一、增量资本配置优化
增量资本配置优化是通过改变增量资本即投资的投入方向，达到优化资本配置的目的。在投资资金较为充裕、资本配置失衡不很严重时，使用增量资本配置方式可以不受原有资本配置的限制，自由灵活地追加投资，达到优化资本配置的目的。
改革开放20多年来，中央政府投资权力不断下放，企业、地方政府的投资自主权明显扩大。中央政府已无力直接决定投资变动的格局，地方政府、部门和企业在投资过程中发挥着越来越重要的作用。据统计，在全社会固定资产投资中，国家预算内投资由1978年的62.2%下降到2002年的7.0%，而国内贷款、利用外资、自筹及其他投资的比重则呈上升趋势，其比重分别由 1978年的1.7%、4.2%、31.9%上升到2002年的7.0%、19.7%、4.6%。>；；在这种情况下，各类投资主体的行为偏好共同决定着投资方向，进而决定增量资本配置方式的效果。从中央政府投资行为看，作为国民经济活动的参与者、管理者和协调者，除了希望尽可能获得更高的产出之外，还期望尽量保证国民经济的持续、稳定发展，因而对具有外部经济的基础产业和基础设施的投资给予充分的重视。从地方政府的投资行为看，为了实现地方利益的最大化，地方政府往往把促进本地经济迅速发展和尽快增加财政收入作为经济工作的重点和投资的目标，因而对于价高、利大、税丰的行业具有特殊的偏好，而对于具有外部性的行业往往忽视。从企业的投资行为看，随着企业改革实践的推进，企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，投资的目标是追求本企业利润的最大化，因而明显倾向于投资少、见效快的行业。可见，经济体制改革使地方政府和企业的预算外资金有了较大幅度的增长，但由于各经济主体之间的利益分配关系不合理，各经济主体所拥有的财权和应承担的责任没有相应明确，预算外资金的投向主要是高利税的行业。尽管中央政府将基础部门作为投资的主要方向，但由于国家财力已向地方和企业分散，中央政府财政收入占国家财力中的比重已经变得很小，相对于沉重的基础部门建设任务而言总是力不从心。因此，改革后增量配置方式对于优化资本配置的作用并不理想。真正发挥投资对优化资本配置的作用，必须继续深化投资体制改革，明确各类投资主体的职能和投资范围。
1.界定政府投资的范围。
在1994年的深化投资体制改革方案中，国家有关部门根据不同投资主体的投资范围，以及各类建设项目不同的经济效益、社会效益和市场需求等情况，将投资项目大体划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大类，并据此界定了不同投资主体的投资领域和投资方向，即竞争性项目完全由企业投资；基础性项目主要由政府投资，企业可适当参与；公益性项目完全由政府统筹安排。应该说这是投资体制改革的一个重大突破，但其中也存在着严重的模糊认识。一是将基础性项目定义为包括基础设施、基础部门、支柱产业等，外延过宽。这类项目中很多仍然属于竞争性的。将此类属于竞争性的项目划入政府投资领域只会距离市场经济对政府投资的要求越来越远。二是没有将属于自然垄断性质的基础设施项目同一般的基础设施项目明确区分开来，笼统地将基础性项目作为政府法定的投资领域，可能会由于政府向某些具有竞争性特点的基础设施投资而造成对民间投资的进入壁垒，从而形成行业上的行政性垄断而非自然垄断。这些模糊认识不仅会造成实际操作上的困难，而且会误导政府投资方向，阻碍政府按照市场经济的要求调控投资领域的步伐。科学界定我国政府的投资领域，必须根据市场有效性原则，即凡是市场能够解决的就由市场去解决，市场解决不了的或解决不好的才由政府去解决。我国政府投资范围应该局限在市场失灵领域。
（1）非竞争性公益项目。这类项目的特点是纯属社会公益性质，项目本身无直接的投资收益。如国防建设、公检法司政权建设、政府机关办公设施、初等教育、基础科学研究和卫生免疫注射等等。这些项目关系到国家机器的正常运转、国家的安全和人民生活质量的提高，应纳入政府投资的范围。
（2）非竞争性基础项目。这类项目的特点是建设周期长、投资大而收益较低，因风险大或者具有垄断性而需要政府投资经营，单靠市场机制难以达到供求平衡。如农业基础设施、大江大河治理、城市公用设施、邮电通信、交通、地质勘探等等。但是，就非竞争性基础项目来说，也应分两种情况：一种是可以收回部分投资、保本或微利经营的项目，政府不能完全投资而免费提供，应以控股和参股等方式进行投资；另一种是不具备回收能力的项目，如一般道路（桥梁）、大型防洪水利设施等，应当由政府完全投资。
