控制问题、工作流程长问题和内部人控制问题。
3.2.1董事会构成问题
在一些西方国家中，国有企业的董事会有四个特点：①董事长由政府任命但被任命者并非一定是政府官员。②董事会成员并非全部是政府官员。如意大利工业发展组织中的21名董事中只有政府董事9名。在英国，政府认为官员参与董事会，对全局而言并不重要，如在英国钢铁公司17名董事中，只有2名政府董事。西方理论界认为，企业董事会中设有政府董事，可以协调公司经营与政府的关系，但同时也存在政府代表既作为董事又作为官员的利益冲突和对公司自主经营权的限制等问题。③重视雇员参与企业管理，即在董事会中设有雇员董事。如在英国，雇员加入董事会的政府法令早在1978年就已经通过。在其他国家的国有企业中，尽管雇员董事人数不多，但雇员参与国有企业管理却是政府政策的一部分。如在法国电力公司15人的董事会中有5名雇员代表，在前联邦德国萨尔茨吉特公司21人的董事会中有2名雇员代表。④在董事会中设置职能董事。设置职能董事，可以满足企业管理中的专业需求。如英国钢铁公司和邮政总局，基本偏向于职能董事，意大利工业发展组织有一个由国有资产部部长任命的包括主席、副主席和三个专家（职能董事）组成的执行委员会。通过长期的经验积累，这些委员会的专业水平可以相当一个职能中心（拉马兰德哈姆 1991）。
中国国有企业的董事会有三种情况：一是在部分国有独资企业中不设董事会，实际上的董事会是行使主管职权的政府机构。这种情况属于“董事会外部化”。第二种情况是公司董事会成员皆为公司内部人，且他们都是国家干部，其组织关系都在政府组织部门备案，并由政府组织部门定期对他们进行考核和选择。国有企业的董事会，一般由公司高层领导者（包括工会主席———实际上是公司的管理人员）组成，职能董事和雇员董事都非常少见。非控股的出资人没有能力，也没有动力派入自己的董事。这种情况属于“董事会形式化”，因为缺乏真正的治理作用。第三种情况是，由于国有企业体制和产权关系的复杂化，有的国有独资或国有控股企业的董事会中有外派董事（法人股代表），即非内部人，但他们仍然都是国家干部，母体企业的管理者，既不是专家身份的董事，也不是雇员身份的董事。
理论上对国有企业来说，特别是对国有独资公司，政府机构是真正的董事会，但又面对多个国有企业，故它是一种公共角色，这可谓“董事会公共化”。通过与西方国家国有企业董事会构成的比较，从企业治理角度出发，笔者可以得出这样的结论，即我国国有企业存在“董事会弱化”问题。这是因为，“董事会外部化”，“董事会形式化”和“董事会公共化”都使国有企业的董事会功能减弱了。由于目前股东大会的功能在全世界范围内出现了弱化趋势，甚至在一些国家中出现了“无机能化”趋势。同时目前没有能够探索出行使股权———这种新的财产权有效机制，并且对相应的法律作出适当的调整，因而股东大会对董事会制约功能的弱化趋势在实践中并没有得到改变。如果董事会功能也弱化，就必然缺乏对经营过程的动态监督，缺乏对重大经营决策的理性约束，进而企业的经营风险和道德风险就会加大。
3.2.2外部人控制问题
在20世纪90年代，国有企业实行“现代企业制度”（公司化改制），理论上可以政企分开，但实际上仍然没有切断外部人的联系，国有企业仍处于政企不分的状态。我国国有企业的外部人是有政府职权的人（机构）或国有股东。外部人控制问题是外部人用直接或间接的权力影响企业领导人作出不符合经营原则的决策。或者说，在产权非人格化的情况下，行使委托人权力的人以放弃对代理人的制度控制权，换取以非制度控制权来控制代理人的不良行为。已有学者提出国有企业的“代理人问题”实际上是“委托人问题”（禹来 2002）。
委托—代理理论认为，企业有效的条件之一是代理人目标必须与委托人目标一致。但是，前提必须是委托人目标与市场效率具有一致性（委托代理理论忽略了这一前提），否则即使是忠诚的代理人，也不会使企业具有效率。对国有企业来说，委托人的目标往往是符合社会效益的政府目标，与企业的市场效率不一定具有一致性。
政府委派的经理人员，对企业来说也可能不是最优的选择，因为理论上市场行为是在无限的对象中进行优选，而政府委派则是在有限的对象中进行优选。并且，委派人是政府机构或官员，不必对被委派人的经营不良后果负实质性责任。正是由于这一点，使制约（避免）“委托人问题”发生失去了一个最重要的“负强化”因素。
