经济社会中导致或有负债产生的原因很多，既有如我们上节所述的客观原因，也有本节即将论述的主观原因，而由主观原因所造成的或有负债风险情况更为复杂。在引发政府或有负债的各种主观因素中，有些是属于对客观经济规律认识不充分的问题，有些是属于盲目行动忽视风险规避的问题，还有些则属于政府官员及其所代表的利益集团的利益驱动的问题。但是，无论何种原因，大部分政府或有负债明显地给本质上代表公众利益的政府财政活动构成了继续进行的约束条件或严重隐患，导致本希望用来弥补“市场失灵”的财政活动不能达到预期目标，从而也使政府在不同程度上陷入“政府失灵”的状态。这突出表现在“财政调整”过程中“质量调整”与“总量调整”的分离，也即“财政调整”的可持续性及效率与总量指标如赤字和负债水平调整的分离。
“财政调整”的总量维度与质量维度
“财政调整”（Fiscal Adjustment），是指随着经济、社会形势的变化，政府通过改变财政收入和支出等相关内容及其结构以实现资源优化配置、收入公平分配、经济稳定增长和国际收支平衡等财政目标的行为。当今社会，世界上各个国家在面对国内外的各种压力下，都在力图通过财政调整来降低财政赤字和控制财政风险，以实现财政、经济和社会的可持续发展。转型国家在面对收入减少和支出刚性的双重压力下，更是希望通过财政调整来降低财政赤字以实现宏观经济稳定。因此从20世纪80年代初期开始，大量探讨转型经济中财政调整的相关文献不断涌现。问题是政府在财政调整过程中所采取的行为是否与财政调整的目标相一致，是否满足社会利益最大化原则。布坎南曾指出，如果将政府也视为一个经济人，它也有自己独立的利益，这种利益就不见得总与社会的利益保持一致。换言之，政府有可能会采取为了增加财政收入而不惜损害社会经济发展的机会主义行为。从政府作为一个经济人、有自己的预算约束和效用函数的角度来考察财政调整过程，我们会发现政府在财政调整过程中也会经常采取一些机会主义行为，而这种机会主义行为常常被人们所忽略。例如，人们在探讨财政调整过程时往往主要集中于财政调整的总量维度即赤字水平和负债水平等这些指标的改变，却对财政调整的质量维度即财政调整的效率和可持续性缺少必要的关注。而在财政调整过程中，政府的机会主义行为恰恰就是以牺牲财政调整的质量来达到总量调整的要求的。这突出表现在财政调整过程中，为满足某些总量指标，将财政支出项目向后延迟，而将财政收入项目向前推进；用预算外手段来替代预算内手段；用隐性和或有形式的负债来替代直接和显性形式的负债等行为。这些机会主义行为的后果是造成政府未来财政成本的增加，和或有负债的过度积累。
切斯蒂和戴维斯（Cheasty and Davis，1996）是较早从“质量调整”的角度对转型国家的财政调整进行评论的学者。他们在研究苏联等国家的财政调整时认为，这些国家大幅度削减财政开支的根本原因在于政府的外生融资缺乏弹性。财政赤字的骤减虽有利于宏观经济的稳定，但也导致了财政支出优先次序的严重不匹配和非传统、混乱的预算程序的膨胀。这些都从某种程度上降低了财政调整的质量和财政支出的效率。斯洛斯基（Selowsky，1998）也认为许多国家财政调整的实践证明，财政政策总量调整的过程中往往缺乏质量调整加以配合。传统的以收付实现制为基础的财政赤字度量方式，使得政府并没有给予“财政的可持续性和财政的效率”这两项财政质量调整的核心内容以足够的重视。阿乐姆和桑德博格（Alam and Sunberg，2002）则从“量”和“质”的维度考察了转型经济中的财政调整。他们定义了财政调整“质”维度的三个标准：一是看“支持增长的财政支出”（Pro-growth Expenditure）情况，这方面的支出对于保护未来经济发展和社会资产的积累是非常重要的，例如教育、健康医疗及社会保障支出；二是看“扶助贫困人口的支出”（Pro-poor Expenditure），这种支出主要是消除贫困的转移支付，保证贫穷和弱势人群的收入能足够提供；三是看涉及收支两方面的财政风险是否降低了或者是至少得到了控制。他们认为，虽然财政调整从“量”的方面来说给人留下深刻印象，但“质”的方面对这些财政调整所实现的社会和经济转型目标来说大打折扣。伊思特利等（1999）从政府净值（Net Worth）的角度对财政调整进行分析，认为当财政调整降低了预算赤字和公债而没有改变政府净值时，财政调整只是一种幻觉。财政赤字测量的传统方法主要围绕着政府显性债务而大做文章，却忽略了政府资产和隐性债务的变化。较好的赤字测量方法是对政府公共部门净值改变的度量，即政府资产减去所有的债务。他还认为，政府在追求其净值的最优路径时，会对其净值在资产与显性和隐性负债之间的构成漠不关心，如果一个外部变量限制了其显性债务，政府会以资产的减少和隐性负债的增加来代替显性负债的减少。
