冷战期间，联合国难民署在东西方对抗的阴影下不辞劳苦，救助了亚非拉的大批难民，功不可没；冷战结束后，非洲国家动荡不安和波黑内战造成的新难民令难民署应接不暇。
联合国难民事务高级专员办事处迄今已走过了47年的风风雨雨。在其几十年的历史中，根据全世界难民人口的流动情况，办事处的救援工作可大致分为四个阶段。第一阶段是50年代，救助对象主要是二战后流离失所的东欧国家难民。第二个阶段是60到70年代。这一时期，第三世界国家争取独立和非殖民化运动如火如荼，造成大批难民外逃。但这一问题最终得到较为妥善的解决，因为在这些国家取得独立后，难民们纷纷奔回祖国的怀抱。第三阶段是90年代，美苏冷战的气氛笼罩全球，但双方在世界各地的争夺，制造了一个个冷战下的热战。传统的难民问题解决办法逐渐被淘汰。第四阶段，即全球进入90年代后，虽然东西方冷战烟消云散，但天下仍不太平。难民问题更加复杂，并综合了政治、经济、宗教等诸多方面的因素，难民问题的最终解决还是长路漫漫，前途渺茫。
面对东方难民潮
在第一阶段，即冷战初期，联合国难民事务高级专员办事处体现了欧洲大国，尤其是西方阵营的盟主——美国的政治略利益。通过严格限制其权限和掌握其经济命脉，美国同其盟国终于实现了他们的既定目标，那就是创建一个国际性难民机构，但它既不能对这些国家的主权造成威胁，也不能有过重的经济负担。那时，美国仗着腰包里有大把大把的钞票，它是唯一能够为国际难民机制提供政治和经济援助，使其有效运作的国家。美国与西欧在外交政策上紧密合作，加之冷战迅速升级，严重影响了各国对难民政策的态度。美国的政策决断人把难民问题一并纳入国家安全的政策框架内考虑。对他们而言，新创立的国际难民机制的最重要的方面是：使世人更加关注那些从社会主义国家“逃亡出来”的难民和尽可能地减弱国际范围内对难民资助问题的呼吁。美国力图缩小难民事务高级专员办事处的独立权限和运作范围，为了达到这个目的，美国处心积虑地创建了另外两以美国为主导的组织：欧洲移民问题委员会（Inter-governmentalCommitteeforEuropeanMigration）和美国逃亡专项委员会（USEscapeeProgram）。这二者均与联合国难民事务高级专员办事处的工作平行甚至有所僭越。
1951年难民专员办事处成立时，有174000名二战后的难民成了“长期住户”，他们居住在渐渐变为永久性的难民营中。这些人大多是孤儿和老人。他们体弱多病，完全依靠援助。国际社会要求采取更妥善的解决办法，一个各国都能赞同的、能向难民提供国际保护的办法。自那以来，这项要求始终是该办事处政策的核心。
为了使难民问题的解决有法可依，如前所述，联合国曾于1951年在日内瓦召开全权代表大会，讨论难民问题，结果通过了《关于难民地位的公约》。此项公约曾被冠以“难民大宪章”的美誉。其中规定了难民的最低权利，如工作权、教育权、社会安全权、诉讼权、宗教自由等。尤其重要的一条是“不强迫遣返”的原则，即不得将难民强迫遣返至其生命自由遭受威胁的地方。公约又规定可以得到类似“南森护照”的旅行证件，其在居留地区能享受国民待遇。但这项公约并没有将各种权利直接赋予难民本身。如果有违反公约的情况发生，难民无权抗争，只有缔约国可以提出交涉。