政府行为往往是由政府官员的个人行为所代表的。当政府作为出资人无法追求具体化的利益时，政府官员则存在着明显的个人利益，这些个人利益的直接目标可能是纯粹的私利。外部人寻租行为（非机构行为，而是政府官员的个人寻租倾向，但他们必须借助部门权力）的发生，原因就是政府委派制提供了便利。第一层次寻租：在委派环节受贿或私下协议安排自己的亲人（如送原始股的人）到企业中。第二层次寻租：默许企业负责人犯错误或安排不符合企业需要的人员如自己的亲信到企业中。另外，也可能为自己的升迁寻找捷径，例如为了取悦与企业领导人有密切关系的上级而对该企业领导人的违规行为听之任之。这些影响国有企业的个人动机和行为直接导致作为委托人的政府官员进行外部人控制。
3.2.3工作流程长问题
由于政府代表国家行使股东职能，所以国有企业有政企不分的刚性要求。这种刚性要求是控制企业的经营行为，即执行申报———审批程序。但控制的实质性途径是：政府官员通过控制企业领导人来控制企业行为。由于国有企业领导人也是被委派的国家干部，个人的升迁也掌握在政府机构或政府官员手里。所以，就会出现企业较大的经营决策权“向上转移”或“向外转移”的现象，从而导致决策过程长的问题。如广东顺德国有资本退出（在一些国有控股企业中，国有股变为非最大股）的重要原因之一，就是工作流程过长。从企业的经营发展角度讲，决策过程长或者说工作流程长，显然在当代不利于企业对外部的应变。
国家为了控制内部人控制，实行了“外派监事制度”———稽查特派员制度。按条例规定和从实际操作看，要层层上报，经各个有关部门审核认可后，才能上报国务院。国务院根据稽查结论，再通过人事部门对企业领导人进行奖惩和任免。“外派监事制度”对克服国有企业的道德风险无疑是有利的，或者说是权宜之计，但调整周期过长，滞后于企业经营发展和外部环境变化的速度，这也不符合当代企业组织内部形态扁平化的要求。所以，还应该寻求国有企业的内部治理优化。
3.2.4内部人控制问题
根据陈湘永等学者的研究，国有企业的平均内部人控制制度（内部人控制制度＝内部董事人数／董事总人数）大约为54.8%。依据国外公司制企业的经验，公司内部董事占全部董事的比例一般在30%左右为宜。显然，我国国有企业的这一比例处于较高水平。笔者认为，仅仅看较高的平均内部人控制制度，还说明不了国有企业的内部人控制问题，因为它只表达了数量上的内涵，说明不了内部人是否忠诚，是否因受制约而有理性。关于内部人控制有两种情况，一是法律上的内部人控制，即大股东控制。如果因大股东控制损害了小股东利益，则可认为是内部人控制问题。二是事实上的内部人控制，即经理人控制。如果经理人行为损害了股东利益，则可认为是内部人控制问题。
国有企业在很大程度上可以说，没有外部人控制问题就没有内部人控制问题。国有企业的内部人控制实际上是法律上的大股东控制，它的内部人控制问题出在大股东自己的控制链上。也就是说，它不属于事实上的内部人控制问题。据统计，国有企业内部人由政府任命（在政府官员或国家干部范围内）的占90%以上，职工选举和董事会任命的不超过8%。这里的内部人也是资产代表人，与委托人本是一家人，非“保姆”与“主人”的关系，非真正意义上的代理人。这与非国有公司股权分散条件下，出现内部人控制问题时的外部人与内部人关系有所不同。政府机构是非真正意义上的委托人，这是因为产权非人格化，政府机构非初始委托人，无企业剩余索取权。所以笔者认为，不论转轨经济时期还是成熟经济时期，我国国有企业的内部人控制与非国有企业的内部人控制在产生原因上都有不同之处。正如中国信达资产管理公司徐海根所指出，“国有公司的内部人控制基本上可以认定是由行使国有股东权的人事任免和人事管理监督体制形成的内部人控制”。
具体表现：①治理结构不规范。如董事长和总经理由一人兼任的现象不在少数，“厂长一人说了算”的情形也相当普遍。这就容易出现独断专行，在职消费过高（是职工收入的几十倍）等问题，或通过出售资产、转让股权、高价购买等进行寻租活动。从于志安卷资海外，到张德元贪贿巨款……，中国各种形式的国有资产流失每年几乎以千亿元计。②有效监督不到位。由于信息不对称和体制问题，使外部人难以正常或有效干预企业领导行为，从而因外部人“失职”导致内部人控制问题。在实践中存在这样一种“悖论”，即一方面形式上的行政监管导致外部人控制问题，另一方面国有企业在实际上处于内部人控制状态。据对全国11个省市的950家国有大中型企业的问卷调查，企业经营者在回答企业亏损原因时，“行政干预过多”被列为9项中的最后一项，权重最小，仅为2%（高明华 2002）。这种“悖论”并不令人费解，因为在国有股东自己的控制过程（控制链上的人事任免环节以外）中，出现的外部人控制问题主要是政府官员的个人行为所致，而作为委托人应具有监管职能的政府机构又不能正常监督企业经营运作的动态过程，实际上使之处于“放权”状态。