从以上对财政调整相关文献的梳理中，我们可以发现仅仅着重减少财政赤字，实际上可能会增加而不是减少政府的财政风险，恶化而不是改进未来财政业绩，妨碍而不是促进一些为长期财政稳定而进行的财政改革。相反，有些改革（例如养老金改革或裁减公共部门雇员）可能在短期内会导致更高的赤字，但其可能会使财政取得长期的可持续发展。所以我们在财政调整过程中要注意总量调整和质量调整的协调配合，要防止总量调整效果对质量调整效果的侵蚀。特别是要防止面对财政约束时，政府以牺牲财政调整“质”的规定性来达到“量”的目标的机会主义行为。
财政机会主义与或有负债的积累
机会主义行为是信息经济学或最优契约理论中的概念，是指人在经济活动中都有一种投机取巧的倾向，为了自己的利益一旦有可能就会试图破坏规则，钻空子，损人利己。机会主义之所以盛行，除了人类的自私本能之外，客观上存在的信息不对称和信息不完全也是重要因素。也就是说，在复杂的现代市场经济中，由于交易活动的信息是不完全的，交易双方的信息也是不对称的，一方可能掌握着比较充分的信息，另一方可能对交易的有关信息知之甚少。这样，掌握信息的一方处于有利地位，有可能利用自己信息充分的地位投机取巧，欺骗缺乏信息的一方。一般来说，隐匿信息与隐匿行动是机会主义行为的两种主要表现。由于信息不对称在社会中存在的广泛性，所以机会主义行为不仅会出现在市场上的交易者之间，而且会出现在组织内雇主与雇员之间，还会出现在政府规制和政策当中。而“财政机会主义”（Fiscal Opportunism）就是政府在财政调整和政策实施过程中所采取的机会主义行为。
“财政机会主义”之所以存在，除了人类的自私本能和客观上的信息不对称之外，人的“有限理性”（Bounded Rationality）也是引起“财政机会主义”的主要原因。所谓“有限理性”，最初是阿罗提出的，他认为人的行为“既是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”，而这一概念在西蒙那里得到了更明确的阐述（邓汉慧、张子刚，2004）。在财政系统中，人们总是想尽可能地达到理性状态，但实际上其理性的确是有限的，他们永远是具有“有限理性”的人。也就是说，在财政系统中，由于人们所处环境的复杂性以及自身计算能力的限制，他们不可能知道全部的备选方案，不可能把所有的价值考虑统一到单一的综合性效用函数当中，也无力精确计算出所有备选方案的实施后果。因此，财政系统中的“人”依靠有限理性做出的决策肯定会带有程度不等的公共风险，而这类公共风险必然会导致政府未来支出责任的增加。
汉娜（1998）也曾对“财政机会主义”的内涵进行过深入分析。她在研究IMF和WB计划项目下各成员国及正在努力加入欧洲货币联盟（EMU）的国家行为时，发现片面地强调收付实现制条件下的预算、赤字和债务，会迫使这些国家的政府延迟必要的投资和结构改革、隐藏预算外计划成本等以增加暂时性收入。为此，她认为当政府在短期内面临财政赤字和政治压力时，政策制定者往往更偏好一些预算外政策，她进而将这些预算外的短期行为称为财政机会主义。而在实践中，政府的预算外政策通常是采用国家担保、直接贷款等或有负债的形式，因此可以说财政机会主义是政府或有负债积累的重要原因。下面我们通过综合伊思特利的“净值”模型，并在改进的基础上来分析转型国家财政机会主义如何导致政府或有负债的积累。
（一）模型假设
