唐前期政府实行在“抑制兼并”土地制度框架下的土地买卖政策，即以限制土地买卖保证均田制的实施，主要采取行政与法律手段，控制土地市场交易。唐后期，农业生产及商品经济的发展，土地买卖日益频繁，土地产权流转速率明显加快，政府为保证赋税有常，放弃国家直接配置土地资源的土地分配政策，土地买卖成为人们占有土地的主要渠道。唐后期的土地买卖政策也随之放弃了对土地交易的种种限制，土地市场化的进程加速，政府转而采取以经济与法律手段，调节土地市场的资源。
3.2.1 唐代土地买卖政策的变迁与土地买卖渐趋繁荣的历史过程
唐代土地买卖政策从唐初至唐末发生了重大的变化。首先是合法的土地买卖政策所规定的范围由小变大，条件由严变宽，数量由有限额变为无限额。其次是非法土地买卖政策所规定的口分、永业田从禁止非法买卖变为公开合法买卖，对非法典质土地者由限制变为不限制，对兼并土地者由打击变为不打击。再次是逃绝户土地买卖政策从规定的严禁买卖到公开买卖，对卖掉土地者由不复授田变为再重新分配。唐代土地买卖政策的这些变化，直接导致了唐代土地买卖呈直线上升的发展趋势，土地买卖渐趋繁荣，主要表现在以下几个方面：
第一，土地买卖的数额大为增加。中唐以前，“诸买地者，不得过本制”，政府的政策限制严重地影响了土地买卖的数额。大土地私有者也不乏其人，如卢从愿被称为“多田翁”，李憕被视为有“地癖”，不免含带着贬义，在政府的眼里仍被视为非法买卖。中唐以后，大宗土地买卖已经相当普遍，且买卖数量比中唐以前大为增加。
第二，土地私有化程度提高。中唐以前，均田制以国有制为主，均田户的土地只有使用权而无所有权，私有土地虽然存在，但所占比例较小。随着土地买卖频繁，土地开始从国有制向私有制转化，土地私有制占据了主导地位，国有制土地退居次要地位。此时，王公百官和豪强地主的庄园不仅是私有性质的，而且一般的自耕农的土地也成为私有制，即使均田户从政府手里得来的土地也成为私有。唐德宗《贞元元年南郊大赦天下制》：“建中四年以来，有身死王事，义烈著明未经褒赠者，本道即具名衡事迹闻奏。诸道有解退官健，州府长吏切务安存，仍量以空闲地给付，免其差役，任其营生。”“任其营生”一语，就是指给付的土地不再收回，为其私有。唐穆宗《长庆元年正月南郊改元赦》中表述得更为明确：“应诸道管内百姓，或因水旱兵荒，流离死绝，现在桑产，如无近亲承佃，委本道观察于官健中取无庄田有人丁者，据多少给付，便与公验，任充永业。” 唐武宗时规定将逃户田地给予百姓为永业。“自今以后，二年不归复者，即仰县司，召人给付承佃，仍给公验，任为永业。”除此，政府还规定农民所垦荒地也为私有。如《旧唐书》卷18下《宣宗纪》载：百姓开辟秦、威、原三州及七关附近的土地，规定“五年内不加赋税。五年以后，重定户籍，便为永业”。可见，农民土地的私有化不仅是普遍存在的事实，而且得到国家的承认和法律保护。就是原来国家控制的公廨田和职分田以及屯田也不断地私有化，武建国先生曾专题作过论述，限于篇幅不再赘述。土地私有化的高涨无疑是土地买卖发展的结果，土地进入流通领域，土地产权才得以实现和深化。
第三，土地买卖渠道成为占有土地的基本途径。中唐以前，非法买卖在法律上还没有得到政府的承认和保护，而中唐以后的土地买卖中，已无合法与非法区分，土地买卖均受到政策与法律保护。土地买卖不受时间、户籍、地域等条件的制约。元和时，“诸道州府长吏等，或有本任得替后，遂于当处买百姓庄园田宅”。在外地置买田庄这一阶段是非常普遍的。土地买卖渠道成为占有土地的基本途径，赐、假、借、请、射等土地占有途径减少。唐德宗在公主出嫁时无田可赐，遂“各给钱三百万，使中官主之，以买田业”。连皇帝得到土地都要通过购买。所以，除特殊情况外，土地产权流转只有通过买卖才能实现。唐代的工商业比以前大为发展，因此富商大贾的经济实力空前雄厚。商贾凭借其财力和与政客交易获得的权力等有利条件，加大了对土地的投资力度。
第四，土地流转的频繁。如富商叔明在蜀广治田产，“数年子孙骄纵，资产皆尽”。又如大地主屈突仲任，“父卒时，……资数百万，庄第甚重，而仲任纵赏好色，荒饮博戏，卖易且尽。数年后，唯温县庄存焉，即货易田畴，拆卖屋宇，又已尽矣”。土地买卖速度的加快，致使不少世人为之叹息：“士大夫子孙承家百年而不毁者寡也。”赵云旗先生总结唐后期土地买卖发展的特点主要有三个：即自由、自愿和买卖的正常化。
3.2.2 唐后期土地买卖政策的变迁
安史之乱以后，由于中央集权削弱，以国家主导配置土地资源的分配政策实施全面受阻，以私有制为主的地主大土地所有制日益强大。中唐以后，严禁土地买卖政策如强弩之末，承认和允许私人占有的土地成为唐后期土地买卖政策调整的核心，政府对土地买卖的严格控制逐渐演变为土地买卖程序管理。如唐宪宗元和八年（813年）十二月敕云：“应赐王公、公主、百官等庄宅、碾硙、店铺、车坊、园林等，一任贴典货卖。” 王公百官出卖各类土地不仅是合法的，而且百姓也同样如此。如元和十四年（819年）四月敕云：“如闻诸道州府长吏等，或有本任得替后，遂于当处买百姓庄园舍宅。” 唐代中后期政府土地买卖政策的变迁，主要体现在：
1.土地买卖政策的限制性措施大为减少
唐初诸庶人永业田和口分田的买卖只限制在三个条件之内，即永业田家贫供葬、口分田卖充碾硙邸店和狭乡乐迁宽乡者，在这三种条件之外者皆不许买卖。到唐代中后期，将唐初的限制完全取消了，即使不符合以前的条件都可以合法地买卖。代宗宝应二年（763）九月敕云：“客户若住经一年以上，自贴买得田地，有农桑着，无问于庄荫家住，及自造屋舍，勒一切编附为百姓。” 从这条诏令可知，百姓不论在什么条件下的买卖的土地可得到法律的承认。从唐代中后期土地买卖的条件看，有各种各样的情况，有买地施舍给寺院的，有买地作为陪嫁品的，有卖地用于酒色之费的，还有买地作为园林的，凡此等等，不须枚举。
唐初严加限制土地买卖的数额，规定：“诸买地者不得过本制，虽居狭乡亦听依宽制”。 所谓“不得过本制”，就是不能超出国家规定的授田标准。如果超过了国家规定的标准，就是限外占田，属于非法行为，要受到国家的处罚。安史之乱后，这一规定逐渐改变，买卖土地的数额政府没有限制了。如有数额限制，就不会产生占地千顷的大地主和庄园主，唐代的地主大土地所有制就不会产生。
2.基本取消了违规买卖土地的惩罚性措施
