与国有企业亏损挂账和国有银行不良资产并行的是中国地方政府的债务。尽管在中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多、负担之重，已超出一般人的想象。甚至有学者认为，中国地方政府的债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的“头号杀手”（魏加宁，2004）。
地方政府债务产生的原因及后果
日益增多的经验也揭示了，当地方政府将自己过度暴露于财政风险当中时，中央政府也处于高度风险当中。地方财政风险可以界定为地方政府未来所面对的财政压力。其产生的主要原因在于以下三个方面：首先，在大多数国家中，地方政府在提供公共服务和促进区域发展方面拥有着日益增强的职能和发挥着日益重要的作用。为实现这些职能和作用，地方政府不得不从事较高风险的活动，如为了对地方投资进行融资，它们可能会通过借款或者采取或有支持的形式，这会导致地方政府直接的和或有的负债的积累。其次，与中央政府相比，有关财经法规与财经纪律的约束力在地方政府这一层级被进一步削弱，因为地方政府想当然地认定中央政府会在其无力支付的时候对其进行救助。地方政府这一想当然的认定影响了地方政府官员的行为，导致他们倾向于过度借款，提供过多的担保和安慰函代替公共性投资，以更多的安慰函来避免无力偿付的企业和银行破产的命运等，都是地方政府财政约束下的机会主义行为。而地方政府这种机会主义行为在避免了即时现金支付的同时，却导致了更多的长期财政成本。
地方政府职能与作用的日益发展导致了地方政府直接负债和或有负债的增加，而地方政府的这一负债经常意味着中央政府的显性或隐性或有负债。在市场经济条件下，当一家私人企业发生经营困难或是资不抵债时，政府应当遵循市场优胜劣汰的法则而不去过多干预，然而地方政府在一个国家的政治经济生活中扮演着不同于一般企业的角色。地方政府提供的是对其管辖区域内民众福利和地方经济运转至关重要的基本公共服务，因此如果地方政府出现债务危机或是财政破产的情况，将会产生较大的负外部效应。在这样的背景下，中央政府不得不在地方政府出现债务危机时对其进行救助。而这就意味着中央政府对地方政府存在着担保，从而导致其或有负债的增加。
特别是那些市场经济仍处于初级阶段的国家，由于市场失灵的存在，中央政府或地方政府的或有负债来自于其为应对市场失灵而进行的显性或隐性担保与允诺，而这种担保与允诺将会导致道德风险，反过来则会恶化财政状况。刘尚希（2004）也认为，在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的“或有负债”，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务。更为重要的是，中央政府对地方政府的救助或隐性担保不仅会增加中央政府的或有负债规模，还会引发地方政府的道德风险，从而加大中央财政面临的不确定性。马骏（2002）就曾明确指出，隐性担保带来一个“道德灾害”问题，即地方政府（或地方政府通过某些地方政府所属企业）热衷于各种形式的集资、担保（来扩大投资），因为这样做的短期利益由地方政府获得，而未来的成本很可能由中央政府来承担……在许多发展中国家，地方债券市场和信用制度尚未形成，因此地方政府的财政运作不受资本市场的监督约束。另外，许多国家地方政府的运作缺乏透明度，使这些政府可随意介入高风险借贷和投资活动。这些问题进一步加强了中央政府监控地方政府负债及总体财政状况的必要性。
地方政府的担保方式与中央政府对其的担保
理论上，地方政府的债务既包括直接负债也包括或有负债，二者都是中央政府或有负债的组成部分。在此，我们感兴趣的是中央政府债务与地方政府债务之间的关系，对于二者之间的关系，狄凌格和韦伯（1999）曾给出解释，他们将中央政府和地方政府的债务赤字产生的原因归结为财政分权，一方面在分权的过程中，除非中央政府减收增支，否则伴随着中央政府对地方政府的转移支付和收入共享，其赤字水平会与日俱增，而财政支出又具有刚性，很难削减；另一方面，地方政府在分权后面面对本地区公众的压力却需要增支减收，而这会导致地方政府产生赤字。如果地方政府将中央政府的救助作为自己的依赖，且中央政府也会对地方政府进行救助，则中央政府就会背负更重的负担。他们通过对32个工业和发展中国家进行实证研究也证明了，地方政府的支出和赤字的增长导致了国家总体赤字水平的提高。由于地方政府债务中或有负债数量巨大，隐蔽性强，故我们在此主要分析中央政府担保下地方政府的行为及其或有负债的积累。实际上，基于中央政府担保而导致的地方政府直接负债的积累与其有很大相似之处。