假设政府是一个经济主体，有自己的效用函数。政府的效用函数取决于政府在t时期的消费量C（t）（不仅包括政府本身对公共资源的消费，还包括政府在转型期内给予特殊利益集团的优惠和租金），而政府在整个经济转型期间的动态最优化问题就是如何使自身在一定的约束条件下达到跨时期消费效用现值的最大化。假设R（t）代表政府在t时期的资产价值（包括税收部分）；Lde（t）代表政府在t时期的直接显性负债，如政府债券；Ldi（t）代表政府在t时期的直接隐性负债，如政府在经济转型中承担的隐性养老金债务；而Lc（t）则代表政府在t时期的或有负债，它包括或有显性负债和或有隐性负债两个部分，鉴于或有负债的不确定性，所以这里的Lc（t）实际上是一个期望值E（Lc（t））；N（t）为政府在t时期的净资产值；政府资产的回报率和债务的利息率都用常数r来表示。还有一点需要特别说明的是，在转型国家目前实行的收付实现制的财政预算体制下，只有Lde（t）这部分债务是即时直接地反映到当期的财政预算当中的。
（二）约束条件
下面我们转向对政府所面临的约束条件的分析。在分析政府的约束条件时，我们既要考虑到其所面临的预算流量约束，又要考虑到其所面临的预算存量约束。预算流量约束规定在t时期政府消费所应满足的条件，即政府消费必须等于政府净值相关利息与政府资产、负债变化量之差；而预算存量约束规定，在整个无穷期界下政府消费流量的现值等于政府净值的初始值。
（三）基本模型
我们将政府的目标函数假设为U=∫∞0e-ρtlnC（t）dt，政府的行为路径就是如何确定C（t）的值以达到Max∫∞0e-ρtlnC（t）dt。在上述目标函数和约束条件下，我们用拉格朗日公式法求解，令：L=∫∞0e-ρtlnC（t）dt λR（0）-Lde（0）-Ldi（0）-Lc（0）-∫∞0e-rtC（t）dt，则关于C（t）的函数极值条件为上式对C（t）的一阶导数为0，即：e-ρt1C（t）=λe-rt，两边取对数并对时间t求导数得：-ρ-C（t）·C（t）=-r[其中，C（t）·为C（t）对时间t的导数]，整理得C（t）·C（t）=r-ρ，这就是政府跨时期效用最优状态的欧拉方程。该方程的含义就是，在长期均衡中，政府净值和消费都会以不变率r-ρ增长，即N（t）·N（t）=r-ρ，N（t）=N（0）e（r-ρ）t，而N（t）=R（t）-Lde（t）-Ldi（t）-Lc（t），所以R（t）/ρ＜0、Lde（t）/ρ＞0、Ldi（t）/ρ＞0、Lc（t）/ρ＞0.在此，伊思特利将效用贴现率ρ看做是衡量政府“财政不负责任”（Fiscal Irresponsibility）的一个很有用的指标。一个不负责任的政府（具有较高的ρ值）会对当前消费的主观评价较高，代表政府财政机会主义的倾向也就较高。具体的表现就是政府把未来的收入提前到当前消费，或者把当前必需的开支推迟到将来进行。
由以上模型结果我们可以看出，虽然对于政府的净值N（t）有一个唯一的均衡路径，但是它的元素构成却无关紧要。由于资产回报率和债务的利率都是相同的，因此每一构成元素无差别。这就意味着，政府的财政调整可以围绕着政府资产和各种形式的负债来进行权衡。所以当政府面临外部财政约束时，例如法律规定的Lde不能超过一定的上限时，政府就可以选择通过变现资产或者增加Ldi和Lc等财政机会主义行为来继续维持原有的ρ值。
财政机会主义的手段和表现形式
政府在财政调整过程中所采取的机会主义手段和表现形式可以说是多种多样。为了满足一定的财政约束，有的政府通过减小对政府的定义口径和范围来将国有或是受政府控制的机构的融资排除出正式的预算之外；也有的政府在各种非政府部门的账户中隐藏一部分债务，并用担保的形式替代政府的直接贷款和赠与；更有些欧盟国家的政府为了满足欧盟的指标约束，以政府承担企业雇员未来养老金负债作为交换条件，从企业手中一次性地取得一笔现金收入。