（3）准竞争性的基础项目和公益项目。在体制转轨时期，特别是在国有经济盘子巨大而非国有经济尚未成长壮大的特殊国情下，政府投资范围要立即退到完全市场经济下的上述领域是不现实的。因而只能将政府投资限在非竞争性公益项目和非竞争性基础项目作为改革的方向和目标。当前政府投资的范围还要加上准竞争性公益项目和基础项目。前者如科技开发与应用研究、成人和职业教育、艺术表演团体、医疗机构等；后者如能源工业、基本原材料工业以及部分交通运输业（高速公路、航运）等。
（4）重点竞争性项目。这是相对于一般竞争性项目而言的，主要是指机械、电子、石化、汽车、建筑等支柱产业和高新技术产业等。支柱产业和高新技术产业虽然也属于竞争性的和营利性的，但巨大的资金需求和极大的风险使民间投资者畏缩不前。我国民间投资者起步晚，群体小，能够支配的资本不大。因此，要赶上和超过发达国家，在很大程度上需要政府运用有效的手段尤其是投资手段，吸引社会资金来建立起自己强大的支柱产业和高新技术产业。
（5）明确划分中央政府与地方政府各自的投资范围。中央政府应该承担能够使全国受益的重大公益性项目和非营利性基础设施项目，以及部分影响全局的营利性基础设施项目和调节经济结构、经济总量的项目。具体包括：具有重大影响的教育、科研和国防建设项目；重大能源、原材料工业基地建设项目；面向全国的运输、通信骨干设施；大江、大河治理的骨干工程；重大农业商品基地和重点防护林工程；关键的新兴产业和高新技术产业等。地方政府负责本区域内的公用设施项目和基础设施的投资以及某些对地方经济发展有重大影响的高新技术产业项目和个别地方特色项目，如地区教育、卫生、福利、治安、消防等公用事业和公共部门的投资，区域性交通、邮电、农田水利、城镇住宅及其配套设施以及少量的能源、原材料工业建设投资。某些既关系到全局又对地方经济和社会发展有重大意义的公益性、基础性项目，可由中央政府和地方政府共同投资。
2.明确国有企业投资的领域。
从政府投资的运作过程看，政府投资就是政府拿出资本，定出项目，然后组建国有企业法人，由国有企业法人组织工程设计招标和工程设施招标，监督建设过程，对投资实施过程进行组织管理，项目建成后形成经营性的国有企业。从这种意义上说，政府投资就是国有企业投资，政府投资产生国有企业，国有企业负责政府投资实施过程的管理。政府投资的范围也就是国有企业投资的范围。当然，国有企业一旦出于政府投资而被创造出来，它就成为一个独立于政府的经营主体，成为经济法人。作为法人，它可以拥有自有资金，也可以借贷融资，从而可以用“自己”的钱进行新的项目投资。在这种情况下，国有企业投资领域也不应超出政府投资范围。因为即使国有企业用“自己”的钱投资，盈亏最后也是要政府负责，政府是最终的所有者，也是利益和亏损的最终承担者。
根据成熟市场经济国家的经验，国有企业不适合于在一般竞争性行业进行投资和从事经营活动。在党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确了国有经济需要控制的行业和领域主要有四大类：（1）涉及国家安全的行业。具体来说，有重要的军事工业、核工业和特种印刷企业等。（2）某些自然垄断的行业。这类行业有基础电信、铁路、电力、煤气和自来水企业。（3）提供重要公共产品和服务的行业。主要有大型水利设施、环保设施、城市公共交通等，以及金融和保险业中的一部分。（4）支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。主要有大型油田、大型矿山、大型钢铁、大型石化、汽车制造集团、大型建筑公司、企业性质的重要国家实验室、重要电子企业和机电设备制造企业等。
从我国当前现实看，大量国有企业仍然存在竞争性行业，这与市场经济对国有企业经营领域的要求是不一致的。从改革的目标看，国有企业应逐步从这些领域退出。因此，现存国有企业拟用自筹资金投资的项目也必须移到上述四个行业和领域，竞争性行业的国有企业原则上不再在这些行业中新增投资项目。政府要通过严格审批程序，将国有企业自筹资金投资的项目局限于政府投资范围内，以便使国有企业始终贯彻政府投资的意图，扮演政府投资实施者的角色。
3.引导民间投资方向。