地方政府的或有负债来源于地方政府的担保行为。尽管1995年颁布实施的《担保法》并没有把地方政府列入合法的担保主体范围，也就是说地方政府担保应当被视为无效担保，但在全国范围内，在发展地方经济的过程中，一些地方政府为了吸引更多的外来投资、提高政绩，在很多基础产业部门大量运用了政府担保手段如PPPs管理模式，主要包括以下两方面的内容：
1.地方政府及其所属部门运用的一种典型的担保方式就是保证外商投资的最低收益率。在一些地方政府介入的外商直接投资项目中，由于政府允诺每年给予投资商固定收益率并在若干年后归还本金，外商投资的实质已经变为借贷行为，构成了地方政府的外债负担。比如，东北某中心城市的市政府在该市自来水公司与法国汇律水务的合资项目中，为了吸引外资进入，向汇律水务保证了17%的年投资收益。在这个项目的具体操作过程中，最初几年政府还可以兑现允诺的年收益率，但由此也给地方财政造成了极大的负担，最后的结果是政府无力按照合同的规定再继续偿付所担保的投资回报（卢文鹏，2003：154）。
2.另一种典型的担保方式就是对对外窗口公司的债务风险担保。产生于20世纪80年代的对外窗口公司是指由政府支持的从事对外融资等经营活动的企业，其基本职能就是在国际市场上为其国内母公司即政府或国有企业、机构筹集资金。在经济转型初期，由于国内经济建设的需要，亟须从外部获得大量资金，但当时我国的对外开放还刚刚处于起步阶段，对海外融资的方式和利弊并不熟悉。而对一些试图在海外融资的国内企业来讲，由于缺乏起码的信用基础，它们很难与国外金融机构建立起一种基本的信任关系。在这样的条件下，对外窗口公司的出现和蓬勃发展可谓应运而生。对外窗口公司在建立之初在一定程度上满足了国内企业的资金需求，但政府担保所导致的对外窗口公司及其债权人严重的道德风险也使得这种信用形式潜伏着重大危机，对外窗口公司的外国债权人相信即使中方债务人破产，该债务的偿还也是有保障的，因此敢于继续向财务状况已经严重恶化的对外窗口公司提供大量的贷款。而这导致对外窗口公司不得不以“广信”破产和粤海债务重组为标志而终结。
清晰地反映了中央政府对地方政府债务的隐性担保机制中所包含的双重担保关系。在这种双重担保结构中，中央政府对地方政府负债的隐性担保是第一层。通过这层担保关系，地方政府可以把一部分财政风险转移给中央政府，中央政府则因为提供隐性担保而承担了或有负债。地方政府对外商投资给予最低收益率的承诺和对对外窗口公司外债的担保构成了第二个层面上的担保关系。地方政府对外商投资和对外窗口公司的显性担保使得地方财政背上了巨大的或有负债负担，而外商和对外窗口公司则凭借这层担保关系将绝大部分的市场风险和债务风险转嫁给了地方政府。担保者的保护行为会削弱这些市场参与主体自我防范风险的能力和意识，甚至在一定程度上促使它们采取冒险行为。而作为担保一方的中央政府和地方政府，在受保市场主体风险倾向提高的前提下，其风险暴露的程度大大增加了，最终的结果往往是承担了受保主体转移出来的外部成本。这也正是隐性担保诱发市场道德风险的机理所在。
中央政府担保下地方政府行为的局部均衡分析
对于中央政府担保下的地方政府担保行为，我们可以用一个简单的局部均衡模型来进行分析。一般来讲，地方政府在决定是否对一个项目进行投融资担保时会权衡各个方面的因素，我们可以把这诸多的影响因素抽象成两个变量，即担保的预期收益和预期成本。地方政府对某一担保项目的预期收益和预期成本的比较，最终决定了均衡的担保规模和数量。这里所谓的预期担保收益包含了投资项目对地方经济发展的拉动作用和对官员政绩的塑造等因素，而预期的担保成本则主要是指接受担保的一方违约所造成的地方财政或准财政成本。由此我们可以得出一个决定地方政府担保规模的函数表达式：Qg=f（MRg，MCg）=fMRgMCg。其中，Qg表示地方政府提供担保项目的规模（数量）；MRg表示地方政府为一个投资项目提供担保的预期收益；MCg表示地方政府为一个投资项目提供担保的预期边际成本。如果我们假设地方政府提供的担保项目是无差异的，则：QgMRg＞0；QgMCg＜0；dQgd（MRg/MCg）＞0.
