UNHCR来龙去脉。饥饿、疾病等无时无刻不在威胁着流浪的难民。谁向他们施以善援？从难民国际保护的先驱南森的身先士卒，到难民事务高级专员、善后救济总署、国际难民组织，直到联合国难民事务高级专员办事处的建立，经历了几多坎坷和风雨。
何为“难民”？
国际社会使用的“难民”概念，通常指那些因为种族、宗教、政治等方面的原因遭受或害怕遭受迫害而被迫离开家乡、不敢返回的人。难民通常分为国际难民和本国难民两种。前者指从一国逃到别国避难，但不加入别国国籍的难民，他们得不到也不要祖国的保护，例如在布隆迪、乌干达、扎伊尔的卢旺达难民。后者则是指从一国逃到别国避难并被当地政府承认其为国民的难民，比如中国政府收容的许多越南难民。国际社会的援助重点通常在于对国际难民的援助。
但是，国际社会在难民的概念上一直存在着不同看法，难民问题也与敏感的人权问题紧密相联。1948年12月10日，联合国发表了非同凡响的《世界人权宣言》，完成了人权史上乃至人类文明史上的一次盛举，其第13和14条赫然规定着：一、人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。
二、人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。
联合国《关于难民地位的公约》（ConventionRelatingtotheStatusofRefugees）于1951年7月28日在日内瓦签订。1954年4月22日生效。条约全文共7章，46条，对难民的定义、法律地位、权利和义务，以及日常生活中的各个问题都作了规定。构成难民国际法律地位的一条重要原则是禁止将难民驱逐或将他们强行送回他们担心受到迫害的国家。公约规定：难民是指以种族、宗教、国籍、社会或政治原因为畏惧的理由而留在本国以外，并由于此种畏惧关系不能或不愿接受该国保护的人，或者不具有当地国籍并由于上述原因留在以前经常居住的国家之外而不能或不愿返回该国的人。缔约各国应不分种族、宗教或国籍，在初等教育、公共救济、劳动立法、社会治安、宗教自由及诉讼权利等方面，给难民以国民待遇；在非政治性和非营利性社团的结社、以工资为报酬的雇佣方面给难民以外国国民同样的最惠国待遇；在动产和不动产、自行开业，以及选择住所、迁徙自由等方面，给难民以尽可能的优惠待遇。公约还规定，对于未经许可而进入或逗留于缔约国领土上的难民，经说明正当理由，该缔约国不因该难民的非法入境或逗留而处以刑罚。缔约各国还应尽可能便利难民的入籍和归化。
《世界人权宣言》对保护难民固然重要，但它没有宣布个人有进入另一国并得到庇护的权利，只提到了个人有离开本国并享受庇护的权利。因此，不愿收容难民的国家以“世界人权宣言”中的这一措词为依据，辩称他们没有提供庇护的义务。1951年公约的一个类似的含混之处也一直是激烈辨论的主题。该公约对“迫害”——遭受迫害是要求给予庇护的依据——这一概念没有解说清楚。它还确认，各国政府有权决定谁有资格作为难民。1967年，联合国签订了关于难民地位的议定书，这是对1951年《关于难民地位的公约》的补充。这项文书消除了1951年公约在时间和地理上的限制，换言之，删去了关于难民是“1951年1月1日以前（欧洲）发生的事件的结果”的提法，从而扩大了该定义的范围。目前，已有123个国家同意遵守关于给予难民地位的公约及其议定书。1982年9月24日，中国同意签署该公约。
随着时间的推移，联合国又制定了一系列从广义上涵盖了保护难民权利的人权宣言。1985年，联合国大会通过了关于非居住国公民的个人人权的宣言，保证了个人的安全和不受蛮横专断的逮埔、或残酷的、非人道的对待的自由。尽管联合国并没有一个专门针对妇女及儿童难民的宣言，但是有更多的机构向他们伸出援助之手。