在难民事务高级专员办事处成立以前，很值得一提的是，援助巴勒斯坦难民的行动。它是联合国最早的一次大规模行动。1948年以色列与阿拉伯人的战争打响以后，大批巴勒斯坦人逃往黎巴嫩、约旦、叙利亚等地。联大于1949年立了联合国近东巴勒斯坦难民救济和工作处（UNWorksandReliefAgencyforPalestineRefugeesintheNearFast）。最初难民数目仅90余万，可随着阿以间绵延不断的冲突和几次中东战争的爆发，到1982年已增至200万人。该处自成立以来，除对巴勒斯坦难民提供粮食、住所和被服之外，还设立了医疗站100处、牙医诊所24处、小学及中学645所。1983年，该处的经常性费用为2.359亿美元。在第一阶段，也就是50年代的救援工作中，联合国还设立了朝鲜重新建设委员会（UNKoreanReconstructionAgen-cy）。这两处难民救援工作折射出另一个事实。中东和朝鲜都是兵家必争的战略重地，美国和苏联都被卷入。对这些特别设立的机构。美国将钱大把大把地投进去，其慷慨程度远远超过它对难民专员办事处的单独资助。而且在一段时期内，这些机构为美国提供了很好的托辞，这样一来，它自然可以堂而皇之地推脱掉对以联合国为基础的难民体系的经济责任。
美国如此之举措，对联合国难民事务高级专员办事处产生了深远的影响。美国拒绝在经济和外交上提供帮助，直接限制了办事处独立发挥作用的能力。在办事处成立之后的五年中，尽管全球难民大规模流动，它却可怜巴巴地缩在一边，处于被冷落的境地。它所能做的，仅是对还没有被国际难民组织（TRO）重新安置的无家可归的人提供法律上的保护。但是有一天，难民专员办事处一显身手的机会终于到了。1956年，匈牙利事件的爆发造成了冷战时期第一次大规模难民危机。联合国难民事务高级专员办事处走到了前台，并超越了美国的位置。但从残酷的现实意义角度来分析，此时的美国认为办事处对美国外交政策开始具备了可以利用的价值。匈牙利危机为办事处提供了一个绝好的展示其作用的舞台。它是唯一能够协调国际间难民救援工作并为紧急事变筹集物质帮助的机构。为扩大对匈牙利人的帮助，办事处并未审查难民逃亡的私人原因，而是把所有滞留在奥地利和南斯拉夫的匈牙利人确认为“既成事实”的难民。随着一系列救援活动的展开，办事处的筹款和运作能力日益上升。高级专员奥古斯特·林德特（AugustLindt）因其卓有成效地领导遣返工作，获得了美国和东欧社会主义集团的信任。从此，联合国难民事务高级专员办事处一跃而成为国际难民机制的中流砥柱。
非殖民化下的难民问题
50年代末期，从东欧国家流出的难民风潮逐渐减弱。国际焦点慢慢转向第三世界。这一阶段，非殖民化运动席卷第三世界国家，难民问题的性质发生了变化。非洲的难民人数如同吃了激素一般飞快膨胀。他们一无所有，需要各种各样的紧急援助。此时，国际难民机制的当务之急就是有效地对新一类型的难民作出反应。当年难民公约的签字国被敦促重新调整有关难民的定义的地理和时间界定。高级专员的权力也相应得到扩大。此外，新问题还源源不断地接踵而至。新难民流动大潮还包含深刻的政治因素。在许多情况中，西方大国的殖民利益被牵扯其中，同时它们又是国际难民机制中的一员，或者是新兴独立国家的内部纷争和种族冲突直接造成了当时难民的艰难处境。于是，西方国家更多地站在幕后，将难民专员办事处当作代言人，尤其是那些原来的殖民大国，它们对现有规范的某些规则进行调整，以适应新的环境，并且暂时回避潜在的政治利益冲突。西方国家忽然不约而同地愿意在政治和财政上支援难民办事处的扩展，因为它们希望国际上对难民问题的行动能成为解决第三世界国家不稳定状况的一剂良方。在60和70年代，冷战的阴云已经从欧洲扩展到第三世界，东西方两大阵营都竭力对非洲和亚洲施加影响，并试图使自己的敌人在这些地区得不到什么便宜。