一、政府治理工具与我国国有经济组织形式的研究
治理理论是非常宽泛的范畴，其重要原因之一是治理概念本身的多学科性和多层次性。经济学、政治学、法学及管理学等诸多学科中的治理具有不同的含义，即使同一学科内部由于学术流派和思想的不同，治理的含义也不尽相同。因此，要清晰完整地介绍治理理论是一件非常困难的事情。从治理工具（Governing Instrument）的角度看，《公共政策与行政国际大百科全书》简明地将其定义为“实现公共政策目标的手段”。在治理工具的分类上，萨拉蒙和朗德（1989）指出对治理工具的分类关键在于发现各个治理工具的关键特征。物品和服务提供系统的结构是治理工具的关键特征之一。其根据对美国联邦政府多种层次提供系统的研究，指出这些系统至少涉及了下列机构的作用：执行分支机构/半独立的联邦机构/州政府/地方政府/特别区（如校区）/银行/保险公司/工业公司/其他营利企业/医院/大学/研究机构/其他志愿性非营利组织。这也促使萨拉蒙通过提供物品和服务的组织体系来划分治理工具类型。这一分类思路在一定程度上已经带有组织性治理工具谱系化特征。张璋（2006）主张将治理理解为一个复合性概念，认为治理至少包含三个层次，即制度安排层次；治理工具层次和治理能力层次，其中治理工具层次是核心。其研究首先从理论上分析物品提供的可能组织体系，研究物品性质的差异如何影响物品提供的组织体系的选择，明确地从制度安排的选择角度提出物品性质与提供组织体系的匹配观点。中国台湾学者江明修教授（2001）根据组织的目标（公益性或营利性）和组织的属性（公有还是私有）将社会组织分为四类。
其中第Ⅰ象限内的行政组织，特征是公有公益；第Ⅱ象限内的是非营利组织，其特征是私有公益；第Ⅲ象限内的是企业组织，其特征是私有私利；第Ⅳ象限内的公营事业，其特征是公有私利。上述研究表明从组织体系角度对政府治理工具进行分类研究是新制度经济学在治理领域的重要研究思路。
我国国有经济改革中，国有经济的组织形式其实质是国有经济治理领域政府治理工具的选择问题。在公司化改革路径下，我国国有经济以现代公司制度为基本组织形式。但随着公企业研究在我国的不断深入发展，越来越多的学者开始认真思考公企业形式与国有经济改革的关系。早期的公企业制度研究，已经提出国有企业改革不能完全照搬公司制企业制度，使政府丧失除股东身份外的其他控制手段（钱津，2000）。文明也在其博士论文（1997）中通过日本国铁改革案例，对日本公企业民营化进行了介绍并指出对我国的借鉴意义。王维达、黄金卫等学者则从法律形态的角度探讨了以私法形态进行公共提供在我国的发展（王维达，2003a，2003b；黄金卫，2003）。还有一些学者对我国公企业的改革路径、分级所有及政府控制进行了探讨（金雪军和徐利君，2004；杨积勇，2003；马祥祐，2004）。但这些研究基本具有一个共同的特征，即并没有对公企业与公司制国有企业的本质差异进行说明。因此，尽管这些研究在一定程度上拓展了国有企业改革思路，但很难从根本上解决我国国有经济改革对公司制企业形式所产生的路径依赖问题。
目前对公企业制度进行较深入研究并提出国有企业分类改革思路的学者主要集中于产业经济学界。荣朝和等学者依托对各国铁路产业治理的深入研究，分析了公企业在基础产业改革中的作用并提出了国有企业的分类改革思路（宋胜和荣朝和，2003；李忠护和荣朝和，2003；吴金明，2007；荣朝和，2003）。李红昌、林晓言等学者也分别从铁路管制及民营化的角度指出世界各国铁路产业基本上都采取了公企业这种治理模式，在兼顾商业性目标的同时来实现其社会性目标（李红昌，2005；林晓言，2005，2006）。吴金明的博士论文（2007）就我国基础设施领域国有企业改革的路径依赖问题，系统分析了“两分法、一步走”模式和“谱系法、分步走”的模式。
二、权力视角的经济研究