众所周知，唐中叶以后，“法制堕弛，田亩之在人者不能禁其买易，官授田之法尽废”。但尽管如此，作为政府来说还是尽力加以制止，实际效果可另当别论。然而，从安史之乱到唐末，唐代政府有关违规买卖土地的政策极少见了。只有唐代宗时有过一次，宝应元年（762年）四月敕：“百姓田地，比者多被殷富之家、官吏吞并，所以逃散，莫不由兹。宜委县令，切加禁止，若界内自有违法，当倍科责。” 不过，这实际上是一纸空文而已，并不能产生什么作用。自唐德宗之后，这类令文也不见了，说明土地作为私有财产可以随便买卖后，再无非法与合法之分了，政府因此取消了违规买卖土地的惩罚性措施。
唐前期的永业田、口分田也不准典贴质举。规定：“诸田不得贴赁及质，违者财没不追，地还本主。” 至唐玄宗时期，对土地典贴和质举的惩处放宽，开元二十五年（737年）田令云：“从远役外任无人守业者，听贴赁及质。”唐代前期诸田都不得贴赁及质举，违者即是非法行为，要受到国家的处治。唐玄宗时除远役和外任无人守业者可贴赁及质举外，其他人若贴赁和质举国家也还是要限制的，如天宝十一载（752年）诏中提到各种非法行为其中就有“或云典贴”。安史之乱以后，随着土地私有化的加深和土地买卖的公开化，政府完全取消了对典贴和质举土地的惩处性措施，各种土地的典贴和质举都成为合法的了。如贞元十六年（800年），卢群“先寓居郑州，典质良田数顷，及为节度使，至镇各与本地契书，分付所管令长，令召还本主，时论称美”。卢群在郑州典质良田数顷，自然是公开的，是当时的政策所允许的。典质土地是得到国家承认的，受到法律的保护。像这样的事例在唐中后期多不胜举。
3.对限外占田严厉打击政策发生重大变迁
对于土地兼并，唐初实行严厉禁止和打击政策。如官僚地主在其永业田限外多占田者，《唐律疏议》卷12《户婚律》：“诸占田过限者，一亩以下笞十，十亩加一等，过杖六十，二十亩加一等，罪止徒一年。若於宽闲之处者，不坐。”《疏议》释曰：“非宽闲之乡不得限外更占。若占田过限者，一亩以下笞十，十亩加一等，过杖六十，二十亩加一等，罪止徒一年。”若不遵守法令，肆意兼并者，不论是权贵还是一般地主都要遭到制裁。打击兼并的政策措施不仅严格而且执行得好，打击的力度也比较大。至唐玄宗时期，王公百官和富豪之家，假“借荒”、“置牧”的名义侵占国家大量的肥沃土地，同时还公开地违法收买农民口分永业田，土地兼并已超过了汉成、哀之时。但却“法令弛坏”，“远近皆然，因循亦久”，“尚未能断”。 即使处理，也给予很大的照顾，要求“更从宽典，务使弘通”，规定所买永业口分田，若有主来理者。宜并却还，但由“官为出钱”，还给原主。如果“无主论理”，便“不须收夺”。至于对兼并者的打击和所兼并土地的追夺就更少见了。唐玄宗时期对官僚地主以及富室豪强所占有的大量土地已经实行保护政策，否则就不会有刑部尚书卢从愿“广占良田，至有百余顷”，东都留守李憕，“丰于产业，伊川膏腴，水陆上田，修竹茂树，自城及阙口，别业相望”的史料记载。中唐以后的关于禁止土地兼并的文献记载，可谓凤毛麟角。至唐后期，国家就完全不限制和打击土地兼并了，抑制土地兼并政策和事例在文献中就难觅踪迹，看到的却是统治阶级对土地兼并的维护。如《全唐文》卷685皇甫湜《对贤良方正直言极谏策》中云言“本於交易，焉夺富以补贫；将欲因循，岂损多而益少。”
4.从国家财政需要出发，对禁止买卖逃绝户土地的政策做出重大调整
对于卖掉原来口分田和永业田及园宅地的人，包括逃亡之户，唐前期政府为了禁其买卖规定不再受给土地。《新唐书》卷51《食货志上》云：“已卖者，不复授”。到了安史之乱以后，这一政策也发生了很大的变化，卖掉土地者可以重新申请，政府根据情况再授给其土地。代宗广德二年（764年）四月敕云：“如有浮客情愿编附，请射逃人物业者，便准式据丁口给授。如二年已上种植家业成者，虽本主到，不在却还限，认别给授。” 这一诏书主要是对逃户重新授田的规定，把逃亡人户的土地给情愿编附的浮客“准式据丁口给授”。凡是重新受田后种植二年以上家业已成者，即使原主返回也不退还，国家另给其土地。大历元年（766年）十一月制又重申：“如百姓先货卖田宅尽者，宜委本州县取逃死户田宅，量丁口充给。”这次重申又扩大了重新受田的对象，不仅指逃亡户而且包括所有卖掉田宅的百姓。唐后期改变原来“已卖者不复授”的政策为重新授给已卖者土地的政策，是从增加国家财政收入出发的。
唐后期政府重新授田给卖掉土地者的另一种政策是让其承佃逃户的土地，经过数年之后便正式授给承佃之人。如唐武宗会昌元年（841年）制云：将逃户田地“租佃与人，……二年不归复者，即仰县司，召人给付承佃，仍给公验，任为永业。”唐宣宗大中二年（848年）二月制也云逃户田地，“任邻人及无田产人，且为佃事，与纳税粮。如五年内不来复者，便任佃人为主。”唐后期政府对逃绝户的土地处理更趋于灵活，逃绝户的土地既可租佃、买卖，也可按政策规定转让。换而言之，政府并不关心逃绝户土地的产权归属，只关注按土地上缴赋税。
3.2.3 唐后期土地买卖政策变迁的效应
1.较为完全自由的土地私有产权得以确立
恩格斯曾经说过：“土地所有者可以象每个商品所有者处理自己的商品一样去处理土地。”“完全自由的土地所有权，不仅意味着毫无阻碍和毫无限制地占有土地的可能性，而且也意味着把它出让的可能性”。 这两句话说明了土地成为完全意义上的商品的前提是土地所有者必须对其拥有完全的占有权、使用权和处分权。土地买卖的权利，从属于土地产权。秦汉以来，土地私有制虽已确立，但始终处于一种合法而又不完整不自由的状态之中。主要原因是封建国家通过建立各种规章、政策以干预土地分配和土地买卖。汉代的徙陵与告缗，实际上是没收“豪杰兼并之家”和商人的土地，王莽“更名天下田曰王田”。更是将私人田亩一律收归国有。北魏以至隋唐的均田制，都长期地在全国范围内干预土地分配和土地买卖。许多具体事例也都反映了封建国家通过政治权力对土地的予取予求。中唐以前，土地产权始终是处于一种不稳定的状态。土地买卖的对象与范围有严格的规制。大量土地被排除在买卖范围之外，即使政策允许买卖的土地，也不具有真正的商品性质。唐代的口分田，农民身死，“则没入官，更以给人”。这是土地所有权属于国家，农民只有占有权和经营权，虽允许有条件地买卖，其商品性质无疑是不完全的。