西方国家把发展中国家的难民问题看成是不稳定的根源，对此坐卧不安。生怕苏联乘机在这些地区加紧共产主义渗透活动。面临着不断升级的冷战，西方国家制订了新的对策，他们把对难民的援助摆在对新独立国家外交政策的中心地位。在这一场东西方的争夺中，对外援助成为西方又一个强有力的武器。在军事援助、发展援助和难民援救资助这几个概念之间，几乎没有一个严格的界限。更值得注意的是，因为联合国难民事务高级专员办事处是一个主要以各国政府自愿捐资为主的国际组织，而在当时没有一个社会主义国家加入，所以它被牢牢地控制在西方国家的手中。办事处理所当然的象一只驯服的小绵羊，其救援计划很少偏离捐资国的意愿。而且在60、70年代，全世界难民绝大多数产生于第三世界，并滞留在那里。作为旁观者的西方国家很轻易地把难民规范的适用范围加以扩展，因为他们不用对难民的大批涌入感到忧心忡忡。西方国家也就避免回答事实上这些难民是否隶属高级专员管辖这一问题。由于缺一认识，“难民”没有形成一个被大多数国家所赞同的标准。
达到不同的政治目的，难民就被冠以不同的解释。在60和70年代，这样一种含糊不清的处理方法也许恰好服务于国际社会的利益需求。但是，这种缺陷到了80年代就日益暴露出来，第三世界国家的政治局势进一步恶化，促使一大批难民向工业发达国家寻求政治避难。
在1966——1970年间，世界局势继续产生新的难民，但联合国难民事务高级专员办事处应付这种挑战的基本方向还是一样的，即以高级专员受托对难民提供国际保护的任务为根据。联合国难民事务高级专员办事处继续集中注意难民的社会和人道主义各方面，它所关心的仅是难民在允许他们避难的国家里的命运，而不是他们逃亡的原因。
自愿遣返仍然被认为是最好的解决方法。如果做不到这一点，对于某些类难民，移居到别国去是重要的办法，特别是在欧洲。然而，对于高级专员受托范围内的多数难民说来，就地安置成了最切实可行的解决办法。在非洲，这种办法曾经成功地用以帮助一百万以上难民，并且被认为是新农村社区的创设。
在非洲的就地安置要求联合国难民事务高级专员办事处讲求新的技术，并且要求改变工作伙伴的选择。在欧洲，工作伙伴主要是各种名称和不同利益范围的国际志愿机构。在非洲，并在较小程度上在亚洲，联合国难民事务高级专员办事处的伙伴愈来愈多地是一些在国内有对等组织和赞助团体的组织，而且特别是联合国本身的各种专门机构和办事处。在联合国体系内的合作是愈来愈重要了，因为各项难民方案和各项发展与技术援助方案之间是有密切联系的，而各项发展与技术援助方案的目的，从长远来说，也就是造福于整个地区和国家以及居住在那里的人民，而不问他们是难民还是当地居民。整个联合国大家庭的技术知识的和专门技能愈来愈为联合国难民事务高级专员办事处所利用了。
联合国难民事务高级专员办事处安置难民行动的一个特色是在教育方面。联合国难民事务高级专员办事处的正常方案中包括各种初级教育计划，而在正常方案之外设立了一个教育帐户，以促进非洲各国难民的初级后期和中级教育，有时甚至是高等教育。
到1970年底，高级专员所照顾的难民估计有二百五十万人，分布如下：非洲，一百万人；亚洲，十六万人；欧洲，七十五万人；其他洲六十六万五千人。除在非洲以及在某程度上在亚洲的难民以外，大多数难民在社会上和经济上已经安置了，不需要物质援助了，但除非他们决定回国，他们将继续享受联合国难民事务高级专员办事处的国际保护，直到他们人籍为止。
联合国难民事务高级专员办事处的各项方案是以使难民在当地定居为目的，并包括对在社会上和身体上有困难的难民给予援助，照顾因精神健康问题而受苦的难民，并在各种机构中给老年提供位置。