难民事务高级专员办事处执行委员会强调世界上75%的难民是妇女和儿童，包括大量带着几个孩子的单身母亲。来到难民营的妇女，遭到海盗或边防军的强奸，或在逃往安全地带时失去了丈夫或所爱之人，感情上受到极度的创伤。因此，联合国难民事务高级专员办事处建议各国制订方案以保证难民中的妇女和儿童的人身安全，并享受平等的待遇。1974年，联合国大会起草了一份保护突发事件和武力冲突中妇女和儿童的宣言，宣言着重指出：在这种无序状态下，根据人权条约，妇女和儿童不应被剥夺享有容身之所、食物、医疗救助和其它基本权利。1985年联合国难民事务高级专员办事处开展的一项主要工作就是集中解决难民妇女的地位问题。当年，内罗毕提高妇女地位前瞻战略在肯尼亚的妇女问题国际会议上通过。在那里，联合国和非政府机构会见了当地妇女团体和难民妇女，共同商讨一项为难民妇女提供国际保护以免遭受暴力侵害的全球计划。1987年，办事处执行委员会强调必需改善保护难民妇女的国际准则，要求联合国会员国作出更大的承诺，让难民妇女更多地参与影响她们的一切领域。此外，1989年第44届联大通过的《儿童权利公约》也一再重申儿童应享受特别的保护，在任何情况下，儿童无可非议的是最先接受保护和解救的对象。
同第二次世界大战造成的2700万流离失所的难民相比，今天的难民往往不属于严格的“遭受迫害”一类。因本国发生内战而不能谋生的人算是政治迫害的受害者吗？因遭受地震、洪水和干旱等自然灾害而不得不逃离本土，跨越边界去寻求安全的人，有资格享受避难权吗？
难民事务高级专员办事处的艾伯特·彼得斯说得更干脆，他说：“我们不得不同一些国家和政府的某些民族利己主义作斗争，它们泾渭分明地说‘我们关心的是帮助这些人而不是那些人’。要抵制这种态度，要有多元文化主义的精神和目的的一致性。”
迄今为止，仍缺乏目的的一致性。难民事务高级专员办事处在1989年有关欧洲国家收容难民的作法的研究报告中指出，“每个国家对于给予难民地位和庇护的标准各有不同的解释。某些国家将迫害定义为……对生命或自由的一种威胁。但并非所有国家都如此。”尽管国际社会对此争议很大，一些国家和国际组织将上述的那部分人称为“无家可归者”，而另一些国家和国际组织则在事实上承认其为难民。随着国际社会解决难民问题的深入开展，在客观上“难民”的概念有不断扩大的倾向。
综上所述，自从国际人权成为一个世界公认的国际关系问题，便受到人们越来越多的重视。
国际人权机制是指协调国家行为，使之适应国际人权需要的一种特定机制。要形成这样一种机制，首先要有国际人权的“需求”，然后要有特定的国家集团或国际组织来提供实现这些“需求”的国际准则和决策程序。从国际人权机制的范围来看，它分为国际性人权机制、地区性人权机制和专题性人权机制。难民的基本人权保护属于专题性人权机制。
在纷飞的战火中或是严酷的自然灾害面前，那些无依无靠的难民们，迫切需要来自国际社会的援助。联合国这个全球最大的国际组织，更成为多事之秋时苦难人们唯一的一线希望了。
联合国关注难民问题
而在联合国众多的机构中，在涉及到难民问题时，你不能不知道——UINHCR（UnitedNationsHighCommissionerforRefugees）——联合国难民事务高级专员办事处。
由于难民问题是一个政治性很强的法律问题，又是一个法律性很强的政治问题，涉及到政治、经济、法律、社会、宗教、种族等诸领域，并直接关系到人权问题，因此，国际社会为解决难民问题所做的工作就显得格外的重要。国际难民机制在一战后开始启动，由于战争和一些多民族大帝国的土崩瓦解，许多国家面临着一大堆无家可归的人群，尤其在欧洲和亚洲。成百万漂泊的人，他们背井离乡，没有护照，得不到保护，在故土之外游荡，苦苦寻求避难之地。由于对如此之多的无家可归的人感到恐惧，欧洲国家纷纷慌忙地建立起防护屏障，关闭边界，驱逐难民。为了欧洲的地区安全，缓紧张局势，1921年国际社会建立了第一个关于难民的多边协调机制：难民高级专员办事处（HighCommissionerforRefugee），主要是负责处理俄国难民事务，因为一战后有约150万俄国人成了难民。同年，国际联盟任命了历史上最早的一位难民事务高级专员，即挪威的探险家弗里特约夫·南森（FridtjofNansen）。
