如前所述，在分析财政风险产生根源这一问题时，政府的资产负债结构是一种很好的视角。但从当今讨论财政风险的大量文献来看，很多学者仅仅是从资产负债的某一方面特别是负债方面出发来论证其大小的，就负债论负债的倾向十分明显。不少文献仅仅是根据财政赤字和政府债务的增加或减少就直接得出结论，认为风险扩大或降低了。其实，这是非常片面的，这种思维倾向不只是反映出“确定性分析”的惯性影响，线性地和静态地来观察问题，而且隐藏着一种潜在的判断，即债务是“不好”的（刘尚希，2004）。实际上，仅仅就债务论债务是没有意义的，我们必须把它和清偿债务的资产。当然，由于政府资产或政府的财政能力并没有与政府或有负债存在着某种一一对应的关系，因此我们所说的基于财政能力或资产的负债风险评估更多的是一种风险管理的理念，即要评估财政风险就必须考虑政府的财政能力。
我们在前面第二章第三节中论述政府或有负债产生的前提条件时，曾简单地提到过财政能力，但并没有给出明确的定义，且主要从财政收入汲取能力的角度将政府内部财政能力弱化约束作为政府或有负债产生的条件之一。其实，财政能力的内涵和外延都比较丰富，包括静态和动态两方面的内容。本章我们就从更加宽泛的角度来评估中国政府的财政能力，并通过与政府或有负债规模大小的对比来评估中国的财政风险状况。
政府财政能力的内涵
对于政府财政能力，很多学者给出了自己的界定。例如，有的学者认为政府财政能力就是政府提供公共产品或公共服务的能力（刘溶沧、焦国华，2002）。有的学者认为政府财政能力就是政府以公共权力为基础而筹集财力、提供公共产品或服务以满足公民公共需要，进而稳定宏观经济、合理分配收入的能力总和（李文星、蒋瑛，2002）。还有的学者将政府财政能力分为狭义财政能力和广义财政能力，其中狭义财政能力是指各级政府为满足公共需求，促进社会经济发展而进行资源分配与管理的能力；而广义财政能力是多方面能力的集中概括，具体包括财政的综合与核心能力、配置与调控能力、现实与潜在能力、抗风险与竞争能力（纪宣明、张亚阳，2002）。其他界定还可见辛波（2005）等。从这些学者对政府财政能力的界定来看，他们都强调了政府汲取资源、获得收入的能力，即以政府的收入状况、收入潜力来测评政府财政能力的大小，如果政府的收入稳定增长、扣除财政支出后还略有结余，则政府财政能力就较强，反之就较弱。
从政府汲取资源能力的大小来判断政府财政能力进而体现其抗风险的能力具有相当的合理性，但它忽略了政府所掌握的公共资源存量，特别是像中国这样的公有制国家，还有很大一块经营性国有资产具有抵偿债务、抗拒风险的能力。因此，我们将政府财政能力界定为政府凭借其公共权力，以政府所拥有的“公共资源”为基础，以财政收入为核心，以防范公共风险为目的的各种经济能力的综合。当然，本书所指的财政能力是全国财政能力特别是中央政府的财政能力，不是泛指公共权威的能力，因为只有中央政府才能代表国家意志，其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的。
政府财政能力的外延
从以上对政府财政能力内涵的界定来看，政府财政能力的外延应包括两方面内容，即以公共资源存量为内容的基础财政能力和以财政收入流量为内容的核心财政能力。基础财政能力是从静态角度来体现政府所掌握的公共资源的变现能力和抗风险能力，而核心财政能力是从动态角度来体现政府所掌握的财政汲取能力和偿付债务的能力。我们在根据政府财政能力来评估政府或有负债风险时必须综合考虑这两种能力，因为单从考虑一种财政能力大小而评估得出的或有负债风险大小的结论有可能具有片面性，进而误导我们对或有负债风险的防范。与此同时，由于政府公共资源中的自然公共资源和无形公共资源，如土地、矿山、政治资源和社会资源等，是为政府所垄断的公共资源，其迄今为止在中国还是不允许出售所有权的，加之这些公共资源与其他资产在性质上根本不同，且难以统计其规模，故在此我们将其排除在公共资源存量之外。这样，剩余的公共资源存量就仅指政府的资产存量了。