伊思特利等（1999）列举了政府为满足外在的赤字和债务上限约束时所采取的多种降低资产积累或增加隐性、或有负债的机会主义行为，主要有：（1）私有化是减少政府资产积累的一种透明度最高的方式，当政府面临严峻的财政压力时往往会采取这种方式以取得即时的收入；（2）当政府被迫减少债务积累时，可以选择减少公共投资；（3）第三种减少资产积累的方法是减少基础部门运营和维护的支出（Operations and Maintenance Spending），减少运营和维护支出可以将用于基础设施方面的费用推迟到未来开支；（4）政府可以在时间跨度内转移税收，通过加快税收课征，把未来一部分可预期的税收收入拿到今天来消费，也就是我们常说的寅吃卯粮；（5）延缓解决和处置接受政府担保的银行体系的危机也是一种推迟财政支出的方法；（6）要求自己设立的养老基金提供实际利率为负的贷款也是一种可以降低预算赤字的方法，尽管这种减少养老金储备的方式可能会造成基金在未来的生命周期中出现亏空；（7）没有实现基金化的养老金债务本身也是一种隐藏债务的方式。一个历史较短的现收现付制体系初期的盈余能够直接冲抵预算赤字，但这个养老金体系中的缴费贡献和养老金获益的净现值却是经常为负。汉娜（1998）也指出，政府可以在没有执行真正财政调整的条件下减少传统意义上的财政赤字，或有负债的积累就是减少传统意义上的财政赤字的重要途径。她以1985年美国《格拉姆-拉德曼-霍林斯法案》（Gramm-Rudman-Hollings Act）及20世纪末一些争取加入欧盟的国家为例，列举了财政机会主义的一些具体实施手段和表现形式。
减少对提供服务的资产的辅助性投入注：代表政府为满足赤字规定而采取的机会主义行为；*代表政府为满足债务的规定而采取的机会主义行为。
中国政府财政机会主义的表现
中国政府也存在着大量的财政机会主义行为，这首先表现在对待国有经济特别是国有企业的策略选择上。在对待国有经济的问题上，存在着两种策略：一种是对国有经济部门进行彻底重构以提高资源的配置效率；一种是继续维持国有经济部门的现状，通过增加资金供给来缓解国有经济部门的“实际困难”，减少社会不稳定的风险。显然第一种策略能够重构市场的微观经济主体，但这将导致短期内财政成本问题和社会不稳定风险的凸显。因此，在时间维度上尽量推延国有经济部门的重构而维持其现状便成为了政府的一项避难就易的理性选择，而这种策略即属于典型的机会主义行为。
中国政府采取的财政机会主义还表现为准财政活动（Quasi-fiscal Activities）和预算外活动的大量存在。中国的国有经济结构可以表述为由国家财政、国有银行、国有企业组成的“三位一体”，其中，财政和银行都是国家为国有企业筹集资金的手段。随着中国的经济体制由计划经济向市场经济的转型，国民收入的分配结构、资源配置方式、资本融通方式等都已经发生了很大的变化，但国有经济的这种“三位一体”的产权结构并没有发生根本性的改变，这使得财政与银行、企业之间的职能划分不清，业务运作互相渗透，从而导致陷入困境时相互掣肘。一些公共部门的业务往往会突破政府的传统范畴，例如很多政府公共金融机构卷入实际上应由预算来进行的活动，当国有企业陷入困境需要政府救助而政府又拿不出钱之时，政府首先想到的就是通过银行来实现其一些政策目标。这些准财政活动和预算外活动的实施从短期来看，既摆脱了财力不足的困境，又促进了经济增长，可以说是一举两得；但从长期来观察，其造成大量政府或有负债的存在，必然会影响人们对政府财政状况的准确估计，给宏观稳定带来无穷后患。准财政活动的种类很多。
发债主体债务名称时间债务资金用途金额（亿元）陆家嘴（集团）有限责任公司陆家嘴企业债券1999年浦东路桥给配水等市政工程建设8上海市煤气公司煤气建设债券1999年上海市煤气建设项目17.74上海城建投资开发总公司浦东建设债券1999年上海地铁2号线一期工程5上海爱建信托投资有限责任公司城市交通建设信托计划2002年上海外环隧道项目资金信托计划5.5浙江省国际信托投资有限责任公司城市旅游综合开发项目2002年鲁迅故里综合开发项目0.5重庆城市建设投资公司重庆城投债券2002年城市基础设施建设15上海久事公司2003年上海轨道交通建设债券2003年上海轨道交通明珠线2期和华闵轻轨交通线工程4北京市国有资产有限责任公司奥运工程企业债券2003年2008年奥运会主体育场20苏州工业园区地产经营管理公司苏州工业园区债券2003年园区“九通一平”基础设施项目10长沙市城市建设投资开发有限责任公司06长沙城投债2006年长沙市湘江防洪道、二环线、新河三角洲环境治理及棚户区改造等城市基础设施建设项目10.