西方主流经济学中对权力与经济关系的研究较少。20世纪60年代以来，以科斯、阿尔钦等为代表的产权经济学进一步确立了权利分析在经济研究中的主导地位。虽然政府经济学是经济学研究的重要分支，研究在市场经济体制下政府如何发挥优势以使市场的资源配置达到帕累托最优或次优，但这完全不同于权力与经济关系的研究，尤其对于政府、社团组织及经济组织所衍生出来的各种权力与经济体制之间的关系较少涉及。因此，西方经济学者从权力视角进行的经济研究是分散的、非系统化的。较早的有代表性的研究成果当属阿道夫·贝利所著《没有财产权的权力》（1962）一书。该书是对经济组织运用权力分析的开创性的研究，指出在现代公司制度下由于股权高度分散，个人投资所形成的财产权逐渐趋于消灭。通过对公司资产的实际占有和支配，管理者代替投资者成为公司实际权力的拥有者。阿道夫·贝利对经济组织中的内部权力和外部权力进行了区分与具体分析，研究了财产权的分裂以及经济权力的限制和控制等重要问题，但其权力分析主要局限于经济权力。较晚近的权力与经济研究代表则当属政治经济学大家奥尔森教授。尽管其早年成名作《集体行动的逻辑》（1995）已涉及社团权力问题，但其近作《权力与繁荣》（2005）进一步通过引入政府权力于经济增长分析之中，说明了国家权力与私人权利（或政府与市场）之间的相互关系决定了繁荣程度。奥尔森指出，科斯理论只注意到理性的自利会使自愿交换产生互利结果，却忽略了理性自利也会引导人们用手中的权力强迫别人就范的可能性。也就是说，交易可以分为基于权利的自愿交换和基于权力的非自愿交换。权力的逻辑仅仅通过自愿交换是不能得到充分解释的。奥尔森的权力范畴并不仅仅局限于政府权力，而是扩展到能够产生强制性服从的能力。
自20世纪80年代以来，已经有西方学者开始用权力视角来解释组织的产生与发展。如罗伊教授（Roy，1997）在对美国大工业企业崛起的研究中以权力论（Power Theory）替代效率论（Efficiency Theory），从推动产权制度转变的主体着手，分析不同行动主体的力量如何推动资本从个体配置走向社会配置形式。而巴里·伯泽曼教授（Barry Bozeman，1987）则从权力结构的角度研究组织的公共性。伯泽曼教授将影响组织公共性的权力主要分为政治权力和经济权力，其中政治权力细分为初级政治权力、次级政治权力和三级政治权力，经济权力则主要体现为产权。其基本观点是：任何组织都受到政治权力与经济权力不同程度的影响从而决定了其不同的公共性特征，因而所有组织都具有公共性。还有一些西方学者开始关注社会权力结构对具体产业治理的影响，关注政治和经济领域发生根本性变化时的产业治理问题（Eliassen，Sj vaag and李明志，2002；Hulsink，1999；Ryan，1997；Ure and Vivorakij，1997；Wolmar，2001），指出根本性的治理改革大多数情况下被严重地政治化了，并涉及参与者和机构之间某种形式的权力斗争，不同程度地讨论了不同国家新管制框架出现过程中的机构和政治博弈。
权力与经济关系的研究在转型期的我国得到了更多的重视，虽然我国大部分经济学者的权力研究仍局限于企业内部经济权力的分析，重点关注企业内人力资本、剩余索取权、剩余控制权等内部治理问题（丁蕖，2003；李灵燕，2003；刘大可，2002；聂德宗，2000）。但也有学者开始将权力研究拓展到经济体制层面，对我国社会权力结构与经济体制关系进行比较深入的研究，甚至有学者将我国经济总结为权力经济，试图通过权力经济的研究揭示我国权力经济发展逻辑，甚至最终促成新的经济学理论分析框架的形成。伍装（2005）认为，权力经济就是一种权力构成社会经济体制核心部分并左右着经济运行方式、经济发展及其动力机制的一种经济形式和经济形态。他对权力经济的制度基础、权力经济与制度变迁、寻租及权力经济的绩效与发展趋势进行了分析，指出：在我国，无论从生产过程、分配过程、经济体制、经济运行方式等各方面，无论资本要素、劳动要素还是技术要素都没有权力要素那样在经济发展中扮演着决定性的角色。朱启才（2004）则将权力纳入制度分析的框架，指出权力就是主体对资源的控制力，权力实质上是资源配置的核心要素；经济均衡的实质就是权力结构的均衡；市场只是检验资源配置的信号，真正配置资源的是市场背后的权力，市场失灵本质上是权力结构失衡。他进一步将这一分析框架应用于我国经济体制改革，指出计划经济的失败是传统社会主义在资源配置机制上选择的失误，以官方的政治权力对经济权力的替代，以政府权力对企业和个人权力的替代，我国经济体制改革的超前和政治、文化、社会综合改革的滞后，既造成了经济改革的制度边际效率递减，也造成了现代市场经济体制迟迟不能建立。