（一）政府基础财政能力：政府资产存量
政府资产的存在使得政府一旦面临债务风险，能够通过变现其存量来抵御风险。在中国，政府资产存量（即国有资产总量，亦即政府拥有的净资产总量）包括两大部分：经营性和非经营性国有资产。经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资产，它广泛分布在工业、商业、交通、农业以及金融服务等行业领域。而非经营性国有资产是指不直接参与生产、流通的国有资产。按照中国现行统计科目计量，非经营性国有资产主要是行政事业单位、境外派出机构和基本建设单位的存量资产。由于这些项目是政府为履行其职能而不可缺少的，往往是不可售卖的资产，因此这类资产很难用于化解政府或有负债风险，故应当将其从国有资产总量中剔除，因而可用于抵偿债务和抗拒风险的资产主要是剩余经营性国有资产。
通过分析中国政府的经营性国有资产存量，我们就可以确定中国政府用于抵御风险的基础财政能力的大小，进而通过政府基础财政能力与政府或有负债的比较得出对中国或有负债风险的评价。实际上，虽然中国在2005年年末国有资产总量已经达到165619.7亿元，但能够动用的国有资产存量也就是59216亿元，仅占国有资产总量的35.8%，因此中国的基础财政能力并不雄厚。
（二）政府核心财政能力：财政收入流量
政府已经资不抵债时，并不意味着政府就要破产。政府作为公共主体，其汲取资源能力的大小也许比已经拥有的资源更能体现出它的抗风险能力（刘尚希，2004：90）。故将作为政府汲取资源能力大小集中体现的财政收入能力与政府或有负债进行相关分析，也许更能说明中国政府或有负债风险的状况。虽然说一国政府汲取的财政收入并不完全用来偿还债务和抵御风险，但财政收入大、财政汲取能力强则政府动员资源的能力和抗拒风险的能力就强则是一个不争的事实。在发达市场经济国家中，由于财政收入主要是由税收收入组成，故衡量其财政收入能力最适合的标准莫过于“宏观税负”水平。但在中国现行体制下，由于政府财政收入有预算内和预算外之分，因此政府财政收入能力主要体现在财政收入水平上，集中体现在“两个比重”上，即全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。如果两个比重较高，则中央政府的债务偿还能力和抗拒风险能力就较强；反之则较弱。
中国自改革开放之后，无论是全国财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重，还是财政收入与GDP之间的弹性都一度出现大幅度的下滑，表现出中国政府核心财政能力的降低。直到1994年税制改革之后，中国政府财政汲取能力才有所上升，但大量制度外收入的存在仍严重制约了其财政收入能力的提高。所以从总体上来说，中国政府的核心财政能力还是处于较低的水平。
由以上分析可以看出，分别以政府资产存量和财政收入流量为基础能力和核心能力的政府财政能力不但是经济发展、社会进步的保障能力，更是政府抵偿债务、抗拒风险的后备能力。刘易斯和布兰斯（Lewis and Blance，2003）曾对印度尼西亚地方政府债务风险与地方财政能力的关系问题进行了探讨，并认为，财政能力较强的地方政府，其债务风险较低，地方政府借债也就比较容易；而财政能力较弱的地方政府，其债务风险较高且借债比较困难，因此财政能力在一定程度上与政府债务风险具有负相关关系。考察中国政府总体财政能力的变迁，并将其基础财政能力、核心财政能力与现阶段中国政府或有负债规模进行对比研究，有助于我们科学评估中国财政风险特别是或有负债风险的状况。