唐代中叶，国家实行两税法，“兼并者不复追正，贫弱者不复田业”，国家既不向官吏和农民配置田土，又“田畴邸宅，莫为限量”。安史之乱以后，国家对土地买卖不再有任何限制，于是买卖形式便成为社会公认的正常形式。买卖有两方面，一方面有官僚、大地主和商人，放高利贷者这些购买者；另一方面必有土地的出卖者，出卖土地的人，当然首先是穷苦无告的农民。他们因为赋役的横征暴敛，地主的残酷剥削或其他不幸，不得已而将自己的口分世业卖掉，这就是陆贽所说：“人小乏则求取息利，人大乏则卖鬻田庐”。天宝以后，军旅不息，调发烦重，人民颠沛流离之多又远过于唐之盛时，“卖鬻田庐”的人自然就更多了。
从唐初起到唐天宝年间止，禁止买卖的法令亦不断颁发，尽管在事实上收效甚微，但是在法令上超过限制的买卖仍然是违法的。中唐以后，连这点形式上的干扰也不复存在，土地自由买卖成为确定无疑的政策。买卖方式，不仅是社会公认的正常方式，也是法律承认的惟一方式。宋代是在唐代废除了土地买卖形式限制之后一个继起的时期。这时的土地买卖和土地兼并，大有狂澜滚滚，一泻千里之势。宋人《袁氏世范》所谓：“贫富无定势，田宅无定主，有钱则买，无钱则卖。”宋人谢逸所见四十年间的变化：“乡阎之间，曩之富者贫，今之富者，曩之贫者也”。袁采在《袁氏世范》中也表达了相同的感受：“今不须广论久远，只以乡曲十年前二十年前比论目前，其成败兴衰何尝有定势？”小农决不只是被兼并的对象，他们有可能通过艰难积蓄购买田产上升为富农地主。甚至出现“再传而后，主佃易势”的转化。宋代地权转移的速度，辛稼轩词《最高楼》谓之“千年田换八百主”。
总之，均田制瓦解以后，土地成为比较完整意义的商品，土地买卖遂成为人们占有土地的主要途径，土地市场的范围与规模也因此而急剧扩大。中国封建社会比较完全、比较自由的土地产权，至此才开始确立。
2.契约取代国家土地买卖政策，并具有合法和决定作用
地主、农民昔日通过国家授受等各种途径所拥有的土地，其继承、买卖、经营、支配权不再受国家的干涉和控制，土地所有权完全转入田主手中。这从唐后期土地买卖的方式中可以比较透彻地看到这种转化。
唐前期，土地买卖受到国家的诸多限制，并须经官府申牒立案。唐后期则是“人从私契”，私契在土地买卖中具有合法和决定作用。这在敦煌出土的唐末土地买卖契约文书中得到客观而生动的反映。如“安环清卖地契（斯一四七五）”末尾写明：“官有政法，人从私契，两共平章，书指为记”。又如“安力子卖地契（斯三拿七七）”则写明：“或有恩赦流行，亦不在理论之限，两共对面平章，准法不许休悔；如先悔者，罚上耕牛一头，充入不悔人。恐人无信，故立私契，用为后验”。 从这些契约所反映的情况可见，土地买卖已排除了交易双方之外的各种干预，不再受国家的制约，无须官府审核和裁决。买卖双方可以依据个人意志自由买卖土地，确认私契的决定作用，“人从私契”已成社会所公认。私契的公开化、社会化和合法化，正反映了土地所有权的私有化。不惟如此，唐后期的卖地契已与卖宅舍契、卖牛契的形式一致。如“令狐宠宠卖牛契（斯一四七五）”末尾注明：“依契为定，不许休悔，罚卖五硕，入不悔人。恐人无信，故立私契，两共平章，书指为记。”这进一步说明，唐后期土地已和宅舍、牛一样，成为人户的私有财产，土地所有者已经可以根据自己的意志支配土地。
3.地权流转交易市场的范围和规模扩大
唐中叶以后，随着政府对土地买卖限制与国家配置土地资源的分配政策的废除，土地买卖交易日见增多，地权流转交易市场的范围和规模亦随之扩大。
贵族、官吏具有封建特权，特别是优免特权，仍然是兼并土地的主要力量。至宋真宗时，有人警示：“若不禁止，由天下田畴半为形势所占”。人们遂多把显贵与富豪兼并相提并论，不但地主买田，农民买田亦日渐增多。唐宋以后，社会经济的发展，农民以至佃农买田的记载渐多。唐代宗宝应二年九月敕说：“客户若住经一年以上，自贴买得田地有农桑者，无问于庄荫家住及自造屋舍，勒一切编附为百姓”。 其中就可能包括农民以至佃农。宋代对国有田地的经营，开始以募民承佃为主，后来越来越多地实行鬻卖。出卖官田时，对原有佃农给予优惠，如治平年间规定，“有租佃户及五十年者，如自收买，与于十分价钱内减三分”。这些都说明佃农买田已非偶发现象。
不但农民卖田，地主卖田的也日渐增多。唐宋以前，在门阀制度和均田制度下，贵族、官吏的地权是比较稳固的，卖田的多为农民。唐宋以后，富贵之家卖田开始成为突出的社会现象。唐末有人说，“不肖子有三变，第一变为蝗虫，谓鬻庄而食也”。以后又“鬻书而食”、“卖奴裨而食”，此种“三食之辈，保代无之”。
唐均田制遭到破坏以后，由于封建国家对土地买卖的限制与土地分配政策的废除，较为完全自由的土地产权得以确立。正惟如此，唐后期至明中叶这一时期土地市场发展迅猛，土地买卖范围与规模不断扩大，地权交易亦始见发展之势。
4.土地所有制结构发生变化，土地私有化进程加速
唐代，农业生产及商品经济的发展，均田制下土地买卖始终存在并有所发展，对均田制政策框架本身造成极大的冲击和瓦解。政府用于授田的土地日益枯竭，农民授田越来越不足，但并非完全是国家无田可授。均田制至唐玄宗天宝时走到了尽头，彻底崩溃的根本原因是庶族地主的发展壮大，土地买卖盛行，国有土地急剧向私有土地转化。正如武建国先生所指出：“庶族地主收买土地又收容逃户，变国田为私田，变国佃为私佃，改变了均田制下的土地占有形态，使均田制的继续推行失去了现实基础和经济条件。”地主大土地所有制在安史之乱后特别是两税法实行后迅速发展并占据主导地位，从私人田庄和寺院田庄数量增多、规模扩大的史料分析可说明唐后期土地所有制结构的重大变化。私人田庄包括官僚地主、庶族地主及一般百姓的田庄。至于中唐以后，私人田庄较玄宗时期数量更多、规模更大。如元载的田庄仅在长安城南，就“膏腴别墅，连疆接畛，凡数十所”。又如相国韦宙，江陵府东别业，“良田美产，最号膏腴，积稻如坻，皆为滞穗”。“江陵庄积谷，尚有七千堆”。唐中后期的寺院都拥有数量不等的田庄。大历时，王缙上奏：“凡京畿之丰田美利，多归於寺观。”会昌时，颖川郡《重修大像寺记》载，此寺开成年间，“管庄大小共七所”唐武宗灭佛时，没收寺院“膏腴上田数千顷”。
唐前期土地占有以国有制为主，唐中后期的土地占有形态以地主大土地所有制为主，唐代土地的占有形态与性质均发生根本性的变化，其原因还是土地买卖的发展所造成的。对于这个问题前辈学者多有论著， 但考虑到论文的完整性，只简单略作交代。唐代前期实行的均田制是一种国有土地占统治地位的土地占有形态。从土地所有制的性质来看，这种土地占有形态中虽然包含着土地私有的成分，虽不是纯粹的国有土地性质，但是以国有土地为主。国有土地的组成部分主要是广大农民所受的口分田（在均田制政策框架下占国家授予农民土地80%的口分田），由政府控制和支配的公廨田、官吏的职分田、借请田、籍没田，此外还有国家的屯田、营田和牧场等仍完全是属于国有性质的。