尽管有国联的存在，但是二战前国际社会对难民所持的反应并未构成一个有效的机制。那一时期，各国对承认别国的持不同政见者均感到有压力，所以对达成关于“难民”普遍性定义瞻前顾后，犹豫不决。西方国家只把一小部分特殊的人群定义为难民，仅给予很小的帮助，对难民事务高级专员也是阳奉阴违。与此同时，伴随着国联的声望日益下降，特别是德国和日本的相继退出，以及30年代它在处理中国满洲问题和埃塞俄比亚事件中表现得力不从心。国联在难民一事上的应付能力自然也是江河日下。国际社会在难民问题上的真正合作之所以久久不能达成，其关键性的障碍是缺乏解决这一问题的恒心、毅力和彼此的承诺。西方国家；尤其是在大萧条时期西方国家所持的三个观点是：一、由于本国银根紧缩和失业率居高不下，限制了它们在难民问题上有所作为。二、如果它们对造成难民问题的国家施以政治上或道德上的压力，或者接受他们并不想要的持不同政见者及少数民族，这对他们的外交政策毫无裨益。三、通过严格限制移民，国家利益将得到最大的维护。上述这些观点在美国、加拿大、澳大利亚尤为盛行，尽管每一国家都接纳了相当多数量的移民，而且在一战前一直是欧洲被迫移民者的理想目的地。但一战后，这种情况有了很大的变化。面对蜂拥而至的难民，美国、加拿大、澳大利亚再也不象昔日那样慷慨大度地来者不拒了。
1933年希特勒上台，对犹太人大开杀戒，德国的犹太人纷纷逃亡。一些应急性措施出台了，包括设立德国难民公署，与国际联盟合作。1938年美国总统罗斯福发起组织“政府间难民委员会”从事救济逃离希特勒魔爪的难民。二次大战末期，美苏英法四国于1943年11月9日建立了联合国家善后救济总署（U-nitedNationsReliefandRehabilitationAgency），它是第一个处理有关被迫流离失所者和难民事务的国际机构。其目标是供养、救济并最后将当时与纳粹侵略者作战的国家被迫流离的国民遣返回国。欧洲难民受其协助而重返故乡者有700万人。当然，善后救济总署还不是一个严格定义上的难民组织，它只是偶尔支持那些惧怕遭受政治迫害的难民。尽管它被授权给予在其庇护下的难民以暂时的援救，但它并没有权利在第三国重新安置难民和流离失所者。另外，根据1945年2月雅尔塔协议的有关协定，面对苏联的重重压力，善后救济总署强制遣返了一大批人，他们中的很多人十分惧怕遭受迫害。例如被遣返回苏联的200万人中，很多死于斯大林的劳动营。因此国际社会迫切呼吁寻求新的解决办法。
联合国善后救济总署于1945年被废止后，现代意义的国际上解决难民问题的措施与途径终于以崭新的面貌出现了。当西方国家为重新安置东欧难民绞尽脑汁时，苏联却表现出极大的不情愿与反对情绪。联合国成立后，在第一届大会议程上，便把难民问题列为议事日程的第17项，由第三委员会讨论。结果决定在1947年成立一个国际难民组织（InternationalRefugeeOr-ganization），作为联合国专门机构之一，以便重新安置战争受害者，而不是将他们简单地遣返回国。由于国际难民组织的建立，国际社会首次承认真有普遍性的“难民”概念是因为种族、信仰、国籍或政治见解的原因而“遭受迫害或惧怕迫害。”在这方面，西方大国希望实现两个目标：一、通过有效办法解决难民问题，巩固欧洲摇摇欲坠的经济，使他们能从战争的废墟上站起来。二、通过将难民疏散到南北美洲、西欧、澳大利亚和非洲国家，并与这些国家分担费用，使难民问题“国际化”。国际难民组织主要为德国和西欧国家的利益服务，因为它们一直对接纳过多的难民感到惴惴不安。战后难民机制的主要缔造者——美国财大气粗，承担了三分之二的费用，自然在这一问题上有绝对的发言权。一系列的实际运作表明，这实为一个代价昂贵的行动。美国和绝大多数的西欧盟友开始在财政支出上变得斤斤计较，因为在“铁幕”周围及在印度、朝鲜、中国、巴基斯坦等事件上“创造”了数以百万计的难民。