从广义上讲，民间投资是指除政府投资和国有企业投资以外的所有投资，它包括民间法人投资、民间个人投资和外商投资。改革开放以来，我国民间投资迅速增长，年平均增长速度高达26.7%。目前，民间投资占全社会固定资产投资的比例达52.3%。民间投资的迅速增长对推动我国经济发展，促进产业结构调整和缓解就业压力，发挥着不可替代的作用。然而，进入21世纪以来，我国民间投资增长速度明显放缓。据统计，2000年上半年国有投资和民间投资的增长率仅相差不到5个百分点，而2001年上半年这一差距已经扩大到10个百分点。因此，必须正确引导民间投资方向。
（1）实行开放式的行业投资准入政策，拓宽民间投资的领域。适应我国加入WTO后对外资进一步开放的形势变化和扩大民间投资的需要，当前应打破所有制界限，消除行业和部门垄断，引入市场竞争机制，在行业准入方面给予民间投资国民待遇。除关系国民经济命脉的重要行业和关键领域外，其余行业和领域都应放开让民间资金投资或控股经营。凡是允许外商投资的产业，应允许国内民间资本进入。鼓励和引导民间投资进入基础设施和公共事业领域；鼓励民间资本投资高新技术产业，特别是高新技术产业化项目。
（2）为民间投资营造一个平等、公平的投资环境。这就要求各地政府应将民间投资纳入当地中长期经济社会发展计划，落实明确的鼓励和引导的政策措施。在制定投资准入政策、税收优惠政策、投融资政策、土地政策、出口政策、简化审批手续、加强民间投资的法律保护、项目建设过程中的各种待遇等方面，要与国有投资一视同仁，在舆论、政策、法制等方面提供一个公平竞争的外部环境。建议把民间投资纳入地方经济发展和中长期经济社会发展规划，真正把民间投资的发展当作地方经济发展和投资增长的一项重要工作来抓。
（3）加大财政金融支持力度，促进民间投资发展。首先，规范税费征收。全面清理种类繁杂的税种和税目，坚决制止对民营企业和外资企业的不合理收费，严禁向民间投资者乱收费、乱集资、乱摊派。取消按所有制划分的差别税收政策。凡是国有企业享受的各项税收减免政策，对民营企业、外资企业也是一视同仁。鼓励民营企业和外资企业安置国有企业下岗职工，用税后利润扩大再生产给予优惠；对新创办的民营企业和外资企业，特别是西部地区符合政策法规要求的中小企业，在一定期限内免征或减征企业所得税；对民营企业和外资企业科技含量高、更新周期短的固定资产，实行加速折旧等优惠政策。其次，适当增加财政支持。有重点地安排一部分财政资金或财政贴息，带动民间投资参与基础设施和社会公益项目建设，既可以缓解当前国家建设资金紧张的矛盾，又可以引导民间资本的投资方向。
二、存量资本配置优化
存量资本配置优化是通过现存资本的合理流动，在流动中达到优化资本配置的目的。当资本配置失衡严重，尤其是增量资本极为稀缺的情况下，使用增量配置方式就显得力不从心，而存量配置方式则显示出它的优越性。这是因为，一是增量配置方式需要通过改变新投资金在各个部门、地区之间的分配来实现的，它必须以大量的资金作为后盾，而存量配置方式则可在少量资金的情况下实现。二是从投资到形成新的生产能力，存在较长的时滞，在这个过程中往往因投资不足而一再延长建设周期，而存量配置方式则不受这些限制。三是再生产过程中经常游离出来一部分闲置的资本存量，它们只能通过存量配置才能得到重新配置，在这方面增量配置是无能为力的。
20世纪80年代以后，伴随着改革开放的步伐，市场机制在资本配置中的作用逐渐增强，在注重增量投资对优化资本配置作用的同时，更重视存量配置对优化资本配置的特殊作用。1997年，江泽民同志在党的十五大报告中指出：“把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来，要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。”国有企业战略性改组，实质上是通过国有资本的流动和重组，在适当收缩国有经济战线的前提下，重组国有企业的产业结构和组织结构，实施抓大放小，扶优扶强，通过股份制改造、联合、兼并、破产、债务重组等使国有企业存量资产合理流动，更好地发挥国有企业在社会主义市场经济中的主导作用。这表明，我国已经将存量配置作为推动企业改革、优化资本配置的重要途径。
1.并购。
并购通常被认为是兼并与收购的简称。兼并是指两家或更多独立的公司结合成一家公司，通常由一家占优势的公司吸收一家或多家公司，原公司的权利与义务由存续或新设公司全部承担。收购是指收购公司在证券市场上，用现金、债券或股票购买目标公司的资产、营业部门或股票，以获得对该公司控制权的行为。