地主大土地所有制与均田制完全相反，它是一种以私有制为主的土地占有形态。在地主大土地所有制下，私人田庄是土地占有形态的主体，这种土地是完全私有性质的，田庄的土地所有权掌握在庄园主的手里，而不在于国家。唐中后期，除了皇庄、私人田庄和寺院田庄及个体小私有土地皆为私有性质外，其余的国有土地如公廨田、职分田、牧场荒地和屯田等，在土地买卖的大潮的冲击下也逐渐向私有制转化。总之，从国有性质变为私有性质，是唐代土地占有形态和土地性质的一个重大变化，引起这一变化的原因之一就是土地买卖深入发展。
3.2.4 唐代土地买卖政策变迁对土地制度演进的影响
唐代的土地买卖不仅始终存在，而且迅速发展，对唐代的政治、经济和军事等各个方面都产生着作用和影响。均田制是唐前期基本的土地制度，唐后期“不抑兼并、田制不立”成为土地制度的主导思想。唐代土地制度的演进，土地买卖政策的变迁是重要诱因之一。
1.土地买卖政策的变迁对国有土地的相对稳定性形成巨大冲击，加速了土地制度演进
从北魏到唐前期，均田制能够长期存在和实行，主要以国有土地作为基础，均田制下虽有私有土地的存在，但土地国有仍占主导地位，其他成分的土地所有制只是补充。国有土地是唐前期继续实行均田制的保证。故元人马端临指出：“则似所种者皆荒闲无主之田，必诸远流配谪无子孙及户绝者，墟宅桑榆，尽为公田，以供授受。”中唐以前，国有土地却始终掌握在封建政府手中，处于相对稳固的状态中，不易流离到政府控制之外。虽然均田制下的国有土地存在还受的变化，但这种变化与土地买卖中土地转移的变化是完全不同的，处于买卖中的土地变化是所有权的变动，均田制下的土地还受不能反映均田制下土地所有权的变动，只是政府对所拥有的土地资源进行使用权的配置。均田制的基础及国有性质在土地买卖的发展之下是难以为继的。唐代均田制度安排框架下是允许部分土地可以买卖。如前文所述，中唐以后，土地买卖的限制大为放宽，国有土地通过土地买卖渠道变为私有土地的禁限屡被突破。这样一来，均田制下国有土地越来越少，私有土地越来越多。国有土地一旦私有化，在买卖流通渠道中的流转加速，土地占有形态的比例发生重大变化，地主大土地所有制占据主导，土地制度由“抑制兼并”到“不抑兼并”的演进也就成为必然。
2.土地买卖政策的变迁使小农与原有的土地分离，劳动力资源游离于均田制框架之外，以均田制度安排下国家直接配置土地资源的基础完全丧失
在均田制下，农民受田不足始终存在，如贞观年间雍州灵口一带有的农民实受田只是应受田（一顷）的30%。到开元时期，这一现象更为突出，特别是京畿地区，因“民户殷繁，计丁给田，尚犹不足”。而政府实施租庸调为主体的赋税政策则是以理论授田作为征税标准即按一夫一妇受田百亩的标准制定的，土地分配政策与土地赋税政策的矛盾，赋税负担严重不均，使均田制下的农民生活难以维持。均田户除承担日益加重租调以外还有繁重的徭役。如贞观十一年（637年），“供官徭役，道路相继，兄去弟还，首尾不绝。远者往来五六千里，春夏秋冬，略无休时”。贞观十三年（639年），魏征讲到：“顷年以来，疲于徭役，关中之人，劳弊尤甚。杂匠之徒，下日悉留和雇；正兵之辈，上番多别驱使；和市之物，不绝于乡闾；递送之夫，相继于道路。”甚至边远的河西农民，也因战争“飞刍挽粟，十室九空，数郡萧然，五年不复”。 唐高宗时，裴守真在上疏中指出：“一夫之耕，才兼数口；一妇之织，不赡一家。赋调所资，军国之急，烦徭细役，并出其中。黠吏因公以贪求，豪强持私而逼掠，以此取济，民无以堪。”至于武则天和唐中宗统治时期，广大农民的负担更是不减且增。特别是唐玄宗即位之后，租庸调之外的赋役，如变造之法、租庸脚士、浸渍折估，应有尽有。正如唐人杜佑所描绘：“钱谷之司，唯务割剥，名目万端，府藏虽富，闾阎困矣。”在这种情况下，广大农民承受不了过重的赋役，要么冒着国家惩治的风险逃亡成为流民；要么出售原来耕种的土地以完租、代役。农民在生活所逼下出卖土地除合法的卖地以外，大部分是非法的售卖，唐高宗永徽年间下令禁止买卖口分、永业田就是针对这种情况制定的政策。高宗以后对农民出卖土地已无法禁止，唐玄宗时，更是不可收拾。通过土地买卖，均田制下的农民与国家授受的土地分离，或为流民，或依附于豪强地主。土地买卖使均田制的两个支撑——授田与限田崩塌，劳动力游离于均田制框架之外，均田制强调的劳动力与土地紧密结合的国家直接配置土地资源的方式完全丧失实施的基础。
3.土地买卖政策的变迁使土地兼并剧烈，不抑兼并成国家土地制度演进的方向
唐代随着均田户破产“剔屋卖田”，地主兼并土地日益激烈。从唐高宗时期开始，“豪富兼并，贫者失业”已成为一个严重的社会问题，迫使封建政府不得不屡屡下令禁止，但无济于事。唐玄宗时期，兼并之风更加盛行，开元二十三年（735年），“贫人失业，豪富兼并”。 天宝十一载（752年），“王公百官及富豪之家，……恣行吞并，莫懼章程”。官僚地主和世族豪强不仅通过买卖渠道兼并破产农民的土地，而且还利用其他手段吞并国有土地。从天宝十一年下禁止王公百官兼并公私土地的诏令，可以清楚地看到王公百官除“用钱买得”私人土地以外，还通过勋荫多占有土地或者无勋却假冒占有土地；通过请射荒田占有土地；通过置牧占有土地或无马而占有土地。封建政府企图下诏禁止和限制这些兼并公私土地的行为，但却软弱无力，毫无作用，这只能当时说明土地兼并的严重状况。土地买卖促使土地兼并的激烈，土地兼并的激烈又使土地权趋于集中，于是地主大土地所有者普遍出现。如唐肃宗时汾阳王郭子仪在郿县有地百余里，平原君颜真卿在郑州有地百余里。唐代宗时，杜甫在成都有地百顷。唐懿宗时，严郜在长葛县有良田万顷，诸如此类，不胜枚举。
通过土地买卖，原来一家一户的土地不仅集中到官僚地主和世族豪强手中，而且还有许多集中到佛教寺院里面。如《唐昭成寺僧朗谷果园庄地亩幢》 所载就是一个典型的例子，所录只是昭成寺兼并土地的大致过程，兼并的数额大约1003亩。综上所述，唐代国家土地制度由抑制兼并到不抑兼并的演进，关键和要害就在于土地买卖的存在与发展，即以限制土地交易的土地买卖政策屡被突破是唐代土地制度根本性变化的根源。关于这一点，宋人叶适明确地指出了唐代土地占有形态的变化就在于唐代政府在均田制下“令自卖其所分田”，使“先王之法亦自此大坏”并强调：“要知田制所以坏，乃是唐世使民得自卖其田始。”