在欧洲，新难民还不断地流入，但是，部分地通过就地安置，部分地通过促进欧洲内部和海外移民，特别是强调不断放宽重新定居的标准，因而有可能使新的未解决的问题不致急剧地堆积起来。重点是提供意见，促进重新定居，对当地定居的援助，和法律上协助。
通过移民而重新定居，对于欧洲难民，仍然是重要的。在非洲和亚洲，这不太重要，但是，如果一个在非洲的难民由于他不懂避难国的语言，或者他有专门技能而在另一个国家更能发挥作用，或者他希望在其他地方与其家庭或属于同一类难民的人相聚，因而难于继续进行他的研究或者不能找到工作，那么，通过移民而重新定居的办法也适用。
非洲统一组织难民安置与教育事务局与联合国难民事务高级专员办事处密切合作，充当给这种个别难民重新安居提供便利的交换所。
在国际保护方面，不断地有进展，而愈来愈普遍地承认的事实是：允许避难是一种人道主义行动，邻国不应把它看作是不友好的行为。
1951年的难民地位公约，到了1970年底，已经有六十个国家加入。难民地位议定书把1951年公约的范围扩大到新的几类难民，于1967年开始生效，到了1970年底已有四十三个国家加入。
难民遍五洲
在非洲有一百万难民，不仅难民问题在蔓延，而且各邻国之间还交换难民，造成了新的难民。在非洲，接受难民的主要国家是：刚果民主共和国（五十万人），乌干达（十八万人），布隆迪（七万人），塞内加尔（五万七千人），和坦桑尼亚联合共和国（五万五千人）。其他接受难民的非洲国家是：苏丹、中非共和国、埃塞俄比亚和赞比亚。
1970年底，加蓬、象牙海岸和尼日利亚联合邀请联合国难民事务高级专员办事处给予“斡旋”和技术援助，以便将内战期间撤走的约五千名尼日利亚儿童空运回乡。
联合国难民事务高级专员办事处的非洲物质援助方案包括：由于难民到达而产生的紧急阶段；难民能移到避难国所供给的土地并供以粮食、种籽、工具、基本医疗服务和学校的阶段；和有利于巩固新农村社区的情况的改进。
在非洲的各项方案最后因纳入较广泛的地区或区域发展方案中而告结束，而前一些方案所关切的是旨在使难民能重新自食其力的重新定居农村的各方面。所采取的措施不仅包括为提高收成所必要的援助，而且包括交通的创办或改进、清除丛林的工作、萃萃蝇的消灭、代供水系统的装设、对经济作物的技术上研究、合作社的建立、和当地贸易和工作的促进。
在亚洲，在1966——1970年间，高级专员所主要关切的是在印度和尼泊尔的大约六万西藏人和在澳门的大约八万中国人。在这里，各项方案的主要目的也在于帮助当地定居，并包括职业训练、扩充卫生设施、手工业、供应医疗器具、设立训练工场和提供意见。
在拉丁美洲，主要任务是对老年人和残废难民提供援助。
1961年9月，非洲统一组织一致通过一项关于非洲难民问题的几个特殊方面的公约。非洲统一组织的公约是补充1951年公约和1967年议定书的，也包含联合国领土避难宣言所规定的一些基本原则。
联合国难民事务高级专员办事处各项方案的经费是由各国政府和私人来源资助的，每年仍要大约五百万到六百万美元。1970年，有大约八十个国家政府（1966年只有六十个）给高级专员的方案提供经费，占六百万美元财政指标的百分之八十。1971年，联合国难民事务高级专员办事处成立二十周年，方案的经费达到了六百五十万美元。其中一半以上是资助非洲的各种各样计划的。
1970年，联合国大会在第二十五届会议上，象在前两届会议上一样，一致核准了高级专员的报告，请他继续向难民，特别向在非洲的难民，提供国际保护和援助，并继续努力以求得难民问题迅速和满意地得到解决。大会还敦促各国政府通过合作和财政援助，支持高级专员的任务。