这使和美国和西欧确信难民问题实在太难缠，无限制的对难民的援助不能再继续下去。西方国家转变立场，纷纷指责联合国对不明确的事项承担了过多的义务。再加上东西方冷战，国际难民组织的空气也大为污染。尤其在难民的遣返、难民的管理、难民的重新安顿等问题上，东西两方唇枪舌战，争执不休。最后因美苏两个超级大国均表示冷淡，不愿支持，短命的国际难民组织便夭折了。此为联合国专门机构中唯一“关门大吉”者。自1947年成立到1952年解散时为止，受国际难民组织直接或间接协助者不下三百万人。其中，遣返故乡者约七万三千人，重新安居者约一百万人，获得其它救助者一百六十余万人。
在国际难民组织解散之前，联合国即开始紧锣密鼓地筹备建立难民事务高级专员办事处。1950年12月14日，联合国大会通过《联合国高级专员办事处规约》。其中规定，高级专员应由秘书长推荐，由大会选举产生。高级专员向大会负责，每年应由经济与社会理事会向大会提出报告。高级专员办事处行政费用由联合国经常预算开支。救济难民的各种计划则全靠各国自由捐款。高级专员的期限最初为3年，此后其任务期限一再延长，每次延长5年，最近一次延长到1998年12月31日。
联合国难民事务高级专员办事处的总部设在瑞士日内瓦，下设难民高级专员方案执行委员会，该委员会共47名成员（1993年），每年召开一次会议。办事处与其它联合国机构或人道主义机构的一个不同之处是，它负有向难民提供国际保护的职责。保护难民和实现难民问题的持久解决，是该办事处的两个主要职责。办事处作为协调和推动的机构，促进以多边和双边行动解决难民问题并与各政府间组织和民间组织密切合作。联合国难民事务高级专员办事处致力于确保所在国尊重教育、就业、居住，迁移自由和保护难民免遭强迫遣返原籍国方面的难民待遇国际标准。在法律方面，办事处官员帮助难民寻找律师和社会事业工作者以及法律文书，以帮助他们实现庇护要求。该机构担当中间人的角色，协助收容国处理难民问题，并向难民自愿返回的国家提供援助。办事处外勤人员要走访那些一旦住进难民营就谋求进入一个收容国的难民，以及以后已得到重新安置或遣返回国的难民。
该机构并非单枪匹马地孤身作战，它还与其他联合国机构密切合作，其中有：联合国粮食及农业组织、世界卫生组织、世界粮食计划署、联合国开发计划署和联合国救灾协调员。这些机构通过提供紧急救济援助和实施较长期的发展项目来援助难民。此外。联合国难民事务高级专员办事处还与日内瓦国际志愿服务机构理事会及向难民提供物质和实际资助的200多个非政府组织合作。办事处作为向难民提供国际援助的协调机构，向难民提供衣食住行的基本保障，如食品、医疗、住房以及紧急救济。它的方案是要为难民提供工作、培训、教育和社会服务。由于许多难民经历了国内冲突和战乱，心理上所受的刺激与创伤通常较为严重，所以往往需要特别的心理咨询，那些不幸有了残疾的难民更需要得到治疗。提供这类援助的目的是为了促进难民做到自给自足，从过去的创痛上重新站立起来，而不是像在第二次世界大战后的难民营中那样造成依赖。
难民事务高级专员办事处自成立以来，已从一个不太惹人注目的小机构发展成为全世界难民工作的主要国际机构。今天难民问题仍是困扰全球的国际性问题。办事处所付出的艰辛努力和因此而取得的成绩赢得了全世界的承认。该办事处于1954年和1981年两次荣获诺贝尔和平奖。但更重要的是，它筹集急需的资金来帮助那些陷于困境的人，从而拯救了几千万人的生命。如此规模是创建者也不曾梦想到的。目前，办事处的规模及其任务范围均已扩大，以帮助世界上日益膨胀的难民。办事处现在约有工作人员2000名，而1951年仅有99名。这些工作人员在日内瓦办事处总部及全世界100多个办事处工作，中国的北京也设有办事处。年度预算已超过10亿美元，经费的主要来源是各国政府的解囊相助，私人组织和个人也提供捐款。但因为时下“难民行情看涨”，这些资金仍不能满足全部需要。