3.3.1 概述
唐初，在以丁身为征税对象的租庸调制，历经高祖、太宗两代的整顿，到玄宗开元、天宝年间，前后共130多年一直使用。唐前期，以租庸调为基本框架的土地赋税政策与土地分配政策相适应，符合当时社会经济发展的要求，因而出现了唐前期社会经济空前繁荣的景象。到了唐代中期，随着农业生产及商品经济的发展，土地买卖频繁，土地兼并剧烈，土地私有化进程加速，特别是地主大土地所有制主导地位的确立，均田制遭到破坏，租庸调法亦因此失去了存在的基础，唐王朝不得不对赋税政策进行调整。唐中叶以后，由于土地兼并势力的发展，致使均田制度逐渐破坏，国家掌握的编户大量流入私门。故以人丁为本的租庸调制无法正常进行，封建国家的农业税收显著减少。安史之乱以后，唐王朝为了解决财政危机，不得不适应新形势，将按土地和财产计征的地税和户税征收标准不断提高。代宗大历年间，地税和户税开始成为唐代税收的重要来源，而租庸调的征收则渐次退居次要地位。在此基础上，唐德宗于建中元年（780年）采纳宰相杨炎的建议，正式废止租庸调制，在全国推行两税法。这一新税制包括“田亩之税”和“居人之税”，而“居人之税”是以每户财产多少所定户等征收的。故两税法主要按土地财产纳税，“资产少者则其税少；资产多者则其税多”。两税法取代租庸调制，是中国封建社会税制的一次重大变革，它改变了主要按人丁户口计征的办法，而以土地财产多少征税，使赋税负担相对合理，适应了唐代后期地主大土地占有制充分发展和佃农大量存在的客观经济形势。
两税法的各项基本税制和租庸调有很多本质的差异。租庸调采用“量入为出”的传统方法，两税法改以“量出制入”的预算前提。两税法改变了租庸调法在均田制的基础下以丁为本的原则，确立了以资产为宗，以地税和户税为主体的赋税政策框架。租庸调制对课人丁统一征收定额税，而两税法则以贫富之别和负担能力之差征税，属于一种比例税，并一改租庸调法以主户为纳税的旧制，规定不分主、客户，包括不定居的商贾，一律以现居地为依据纳税。在租庸调制下，课户与不课户比例严重失调；两税法缩小免税范围只允许“其鳏寡孤独不支济者”免税，其他人一律照资产多少和户等级别纳税。租庸调以实物纳税为主，两税法改行“定税计钱，折钱纳物”的变通方法。在租庸调制下，朝廷先规定全国一律的田租定额，各地方政府再按统一的税额征收。但两税法的税额与税率却随地摊派，不再有全国统一的规定。租庸调的缴税时间不一，还有地税、户税和其他的力役杂税，终年催收不止。两税法实行后，把租庸调和各色杂役征科，悉并为一，分为夏、秋两季征收，统一了缴税的时间。在税收的分配上，两税法划定了“支留合送”、“两税三分”的方案，把税收分为留州、送使、上供三个份额，并采取“以支定收”的原则，严格核定州、使两级的分配额。这和租庸调制下全国税收皆归朝廷所有，再由中央政府调拨给地方州府的方式大相径庭。以上所论关于租庸调制与两税法的区别及两税法的进步性，都是前辈学者研究成果的概括。
两税法能取代租庸调成为一代之赋税经制，并为唐以后历代王朝所承袭，它不仅包含丰富和广泛的内涵与外延，具有改革和进步的意义，还对中唐以后的中国传统社会的政治、经济等产生了深远的影响。两税法的形成过程及原因前人已作总结，考虑到篇幅的限制，此处不再赘述。本节在前辈史学研究者对两税法研究的基础上，围绕土地赋税政策的效应，运用相关史料就两税法的效率性与公平性展开讨论，分析两税法政策所体现的政治目标与经济目标的均衡。
3.3.2 效率与公平
一般而言，自人类社会有史以来，在各种制度安排和政策安排中，效率与公平一直是一对矛盾，公平与效率是人类不懈追求的两大价值目标。但是，在对这两大价值目标追求的同时，如何合理处理二者之间的关系，却成了困扰经济政策的重大难题。
1.公平概念的内涵与外延
公平概念最初是同人们的劳动实践及其公平分配联系在一起的。在古埃及文字中，公平一词最初是用一根半尺长的木杆来表示，而这正是丈量土地的标准尺度在原始文字中的形象反映。在希腊古文字中，公平也是用一根直线来表示的。而在中国古代，公平一词最初体现着人们在社会实践中对平等权利的道德诉求。“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。男有分，妇有归；货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”
从公平概念的历史演变脉络中，可以分为政治公平、经济公平、伦理公平等诸多层面，公平的本质主要表现在如下两个方面：
第一，公平反映的是人们之间的利益相互关系。公平是一个社会性概念，产生于人类的社会实践活动中，人在社会实践活动中所形成一定的社会关系，而这种社会关系的存在就必然会出现利益关系的一致与冲突。
第二，公平体现了人对社会的意义与价值关怀。公平既是人际间各种相互利益关系、价值关系的一种反映，又超出了这种关系。它本身就是一种价值，是蕴涵了意义关怀和价值关怀的更高价值。对此，奥肯有一个简明扼要的论述：“即使完全撇开对于收入平等和效率的作用，机会均等本身也是一种价值。” 罗尔斯也指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”
2.效率的内涵与外延
经济学研究的主要问题就是经济效率，萨缪尔森认为对经济学来说，效率“也许是惟一的中心问题” 经济效率（economicef-ficiency）也称配置效率（allocativeefficiency），它指的是现有生产资源与它们所提供的人类满足之间的对比程度。对经济效率明确提出并加以详细界说的是经济学家、社会学家帕累托。萨缪尔森对帕累托效率的解释是：“在一个经济的资源和技术为既定的条件下，如果该经济组织能为消费者提供最大可能的各种商品组合，那么，这个经济就是有效率的。更确切地说：当不可能通过重新组织生产使每一个人——穷人、富人、小麦生产者和鞋子生产者等等的情况变为更好，配置就是有效率的。因此，在实现了效率的情况下，只有减少另一个人的效用才能增加一个人的效用。”
3.3.3 两税法提高了土地赋税政策的宏观和微观运行效率