高级专员办事处经费仍在不断上涨，到1977年，正常方案的开支需要1670万美元，非洲和拉丁美洲占去拨款的最大部分。
在70年代以后，非洲的南部和东部局势恶化。南非在安哥拉的失败（1976年），南非反种族主义斗争高涨以及纳米比亚解放斗争，造成南非当局加强镇压措施，纳米比亚人向安哥拉移居，以及对在赞比亚、莫桑比克和安哥拉的纳米比亚难民的不断袭击、破坏和恐怖活动。其中最突出的一0例子是1978年在安哥拉发生的卡辛加大屠杀。另外一些难民集中在扎伊尔、苏丹、埃塞俄比亚、乍得和尼日利亚。
除了为一些非洲国家正在实施的方案拨款外，1977年初还为南部非洲的难民，尤其是为来自南罗得西亚、南非和纳米比亚的难民提供越来越多的款项。在拉丁美洲，问题基本上是为一直居住在阿根延的来自智利和别的国家的几千难民寻找重新定居的机会。1976年，在高级专员萨德鲁丁。阿加·汗呼吁各国给予庇护之后，在阿根延的离境率大大增加。但办事处在1977年仍然每月要花费20万美元照管和供养在阿根延的难民。有300多万美元是留做欧洲、东亚和西亚国家的开支，以及非特定地区的拨款。为应付紧急情况，高级专员每年可从紧急基金中提取不超过200万美元的款项。1976年底，难民事务高级专员办事处仍在进行前些年开始的几项工作。例如促使流离失所者在印度支那定居，并向那些离开印支半岛到其它地方去的难民提供援助。办事处仍然在莫桑比克援助从其它国返回的难民，以及该国争取独立斗争期间国内的流离失所者。应秘书长请求，高级专员还继续担任联合国向塞浦路斯的流离者和贫民提供人道主义援助的协调专员。到1976年底，为这些特别工作向难民事务高级专员办事处捐助的现金和实物大约1.2亿美元。1970年办事处开始向黎巴嫩被驱赶人员提供救济品。8月，秘书长指定办事处按在莫桑比克同样的方式协调联合国向安哥拉提供的人道主义援助，并且呼吁各国提供了3250万美元和480，000吨粮食。办事处也同阿尔及利亚西南廷杜地区的来自西撒哈拉的难民提供援助。1976年，共有78个国家为援助方案提供捐款。
一直到70年代末期，战后难民问题的国际机制仍主要以大多数国家的相对宽松的态度为基调，在援助难民和加强保护措施方面，也显得比较积极，愿意承担义务。但到了第三阶段，即80年代，各国却变得严格起来，甚至出现了对立的政策。尽普70年代国际难民机制在组织机构方面有了显著进展，但在新情况和棘手问题面前仍是力不从心。80年代冷战的演变，使得两极冲突的格局也有所变化。当权的第三世界国家的政府和他们的反对派力量都积极地寻求西方大国的有力支持，以便相对容易地获得资金和武器。
在80年代，非洲大陆的移民成倍地增加，但是主要集中在非洲南部和东部地区。1960年大约有30万难民，从1971年至1986年，难民人数增加三倍，80年代非洲难民约为600万人，约占世界难民的一半。造成非洲大陆移民不断增多的主要原因是：独立后，非洲不断发生经济危机，干旱，政局不稳，国家、民族和宗教派别间不断发生冲突，人权遭受破坏等。非洲南部难民和移民人数最多的两个国家是安哥拉和莫桑比克。长达15年之久的内战使这两个国家的农民遭受严重影响，再加上发生史无前例的自然灾害干旱，致使大批人背井离乡。与此同时，安哥拉接纳了10多万名难民，其中7万纳米比亚人、2万扎伊尔人和1万南非人。在莫桑比克数百万人遭受内战及干旱的严重冲击，其中110万人无家可归。尽管国际社会提供了大量援助，但由于灾民人数太多。问题难以解决。