中央政府隐性担保条件下地方政府的担保供给。其中，横轴Qg代表地方政府提供的担保数量，纵轴表示担保的预期边际收益与边际成本之比。我们假定对地方政府担保的需求为一固定值Dg0，则地方政府担保的需求曲线Dg为一条平行于横轴的直线。由于担保的供给量和MRgMCg呈正相关关系，所以在图中，地方政府担保的供给曲线表现为一条斜率为正、向上倾斜的直线Sg1.在不考虑中央政府隐性担保因素的情况下，担保市场的均衡点为Sg1和Dg的交点E1，对应的地方政府均衡担保数量为Qg1；而当加入了中央政府的隐性担保因素后，地方政府增加担保项目的边际成本下降、边际收益上升，导致MRgMCg增大，担保供给曲线向右平移至Sg2，与Dg相交于新的均衡点E2，地方政府均衡的担保数量则由Qg1增至Qg2.可见，中央政府的隐性担保造成了地方政府担保的过度供给，这是造成中国近年来政府“滥担保”现象的重要原因。
由此可见，在中央政府对地方政府债务提供隐性担保的条件下，地方政府在运用担保手段的问题上始终无法持有审慎的态度，这就必然会导致地方政府过度的担保供给。和许多发展中国家的情况相同，中国地方政府担保的主要作用领域也集中在了地方基础设施和市政建设部门。基础设施产业属于典型的公共部门，外部效应明显。该产业部门的投资具有投资规模大、资本周转周期长、投资收益率低和市场风险高的特征，因此私人投资往往很难也不愿意介入。出于财政能力的约束，地方政府也很难完全依靠自身力量完成当地居民所要求的最优公共服务设施供给水平。因此从最近几十年世界各国的实践看，私人部门参与传统公共产品的供给已经成为一种很好的经验，而政府担保就是一种激励私人资本进入基础设施领域的有效手段。从这个角度看，中国地方政府大量运用担保手段吸引民间资本进入基础设施领域有其合理性和必然性。但现在的问题是，中国地方政府在运用担保手段的同时，还没有像世界上其他一些国家，如哥伦比亚、菲律宾等，建立起一种与私人投资分担风险的机制，这就必然会产生相应的道德风险问题。
政府间或有负债的内生性制度分析
依照刘尚希（2004：164）等学者的分析，中国财政或有负债的形成首要表现为是由财政制度内在决定的。在公共风险向政府转化的过程中，制度体系的缺陷起很大作用，因此我们认为中央政府对地方政府所提供的隐性担保也是由财政制度特别是财政体制所内生决定的。财政体制的不完善加大了政府或有负债发生的概率，强化了中央政府的隐性担保。如前所述，在中国实行集中统一的政体下，上下级政府之间隐含着一种或隐或显的担保关系，这种担保关系容易导致地方财政风险（地方或有负债）向中央的转化，由此成为中央政府或有负债的主要来源。而地方财政风险或地方财政或有负债的生成，在很大程度上与我国现行财政体制的不完善有关，正是由于现行的财政体制本身的缺陷，再加上地方政府行为不规范和其他多种经济因素的不确定性，使得地方财政收支矛盾激化，地方财政运行风险逐步显现，对或有负债的生成起到了催化的作用。
（一）分级财政体制的不规范
现行的分级财政体制本身存在着缺陷，政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权与财权不对称的普遍存在，是导致中央政府对地方政府提供担保的制度性因素。1994年的分税制改革对中央政府与地方政府的事权与支出责任做了较为明确的划分，但在实际运行中事权错位的现象普遍存在。一些本应由中央政府承担的支出职责被转嫁到了地方，如一些受益范围大，存在大规模效益外溢，关系到全国经济社会发展的项目，中央要求与地方进行1：1的资金配套；一些由中央财政条条管理的事业经费部分由地方政府来负担；国家实施的粮食价格保护政策的支出等也被转嫁到了地方，由地方财政负责安排。另外，在事权下放的同时，财权却向中央集中，造成地方政府的事权范围相对较大，而财权范围相对较小。既然地方政府“事多财少”而中央政府“财多事少”，而这种财政体制又是由中央政府主导下产生的，那么中央政府对地方政府的困难和问题也就负有“义理性”的责任，而地方政府也理所当然地将中央政府作为自己最后的求助对象。地方政府为了维系自身正常运转，在不允许地方政府举债的法律约束下，必然迫使其以各种隐蔽手段举借债务，这极大地增大了地方财政或有负债生成的可能性。