土地赋税政策的效率集中体现在宏观和微观两个方面。在宏观方面表现为土地赋税政策能否合理配置资源，促进经济增长，保证社会经济效益的不断提高。在微观方面表现为赋税政策能否保护纳税人的积极性，保证各个经济主体在生产经营、消费中做出正常的决策。所以，土地赋税政策的具体措施要努力优化赋税政策结构，适应生产力发展的要求，最大限度地减少国家征税对产业活动的法外负担。为此，赋税政策要合法确实，征税全过程有明确的法律规定，税制要便利，征税手续要从简，纳税时间、地点应方便；征收费用要节约，机构要精简；适当选择税种，尽量使入库税收与纳税人实际支付之间的差额缩小。
1.以两税法为主体框架的土地赋税政策有效地化解了唐王朝的财政危机，促进了社会经济的发展，土地赋税政策效率激增
两税法实行后初期的确给唐王朝的财政收入带来了显著的效果，达到其改善财政状况的预期目标。两税法的政策效应首先表现在户数的增长方面。建中元年（780年），也即是开始颁行两税法的一年，比逃户大量涌现的大历（766~779年）时的户口数，激增了接近两倍之多，户数达到380万余户。可见两税法施行后，唐王朝政府所掌握的纳税户开始回升。
户口数量大幅度回升，唐朝政府的税收也随着激增。未推行两税法的大历末年，刘晏主持理财工作后，缓解了唐王朝的财政危机，“通天下之财，而计其所入，总一千二百万贯，而盐利过半”。 建中元年实行两税法后，“是岁……赋入一千三百五万六千七十贯，盐利不在此限”。盐税不计算在内的一千三百余万贯，若扣除盐税后计算，政府的赋税在短短一年之内，足足激增了一倍有余。《唐会要》、《册府元龟》、《通典》等史籍的统计也证实上述结论。从这些史料记载来看，两税法实行后，赋税收入虽不及天宝全盛时期，但比安史之乱后与两税法实行前的赋税收入要多得多。两税法的实行，唐朝中央财政实力明显加强。值得注意的是，土地赋税政策效率激增是通过两税法贯彻“以见居为簿”和“依贫富为差”的政策宗旨，解决了租庸调制的结构矛盾，从隐匿的土地和荫庇的人户上取得的，并非是政府提高税率或增收新税目，加重对人民的赋税负担取得的。
2.赋税货币化降低了赋税征收成本，提高了政策运行效率，顺应并促进商品货币经济的发展
实施两税法以前，唐王朝赋税征收以实物为主，损耗较大；既增加实物赋税的管理难度，又提高了稽征的费用。总体而言，租庸调制的政策运行效率较低。实施两税法，赋税货币化后，既降低了赋税征收成本，又减少了各级管理人员营私舞弊的机会。从政策角度弥补了实物赋税的缺陷，使入库税收与纳税人实际支付之间的差额缩小。故云：“唐德宗作两税以钱代输，明英宗折金银花而从银充赋，皆古今农政中更制之大端也”。 数百年以来，赋税征收实物在中国古代经济是占主要地位的税收形式，两税法规定定税计钱，是适应商品经济发展的要求。唐代商品经济的发展，也为货币赋税提供了必要条件。两税法改赋税征实物为征钱，是唐代农业生产及商品经济显著发展的结果。 这一改革顺应社会经济发展的历史趋势，同时又必然会反过来促进商品货币经济的发展。以货币纳税，在杨炎提出两税法之前，只在局部地区实行过。两税法把它推向全国，加速了实物税向货币税转变的过程，扩大了货币税作用的范围。农民为了纳税，必须卖出他们的农产品，换回货币，自给自足的农村自然经济必须和市场直接发生联系，扩大商品生产的范围。两税法虽然以钱定税，但征收时，又往往不得不以钱折算，折实物交纳，且因在具体执行过程中的种种时弊而遭到非议。但是，尽管两税法有这个局限，它将赋税货币化的改革，对中国整个赋税政策的发展趋势所起的预示和引导，其方向是正确的，影响是深远的。两税法变赋税实物征收为货币征收，不仅提高了土地赋税政策的运行效率，而且适应了唐后期农业生产及商品经济发展的要求，并为唐以后中国传统社会商品经济的快速发展奠定了基础。
3.两税法最大限度地降低国家征税对经济活动的干扰，赋税政策的明确性反映出唐后期土地赋税政策的高效率
前辈学者对两税法统一税目和简化征管手续的意义较为认同。王亚南先生指出“唐代工商业的发展是前代无与伦比的，流通经济活动范围的加广和深入，已经需要一种较为进步的税制，为了配合两税制简化的征收手续与程序，避免繁多项目与转折所给予纳税人的困累，是值得称许的”。金宝祥先生也认为两税法统一税目之后，不许税外别有科率，也确使国家赋税的一部分由官僚豪富之家承担，“借以减轻农民的负担，这是两税法的进步意义”。 张泽咸先生则进一步指出虽然两税法在实行一段时期后，因钱重物轻、久不定户而产生摊派、一再加税等流弊，但我们“同时也要看到统一的税制总比名目万端的胡乱征收为好”。谈及两税法的前瞻性，很多学者将杨炎提出的两税法与18世纪末亚当·斯密首创的近代税收原则比较，无非是证明中国提出的税制原则比西方早一千多年。笔者认为，两税法统一税目、简化征管手续的政策举措极大地提高了土地赋税政策的整体运行效率更值得关注。
事实上，两税法统一税目、简化征管手续的措施不仅有利于矫正租庸调“科敛之名数百”以及“百姓旬输月送无休息”之积弊，从赋税政策效率层面而言，也体现了合理税制所必须具备的明确性。所谓明确性，指的是有关征税时间、纳税手续、税额或税率之多少等，均须具备合理的透明度，使纳税人对征税程序熟悉掌握。这就要求赋税政策简单通俗、规范易操作、透明易监督。两税法税制的变革体现出高效率政策的特征。《通典》卷七《食货（七）·丁中》载：“自兵兴以后，经费不允，于是征敛多名，且无恒数。贪吏横恣，因缘为奸，法令莫得检制，庶不如告诉。……建中新令，并入两税，恒额既立，加益莫由……”，“遂令赋有常规，人知定制，贪冒之吏，莫得生奸，狡猾之氓，皆被其籍。”杜佑从两税法实行前后的对比中，以社会现实状况说明了两税法的优点，称两税法确实是“适时之令典，拯弊之良图”。两税法将过去的一切征科色目和租、庸、调一起并入地、户两税，不仅使税目简单统一，税额的计算方法明确固定，其赋税征收规律更易于民众了解把握，增加了赋税征收的透明度，可以防止狡黠之徒逃税和官吏任意征税的弊害。
两税法对纳税时间作了明确的规定：分夏秋两季交纳，“夏税无过六月，秋税无过十一月”。 这种纳税期限的安排，主要是为了适应中原和江淮等主要农业区一年两收的作物周期，体现出政策与农业生产规律有效结合的特征。考虑到农作物的成熟早晚也会因耕地的地形、气候不同而有所差异。两税法在纳税期限方面也允许“各有不便者，三（正）之”，授权黜陟使“如当处土风不便，更立一限”，也就是根据各地实际情况，对原定的六月和十一月的纳税期限做出修订，另立期限。两税法对纳税时间规定既符合农业经济活动规律，又体现出政策的高效性和灵活性。