特别值得注意的是，近年来我国的权力研究开始将政治权力、经济权力的二元权力分析框架向政治权力、社会权力、经济权力的三元分析框架拓展，逐步认识到社会团体的发展及社会权力的运用对整个社会经济体制发展的重要意义（王名等，2001；周志忍、陈庆云，1999；康晓光，1999；吴玉章，2004；苏力等，1999；许晓军，2006）。特别是，康晓光在《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》（1999）中运用当代市民社会理论的三元分析框架，指出我国社会正在经历“权力多极化”过程，伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，政治领域垄断一切权力的单极结构正在向三个领域分享权力的多极结构转变。但社会领域基本上仍处于政府的全面控制之下，与经济领域的市场化进程相比严重滞后。这是由于真正意义上的社会领域的改革，将不可避免地带来社会领域的自治，从而损害到政治权力。这一研究成果进一步从权力结构的角度挖掘了我国体制改革不平衡性的原因与后果。
三、公企业治理的研究
西方国家建立了较为完善的市场经济体制，政府只在很少领域进行干预以纠正市场失灵。公企业并没有得到主流经济学研究的重视，只是作为政府干预经济运行手段的具体制度加以研究。因此，对公企业制度的研究并没有形成被普遍接受的解释性框架。西方对公企业的研究主要有两次高潮，一次发生在20世纪60年代前后，另一次则在20世纪90年代以后。前者对应于第二次世界大战后世界范围内公企业形式的勃兴，而后者则由20世纪80年代开始的公企业民营化所引发。这也从某个角度说明了公企业在西方国家作为实用工具存在的基本地位。在第一次公企业研究热潮中，重点研究政府如何从法律、财政、组织各个方面对公企业进行控制，并且通过各个国家特定公企业的案例分析予以支持（Culbert and Reisel，1971；Duffus，1949；Hunter，1962；Seidman，1952，1954；Wiseman，1963）。第二次公企业研究热潮更强调了对公企业的系统研究。拉玛纳德汉姆（Ramanadham）在The Economics of Public Enterprises（1991）中对公企业作了较为系统的研究，从所有权与控制权的角度对公企业进行定义并阐述了公企业的产生、非商业目标、资本结构等一般性问题；从微观运营角度分析公企业的财务绩效、定价、目标、监控及评估；从宏观经济角度对公企业的税收与补贴、公企业与公共财政的关系、财政分配效果、公企业与政府关系等进行了分析。米彻尔（Mitchell）在1999年出版了The American Experiment with Government Corporations将公企业作为美国行政管理体制一种尝试精神的表现，从积极效果和消极效果两方面对公企业在美国的实践进行了总结。威坦赫尔（Wettenhall，2001；2003）从部门分类的角度对公企业制度的发展进行了简要梳理。从公共部门内部组织形式的演化入手延展到公共部门与私人部门的融合，着重分析以公企业为典型的第三部门的出现与发展如何使部门三分法取代了传统部门二分法。温柯普（Whincop，2005）教授以英联邦国家的公企业实践为基础，对公企业的历史沿革、管理、政府在公企业中的股东角色、利益相关者与公企业治理以及公企业的改革进行了系统分析。上述研究几乎都是对公企业的经济、治理及绩效的比较系统化的描述性分析，对公企业一般性解释框架的建立并没有太大的帮助。阿莱斯教授（Alessi，1982）解释了公企业存在之原因及其经济绩效，认为公企业的存在也是为了解决对生产的信息失灵问题，同时便利财富的再分配。但公企业的管理弱化了资源运用的私有产权机制，因此，公企业与公司制企业的行为具有系统性、可预见性的差异，也导致后者从市场角度判断更有效率。尽管这一研究一定程度上从理论上解释了公企业的存在和绩效，但对公企业治理的研究仍局限于新古典经济学和产权经济学的权利分析框架。可以说，西方经济学者主要将公企业作为一种政策实施工具进行，而很少将其视为一种基础制度安排来研究。