企业并购是一种企业的经济行为，是产业发展、企业竞争的必然结果。在我国，具有现代意义的企业并购是在改革开放之后产生的。1984年，河北省保定市锅炉厂以承担42万元债务的形式，兼并保定市风机厂这家连年亏损、几乎处于停业状态的企业，开创了中国国有企业兼并的先河。此后，企业并购现象在其他城市，如北京、南京、深圳等地相继出现。在整个20世纪80年代，全国有6 966家企业被兼并，转移资产82.25亿元，减少亏损企业4 095家，减少亏损金额5.22亿元。进入20世纪90年代，随着国有企业现代企业制度改革的展开，我国企业并购活动更加活跃。特别是党的十五大报告提出“实行鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制”以来，更是将企业并购活动推向新的高潮。据统计，1997年全国兼并破产的国有企业就达2 980户，使4 155亿元资产得到重新配置。目前，企业并购这一存量配置方法，由于具有配置成本低、效率高、便于操作等优点，已经成为我国优化资本配置的重要途径。
从资本配置的效率来看，由于并购通常是以整体接收被并购方的资产，或稍作剥离就可以成为其他企业有生产能力的资源组合。在重新配置的过程中，资本损失量较小，有利于解决低水平生产和重复建设等问题，具有较小的资本配置成本和较高的配置效率。同时，由于并购过程是资本存量的流动过程，从而能有效地优化资本配置的格局，有利于经济结构、行业结构和产品结构的调整。从引起的社会震动来看，并购要比破产所带来的社会问题更少，容易成为政府、企业、职工等利益主体的公共选择目标。从并购的操作环境看，正在进行的建立现代企业制度的实践，并购法规及配套法规的颁布，我国资本市场的发展以及企业并购的大量实践，已经把并购推到了优化资本配置的最佳途径的位置。
党的十五大提出：以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，公有制的实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用，努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。并购正是适应了这一要求，成为公有制实现形式的有效途径。国有企业对国有企业的并购，国有企业对民营企业的并购，民营企业对国有企业的并购，均可形成新的混合经济组织形式。在这种混合经济中，通过国有经济与集体经济对并购后企业的控股权，国有资本可以支配远大于本身数量的资本，从而进一步增强了国有经济的控制力。
2.破产。
破产是企业在资不抵债且又无望在短期内扭亏为盈时，通过法律程序，申请中止法人资格，依法进行债务清理。它包括四个方面的含义：第一，债务人由于资金缺乏和信用崩溃而丧失债务清偿能力；第二，债务人的债务已经到期，必须立即清偿；第三，不能清偿必须是针对债务的全部或大部分，而不是对个别债务或少数债务不能清偿；第四，不能清偿必须是一种持续的经济状态，而不是一时的经济困难。
改革开放以来，国有企业逐步成为独立的市场主体，企业破产的案例开始出现。1986年，沈阳市工商行政管理局根据沈阳市人民政府《关于城市集体所有制工业企业破产倒闭处理试行规定》，宣告沈阳防爆器械厂破产倒闭，这是新中国历史上第一家正式宣告破产的企业。此后，破产案例逐渐增多。各级人民法院所受理的案件，1989年为32件，1991年为117件，1993年为735件，呈逐年快速上升之势。
破产作为优化资本配置的一种形式，它是通过淘汰机制实现的。在市场经济体制下，市场在资源配置中起着基础性的作用。所以，企业在生产方面并不是想生产什么就生产什么，想生产多少就生产多少，而是市场需要什么，企业就生产什么，市场需要多少，企业就生产多少。市场在质和量两个方而需要企业生产出合格的使用价值，企业通过市场交换才能实现其产品的价值。当企业生产的产品不符合市场的需要时，产品的价值就不能实现，破产就成为淘汰那些生产不符合市场需要的产品的企业的一种形式，从而使破产企业的资本重新配置于其他能生产符合市场需要的产品的企业，最终达到资本的优化配置。同时，通过被市场淘汰的潜在威胁，促进企业提高资本配置效率。市场经济的运行过程自始至终是一种充满竞争的过程。各个企业为了能够取得市场对其所拥有的资本和产品的认可，便互相竞争，结果是小部分企业破产淘汰。市场经济运行的过程是不断有部分企业破产淘汰的过程。破产的后果虽然发生在少数企业身上，但却使每一个参与市场经济运行的企业共同面临着被市场淘汰的潜在威胁。这种被淘汰的危险不停地鞭挞着资本配置效率不高的企业改善配置格局，提高效率。