3.3.4 两税法政策的变迁体现了横向公平和纵向公平的税制原则
赋税政策公平要求国家征税时，要使每个纳税人负担的税收与其经济负担能力相适应，也就是常说的量能课税原则。这一原则具有两个方面的含义：一是同等负担能力的纳税人应当负担相同的税收，即“横向公平”；二是不同负担能力的纳税人应当合理分配税收负担，即“纵向公平”。在具体贯彻中，从另一角度去考察，该原则体现出另一种公平标准，即对“物”的公平和对“人”的公平。前者理解为无论纳税人是谁，只要生产同一种应税产品，都必须缴纳同种税收，这主要体现在流转税的课征上；后者主要是指在对纳税人的收益所得课税上，按负担能力标准，体现“横向公平”和“纵向公平”。
赋税政策的公平性还体现在普遍征税的原则。基本含义有二：其一，对人征税税种应尽量普遍地触及到辖权范围内每一个纳税人和自然人，对物征税应尽量触及处于征税环节内每一次物品交易，防止偷漏税。其二，除了必不可少的免税外，应尽量减少不必要的减税免税。
两税法“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”的政策宗旨与具体措施是土地赋税政策公平原则的实践。
1.两税法征税对象的变化体现了赋税政策的横向公平原则
两税法将过去的租庸调、户税、地税及各项杂征合并在一起，以户税、地税为基础，统一征收，规定“户无主客，以见居为簿”，即不分主户、客户，没有课户和不课户之别，所有的居民一律在所居之地征纳两税。唐政府通过两税法将流亡的客户的地位合法化，将其重新纳入国家的掌控中，成为课税的对象，使唐初以来因大量浮客的涌现而引起赋税紊乱的问题在一定程度上得以缓解，纳税对象范围的扩大，保证国家赋税征收。
两税法规定民户不分主客，一律按资产多寡课税，显然能防止尚未“土断”者，也即是尚未被编入当地户籍的客户，逃避纳税的义务。两税法既不再以丁为本，而是不分主客，依资产多寡为课征标准，逃避“土断”已无经济价值。反而是“土断”之后，生活趋于安定。客户不再拒绝土断，地方的户籍管理难度有所下降，国家编户稳定增加，国家赋税也相对的更有保障。
“户无主客，以见居为簿”的横向公平的税制原则，有助于解决困扰唐政府的社会问题、经济问题——逃户问题。两税法的实施使逃户或客户变为在法律上有保障的正式编户，从荫庇于主户名下的私属变为能独立生产，较有人身自由的农户，这种变化所产生的影响，不仅使客户的社会地位提高和享有更大的人身自由，而且对社会的安定和发展有重要作用。对此，侯外庐先生也给予积极评价：“……从均田农户或从逃户变为客户，从直接隶属的户籍改变为独立的‘见居’户等，意味着农民人身自由的相对提高。” 客户既从荫庇户转为国家的正式编户，人身自由相对提高，社会矛盾相对缓和，农民生产积极性加强，农业生产力也随之提高。国家从豪强地主手中夺回这一部分户口，成为新增的纳税户，扩大了纳税面，使民户的赋税负担更为公平。
综上所述，“户无主客，以见居为簿”的政策宗旨和政策实践，不仅直观地体现出两税法的公平原则，而且对安定民生，提高生产力，促进农业发展和增进国家赋税收入等方面产生了积极作用。无怪乎杜佑称赞两税法使“赋既均一，人知税轻，免流离之患，益农桑之业，安人济用，莫过于斯矣”。
2.两税法课税标准的变化体现了赋税政策的纵向公平原则
两税法课税标准是“人无丁中，以贫富为差”，废除了唐代长期实行的以丁为本的征税标准，改为资产多寡决定税额，使兼并了大量土地的大地主分担相应数额的赋税，且规定无论是官僚、贵族、僧尼、道士等，再也不享有免税的特权，而一律以“贫富为差”纳税，可说是大幅度改革了租庸调制下以丁身为本所产生的许多不公平、不合理的弊病，在很大的程度上，从税制运作机能方面缓和了贫富不均的现象。诚如马端临所赞誉，两税法“以田定赋，以家之厚薄为科敛之轻重，虽非盛事而救时之策不容不然，未宜遽非也”。
在两税法“以资产为宗”的课税原则下，已无须有丁男中男之别，人不分年龄大小，不分主户客户，一律以所拥有的土地和财产的多少分等纳税，“资产少有则其税少，资产多者则其税多”。从理论上说，计资而税的两税政策，比按人丁平均摊派的租庸调制要合理得多，对大多数无地少产的老百姓更为公平。因此，两税法在课税标准方面的变革，可说是中国古代赋税史上的一大进步。为了贯彻以贫富为差的课税标准，朝廷曾经进行广泛的全国性户口清查，有占全部居民2/5的客户被“按地收敛”。这些原是没有负担国家赋税的浮寄户，依“以贫富为差”的课税准则，一律按清查时的居住地点，和当地的主户同样按资产多少向国家交纳不等额的赋税。在实行两税法后，这些附籍的客户，包括在城市中被称为“客户”的小商贩，都成为国家的两税户。但对于那些没有田地和资产，沦为佃农或雇农的大部分浮寄户，原则上并不属于两税户。在两税法“以贫富为差”、“以资产为宗”的课税标准下，他们是无须负担两税的。
两税法以资产为宗的税制公平原则，制约了贵族官僚占有奴婢的数量，客观上体现出两税法的社会公平特征。唐前期实行的赋税政策是以丁身为征税的主要依据，按资产所征收的赋税比例很小，奴婢的多寡与赋税的多少无直接联系。两税法实行后，随即有了改变。明确规定征税“以资产为宗”，取消了贵族官僚的免税特权。《唐律疏议》明确规定了奴婢在法律上的财产属性。这样一来，贵族官僚或豪强地主便不得不对所占有的奴婢交纳相应数额的赋税，这对于那些拥有大量奴婢的贵族官僚或豪强地主来说，必须考虑奴婢数量的成本与收益的比较。中唐以后奴婢数量大为减少以及奴婢放良的现象相对增多，与占有奴婢必须缴纳相应的赋税显然有一定的因果关系。
历代学者对以纳税人确实资产的多寡和实际负担能力来决定其纳税数额的征税标准给予很高的评价。马端临指出，和“历代口赋，皆视丁中为厚薄”的不合理与不公平的情况相比之下，“今两税之法，人无丁中、以贫富为差，尤为得当”，他强调杨炎“变法而人安之，则以其随顺人情，故视贫富以制赋也。”
3.两税法课税范围的变化体现了赋税政策公平性和普遍性原则
两税法规定行商者与居人同样课税，体现出赋税负担的普及化、公平化。要求“行商者在所郡县税三十之一”，也具有和上述相同的意义。在租庸调制下，那些行踪不定，来往经商而未落籍的商贾，没有税役的负担，两税法实行后，弥补了税制上的这一漏洞。唐代的商业发达，行商者为数当然不少，将他们纳入课税对象，国家税收必然大为增加。当然，这也是租税负担普及化与公平化政策的贯彻。赵靖先生认为两税法对行商者征税，实时是把公平原则也贯彻于商税。两税法对行商者征税正是商品经济发展在财政制度和赋税政策中一种明显的反映。