相对滞后的省以下财政体制改革，固化了中央与地方政府之间利益分割冲突所可能引发的财政或有负债。在现实经济活动中，政府原本希望通过逐步深化省以下财政体制改革，在动态中解决上述问题，但由于省以下体制改革的深化近年来并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，反而在很大程度上进一步加剧了基层政府财政困难。例如，中央财政将企业所得税的共享比例不断提高，使中央财政进一步集中了大部分财力，留给地方政府的财力有限；即便在地方各级政府中，财力也是相对向上级政府集中的。于是就形成了这么一种状况：越到基层，地方政府的财力就越困难，财力紧张程度乃至收支缺口幅度就越大，这就从制度方面固化了地方财政违规操作的可能性，以或有负债的形式掩盖财政困难。
（二）税收管理体制的高度集中
按照现行税收管理体制的规定，中央政府与地方政府在税收课征权的划分方面仍属于高度集权型。税收立法权的高度集中统一，在一定程度上制约了地方政府组织收入的能力，导致地方政府财政呈现出刚性支出与无弹性收入对立的财政分配格局，从而迫使地方政府超越法律约束，采取非规范的机会主义行为。
在我国不断完善地方政府职能，健全公共财政体系的大背景下，地方财政需要一个相对合理且有一定弹性的地方税收体系，以保障地方政府支出的需要。而税收立法权的高度集中统一，往往导致地方政府财政支出需求与税收源泉脱节，难以形成相互支撑、循环互动的财力分配格局。由于地方政府尚无独立设计税种、选择税率等课征税收的权利，使其因地制宜组织税收的能力受到极大限制，权利与义务的不配比致使地方政府财力分配格局呈刚性和不对称性，这极大地增加了地方财政运行的不稳定性，容易使中央财政背上一个或有负债的包袱。另外，在遇到突发事件的年度里，也使地方政府无法根据本地特殊情况对税目和税率进行适度调整，这都会使地方财政收支间的缺口呈现出渐进增长的趋势。为了避免这一局面的发生，地方政府往往会跨越法律约束，采取各类非规范的增加财政收入的方式来弥补其收支缺口，这就为引发财政或有负债的发生埋下了伏笔。
中央政府对地方政府提供隐性担保的原因
通过以上的分析我们可知，源于地方政府的中央政府或有负债一方面主要由财政制度特别是财政体制本身所决定，而这又进而导致了中央政府对地方政府存在着隐性担保；另一方面，中央政府对地方政府提供隐性担保还有以下两方面的考虑。
（一）地方财政危机的外部性
地方财政危机与企业危机具有较大的不同，地方财政如果发生危机会导致巨大的外部性，严重时会引发社会动荡和政局混乱，故政府不能撒手不管。一般来讲，在联邦制国家，地方财政危机爆发时，联邦政府为防止地方政府的道德风险往往对其进行技术帮助而不是资金援助和债务注销。例如，美国俄亥俄州的《地方财政紧急状态法》要求州在地方政府宣布发生财政危机后成立一个叫做“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制地方政府财政管理，并向陷入财政困难而无力支付私营机构咨询及其他服务的地方政府提供免费的顾问服务（马骏，2002）。而在中央集权的国家，中央政府往往会对发生危机的地方政府提供一揽子拯救措施，这种隐性担保在完成对本次地方政府财政危机的救助后，却会因地方政府道德风险的存在而为下次地方政府财政危机的爆发埋下伏笔。
（二）单一制政体所决定的事权的集中
中国是单一制国家，强调的是国家权力向中央政府集中和对重大事件实行集权决策。在财政资源配置方面，国家保护所有居民对公共产品的同等享用权，但各级地方政府财政对中央政府财政有较多的依存关系。即使建立多级政府和多级财政体制，最高一级的中央政府仍对各级地方政府的财政活动进行广泛监督和各种形式的调控，体现了中央政府对地方政府行为具有较大的裁决权，使得地方政府行为因无时无刻不体现着中央政府的意图而更像是中央政府的派出机构。而根据权利与义务相对等的原则，既然地方政府形式上是中央政府的派出机构，那么中央政府就应该对地方政府的行为包括举债行为负责，这就导致了中央政府对地方政府提供隐性担保。