我国大部分国有企业是在计划经济体制下形成的，结构方面存在诸多问题，资本配置不合理，再加上市场竞争的加剧，相当一部分企业占用着大量资产，但企业亏损严重，甚至长期停产、半停产，职工利益得不到保障，资本闲置，不能发挥效益。对于这些产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业，以及那些浪费资源、技术落后、污染严重、质量低劣的企业，实施破产、关闭，不仅有利于改变不合理的资本存量配置格局，使那些破产企业的资本转移到市场更需要的其他企业和部门去，以便在全社会范围内得到更加合理的配置和使用，从而提高整个社会的配置效率。
3.托管。
企业托管，即由出资人与受托方签订协议，将委托企业的法人财产权让渡给受托方，受托方根据协议规定经营受托资产，达到保值增值的目的。企业托管中的受托方是指具备接受企业资产托管经营能力和权力的独立企业法人，它可以是按现代企业制度要求建立的企业托管公司、国有资产管理部门，也可以是中外合资或外商独资企业、机构。企业托管的标的企业，既可以是经营不善、亏损、资不抵债或濒临破产的企业，也可以是经营较好的企业。
我国企业托管发展的历史不长。1995年，深圳市成立全国第一家专业公司，托管这种资产重组的形式开始进入国有企业改革的领域。1996年，陕长岭受托西安黄河，更是引起各界对托管形式的注意。从我国企业制度改革的历史过程看，企业托管可以看成是企业承包、租赁等形式的延伸和发展，是两权分离的一种较为高级的分离形式。企业托管是实现企业资产运营市场化，是一种和市场经济高级阶段相适应的资源配置方式。
企业托管是优化国有企业资产存量的一种可行选择。作为存量资本配置优化的形式，主要有并购、破产、托管等多种形式。在发达市场经济体系中，企业并购、破产是资本存量流动与重组的有效途径。然而，在经济体制转轨时期，由于我国市场体制尚不完善，从微观上看，企业产权没有明晰化，责权利不明或不对称相当普遍，从而影响了并购、破产主体的积极性；从宏观上看，由于社会保障体系不健全和国有企业问题的历史特殊性等原因，决定了并购、破产特别是破产具有一定的操作难度。企业托管是在暂不改变企业原有产权主体的条件下，直接进行企业资产重组。它有效地回避了企业破产中的某些敏感性问题，减少了摩擦成本。企业托管可以进一步演进到并购。在受托方与委托方对对方均比较了解的情况下，容易达成并购意向，降低交易成本。因此，在我国现实国情下，企业托管不失为一条优化资本配置、减少社会震荡的好办法。当然，在实施过程中，应根据经济原则，自愿、平等地实施托管，切忌行政干预，把绩效好的企业拖入复杂的关系和降效的泥潭。
4.存量资本配置的其他形式。
优化存量资本配置的形式中，除了并购、破产和托管三种重要形式外，还有拍卖、租赁和组建企业集团等。
拍卖是指产权拥有者和需要者双方通过竞卖方式，使产权从拥有者一方向出价最高的需要者一方转移的一种产权转让形式。企业拍卖对于优化资本配置、提高资本配置效率具有重要的意义。一方面，它能使企业资产转移到经营效率高的企业法人或企业职工手中，能够更好地发挥作为实物形态的社会资本的生产作用。另一方面，国家可以收回凝滞无效率的国有资本的价值，便于重新投资，改善产业结构和地区结构。
租赁即资产所有者让渡资产的使用权，不考虑承租方的经营状况如何，定期收取租赁合同规定的租金的行为。在当前我国国有中小型企业经营总体效益不好、资产闲置较多的情况下，充分利用资产租赁的方法，能够避免社会资源浪费，提高资本配置效率。对于承租方来说，可以不进行固定资产投资而获得设备的使用权，能够节约资金，迅速扩大生产规模。
企业集团是以一个实力雄厚的大型企业为核心，以产权联结以及产品、技术、经济、成套契约等为纽带，把多个企业、单位联结在一起，具有多层次结构的以母子公司为主体的法人经济联合体。它是经济上统一控制、法律上各自独立的一体化联合体。我国国有资本存量大多是通过行政手段形成的，行业间、地区间分割严重。组建企业集团，可以按照效率化原则，在部门、地区间实行不同资质的企业的空间组合。按照分工协作原则，在集团内实行专业分工，有利于提高企业的技术水平。同时，通过集团化，企业的生产规模能迅速扩大，单位成本逐步降低，企业竞争力显著提高。