赋税减免的范围缩小，赋税负担不均的程度有所缓解，体现出赋税政策的公平性和普遍性原则。除“其鳏寡孤独不支济有，准制放免”，或遭天灾兵祸，或适逢天子登基及其他庆典，皇帝常颁布诏制特赦放免两税外。规定浮人客户和不定居的商贾必须纳税，就连免课租庸调的皇亲贵戚和各级官吏等不课户以及寺院僧尼，也一律要负担两税，只有鳏寡孤独、贫病无依者，才能豁免缴税。赋税减免范围的缩小，不可否认有缓解国家财政危机的动机，但也反映了李唐王朝要实践新税法以贫富为差，资产为宗的政策宗旨，贯彻以资计税的赋税公平原则的具体实践。
3.3.5 两税法政策的政治目标与经济目标的均衡
本书试图继承自科斯和诺思以来将新古典均衡分析与制度分析相结合的方法。均衡分析不仅是一个十分精巧与完美的分析方法，更重要的是它反映了一种经济哲学观。尤其是在将均衡概念拓展到更为广义的非瓦尔拉均衡后，这种更深层次的内涵得到了进一步的加强。经济所达到的均衡就不仅仅意味着经济变量的边际均等，而且意味着人们经济行为的均势，只要行为达到均势，即谁都无法单独改变现状，或单独行动会使其收益受损时，即便变量在边际上不相等，也意味着经济达到了均衡状态。在探寻唐代土地赋税政策的变迁过程时，这种拓展了的均衡概念就有了更为广阔的用途。实际上，现实世界中的政策均衡在很大程度上是各政策主体从实现自身利益最大化出发，相互进行谈判和博弈而走向力量均势的过程，这种均衡点或许是经济资源尚未达到最优配置的这一点，但却是可能达到的现实最优。
唐王朝推行两税法解决了政府严重的财政危机，藉以缓和社会矛盾而巩固其日渐衰弱的统治基础。事实上，两税法的实行，不仅有效地实现了土地赋税政策的经济目标，并使经济目标的效率与公平原则达到均衡；而且，随着两税法的实施，地方豪强的经济财权受到制约，削弱地方政府的经济势力，达到了强化中央集权的政治目标，对唐后期的政治军事格局势产生了深远的影响。
两税法是唐朝统治者强化中央集权和巩固其统治基础的重要的经济手段，通过两税法的实行，把大量荫附于豪强世族门下的佃农和浮客重新编入国家户籍，直接向政府纳税，在很大的程度上改变朝廷与豪强世族争夺劳力与纳税户的力量对比。实行两税法后中央政府在与豪强世族争夺纳税户上取得了显著的成绩，政府所管辖的户数增加了，税收也随之激增。建中元年（780年），德宗派黜徙使往诸道按比户口，按地收敛，结果搜括出隐户约计一百三十余万。两税法的实施暂时缓解了财政上的困难，中央政府也因此有了一定的财力来维持其统治机构和庞大的军事费用；而与此相应的是，地方豪强世族的经济势力逐渐被削弱和分化。两税法对强化唐朝中央集权所产生的积极影响还反映在实行新税法后，中央政府削弱了地方政府和州刺史在安史之乱中得以膨胀的财政自治权，并建立起中央与地方分割赋税权益的新体制，确保了中央政府的赋税来源，加强了对地方经济的控制。
从唐初到安史之乱发生前，唐朝的财政税收都归中央政府统一掌管的。中央政府严密控制地力财政的情形在安史之乱后，随着政局的改变而有了变化。安史之乱起，朝廷授予各节度使在辖区内招募、调动军马的军权和征收、支用赋税以解决经费的财权。此外，还授予他们“自辟署吏”的置官权。八年的战乱，使朝廷元气大伤，反之，地方节度使的军力与财力却日益壮大雄厚，而对于安史降将在河北的军事力量，朝廷也无力彻底铲除，只好任命他们为河北三镇的节度使。这些节度使，凭着雄厚的实力，专横跋扈，造成“户版不籍于天府，税赋不入于朝廷”的局面。这一来，使原本已遭遇财政困难的中央政府的财源更为大大缩减，使李唐王朝面对更严峻的财政危机。故当安史之乱基本上平息后，唐朝廷使屡屡下诏，采取各项措施限制和削弱藩镇财政，收回地方政府的制税权。但是，肃、代二朝，许多藩镇仍然自擅有余，经济势力强大，而中央政府仍然无法摆脱入不敷出的财政窘状，中央无力过问。建中元年（780年）实施两税法以赋税政策作为手段解决了中央集权弱化的问题。通过两税法的实行，将各种税目并入两税，以两税名义征收，纳入到中央政府的赋税收入范围之内。两税法的实施，不但整顿了安史之乱以来混乱失控的赋税体制，同时还从法律上收回在安史之乱中下移的制税权，从财政上打击藩镇的政治和军事力量，强化中央集权。由此可见，两税法的实行，决非经济意义上的赋税改革，它还具有强烈的“抑藩振朝” 的政治意义。
两税法的实行，在财政上整顿了混乱的赋税体制，重新建立新的国家预算体系，在保证中央赋税收入，限制地方财政的前提之下，收到了削弱地方割据势力，相对巩固中央集权的政治效果。可以说，两税法的政策举措有效地实现了土地赋税政策的政治目标。唐王朝与藩镇的政治和军事的角逐中，两税法作为财政经济手段，强化了中央集权，削弱了藩镇的经济实力，继而改变了中央与藩镇的政治、军事力量对比。让人们充分领略到经济基础决定上层建筑的深刻内涵。
两税法改对人征税为对财产征税，废止特权阶级豁免征税的特权，规定不论主户、客户或商人，一律按资产多寡交纳两税。这些政策变革都在一定的程度上缓和了过去在租庸调制下因赋税负担不均所引起的经济和社会问题，农民人身依附关系的减轻，激发了农民生产的积极性，促进了农业生产的发展，扩大了政府的纳税面，增加国家的财政收入。两税法对纳税的时间、手续、税目和税额的计算都有更明确的规定，既方便税户，也限制了官吏的苛剥，同样有助于人民生活的安定和减少人民与官府之间的矛盾，使唐朝政权得以稳定。从这个意义上理解，以两税法为主体的唐后期的土地赋税政策不仅有效地实现了赋税政策的经济目标，使经济目标中的效率原则与公平原则达到均衡，而且有效的实现了赋税政策的政治目标——社会趋于稳定，政治支持度提高。从理论上说，社会民生的安定必能促进农业生产力的提高，工商业也会随之发达起来，再加上两税法规定以钱计税和折钱纳税，这就为商品经济的发展提供了有利的条件，也为货币经济的兴起奠下基础。
综上所述，两税法的政策效应，不仅在于它的各项税制皆包含了现代赋税制度所强调的公平、合理、确实、便利和普及等原则，更重要的是在于它的各项税制对改革均田制隳坏后仍然实行有名无实的租庸调制所造成的财政积弊和动荡不安的社会民生所起的积极作用，以及对唐后期商品经济的发展所产生的推动力。
§§第4章 唐代国家土地政策变迁的经济学分析