莫桑比克人向坦桑尼亚、津巴布韦、赞比亚、博茨瓦纳、斯威士兰、莱索托和马拉维移居。他们中的大部分人完全靠联合国难民事务高级专员办事处提供的食品生活，其中许多人作为合法劳动者前往南部非洲，但也有不少人前住那里非法谋生。同样，80年代，成千上万的纳米比亚人，特别是在安哥拉的纳米比亚人沦为难民。南部非洲的难民问题引起国际社会的广泛关注。1988年8月在挪威首都奥斯陆召开的南部非洲难民问题国际会议，为解决这一问题作出了努力，会上通过了关于南部非洲难民问题的宣言和行动计划。
非洲东部地区难民的处境也日益恶化。厄立特里亚人和埃塞俄比亚人之间的战争，起义部队反对埃塞俄比亚中央政权的长达10多年之久的斗争，以及严重的干旱，致使成千上万的人逃往邻国。苏丹自60年代起就爆发了旷日持久的内战，从1983年起数以千计的苏丹人移居到埃塞俄比亚、扎伊尔、中非共和国和肯尼亚。与此同时，苏丹，主要是农村地区，接纳了埃塞俄比亚、乍得及乌干达移民。
在亚洲，两伊战争和阿富汗的炮火又使不计其数的无辜平民沦为难民。伊朗和伊拉克都是亚洲西部的穆斯林国家，两国相邻，共同边界绵延1，200公里，长约100公里的阿拉伯河是两国南部的自然边界。长期以来两国存在着边界争端，经常发生武装冲突。另外，宗教也是两伊战争爆发的重要原因。两国虽然同属伊斯兰教国家，伊朗90%的居民信仰的是什叶派，伊拉克60%的居民也是伊斯兰教的什叶派。1979年伊朗爆了伊斯兰革命，伊朗政府强调要向所有伊斯兰国家“输出原教旨主义的伊斯兰革命”，推翻伊拉克现政权建立“伊斯兰共和国”。伊拉克则支持伊朗境内少数民族如库尔德族的民族自决要求。随着政治、宗教矛盾的激化和边界武装冲突的加剧，1980年9月22日两伊战争全面爆发。1987年7月20日联合国安理会一致通过第598号决议，要求两伊立即无条件停战。伊拉克和伊朗分别于同年和次年接受这项决议。近8年的战争使两国人民的生命财产和国民经济遭受巨大的损失。伊朗死伤60多万，伊拉克死伤40多万，无家可归的难民超过300万。
在阿富汗，苏联为确保对阿的牢固控制并谋取更大的战略利益，经过周密策划于1979年12月出动重兵入侵阿富汗。苏联的入侵给阿富汗人民带来了灾难，数十万无辜的阿富汗人民惨遭杀戮，先后有400多万人流离失所成为难民，流落到巴基斯坦、伊朗等国，仅在巴基斯坦难民营的难民就超过了360万。
无休止的战乱诞生了大批的难民。联合国难民事务高级专员办事处在这一时期的工作特点主要是对在非洲、亚洲和中美洲地区的处在封闭式难民营里的难民进行长期的看护和照料。难民营虽非长久之计，但国际社会实在一筹莫展，拿不出一套有效的、长期的方案。同时，大批难民把目光瞄准了西方国家。他们不再象过去，逃难地区仅局限于家乡一带，现在一张机票就可以带他们飞向心目中“自由民主”的西方国家。
当头疼的难民问题伴随着时间的脚步进入90年代，一个新阶段应运而生了。持续了数十年的冷战终于告一段落，形成难民问题的一般方式也随之发生变化。因而对国际难民机制在提供解救和保护方面提出了新的挑战。90年代难民危机的导火线主要是国家内部因种族、信仰不同而挑起的冲突与战争。在这些残酷的部族冲突中，普通平民成为屠杀的对象。联合国难民事务高级专员办事处必须以迅捷的速度处理难民突发事件。在伊拉克、波斯尼亚、克罗地亚、肯尼亚、索马里、孟加拉国、尼泊尔、塔吉克斯坦、卢旺达和布隆迪的紧张局势把难民专员专事处的“弦”越绷越紧，几乎到了崩溃的边缘。此外，上一个16年因遣返遗留下来的问题也悬而未决。