我国拥有数量巨大的国有企业，但改革中并未对西方国家的公企业制度予以关注，主要原因在于奉行市场经济体制的西方国家只在极少数领域采取国有经济的形式进行干预并采取公企业形式以实现政治控制，国有企业与公企业几乎是竞合的。我国大部分学者是从所有权的角度对西方国有经济展开分析，而忽略了西方国有经济所采取的组织形式。实际上，正是这种组织形式的创新，体现了西方国家通过国有经济形式合法控制关键性经济资源的制度核心。近年来，国内学者开始关注西方公企业制度，国内较早涉及公企业问题的研究成果也是在世纪之交才出现。钱津在《特殊法人：公营企业研究》（2000）中对公企业的性质、作用与分类以及资产、设立、管理机构、经营机制、产品创新等等微观经营问题进行了系统介绍，指出改革到位之后，我国也应存在规范的公企业形式，仍要实行政府控制。对公企业及政府作用的认识以及对公司化改革路径的反思也见于其他学者的研究（李兆熙，1998；周明生，2000；金雪军和徐利君，2004；吴金明，2007；张凡，2001；杨积勇，2003；盐野宏，2002；鲁义，1997）。特别是吴金明和荣朝和（2007）指出，社会物品一般分为私人物品、可收费物品、共用资源和公共物品四类，且基于效率性、公益性和公平性的不同目标分别由私人、政府和私人以及政府来提供。对于公共提供与私人提供分别服从于公法与私法调整模式，采用公法人与私法人制度；对于可收费物品则服从于特殊法调整模式，采用特殊法人制度。指出公共提供应采用相应的法律调整模式与法人制度进行分类改革。晚近比较系统的有代表性的公企业研究当属吴金明的博士论文《基础设施领域的公企业研究》（2007）。论文从法经济学、新制度经济学与公共经济学的角度界定公企业，认为公企业是指为了达成政府或公众目标，由政府全部或部分出资或补贴，主要提供公共物品的，由政府经营或干预的、受公法或特殊法模式调整与制约的特殊法人，对公企业的演化动因、演化规律和制度设计作了理论梳理与分析。论文提出基础设施领域公企业制度应包含依据特殊法而设立的规制制度、国家控股与公私合作为代表的产权制度、关键利益相关者主导的治理结构和与企业文化共生的管理制度“四位一体”的制度结构与内容。
四、西方公企业民营化的研究
20世纪80年代的公企业民营化是西方国家最为重要的政治经济变革之一，由此引发了90年代之后对公企业研究的第二次热潮，形成了大量的公企业民营化研究成果。从研究思路上看，研究可以大致分为两类：一类以经济学家为代表，重点分析公企业民营化的实施效果以及如何通过改善公企业治理结构提高其效率，但由于数据及研究方法的局限性，学者对此并无法得出一致的结论；另一类以法学家为代表，着眼于公企业民营化对社会公平、民主、程序正当等公法价值理念的影响。从研究方法上看，研究可以分为两类，一类侧重民营化理论的研究；另一类则关注民营化的实践路径。本书是从民营化的一般理论认识入手，强调关注民营化对社会公平与民主理念的影响。
民营化理论研究的代表人物萨瓦斯（Savas）是基于改革政府的公共治理理论的主要代表人物。萨瓦斯（2002）从公共选择的角度出发，指出民营化将市场机制引入政治领域，打破了政府在公共提供领域的垄断地位。而且，萨瓦斯进一步将民营化作为一种治理理念，认为民营化作为一个社会治理的基本战略，植根于一些最基本的哲学和社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。威坦赫尔（2001；2003）从组织演变的角度出发，分析公企业民营化的政治经济含义，指出公企业的公司化是与民营化同步或先于民营化的步骤，反映了政府进一步摆脱立法机关控制的倾向，而公企业所反映的社会价值理念在其被公司制企业替代的过程中被抛弃。公司制国有企业和公企业相比看起来差别不大，但实际上其“公共性”要弱化许多，包括立法障碍、责任承担等方面的因素使得政府更倾向于使用公司制企业而非公企业形式来实现公共提供。威坦赫尔的研究对于国有经济与公企业关系的认识具有很大的启发意义。而格拉哈姆和普罗泽尔（Graham and Prosser）则在Privatizing Public Enterprises（1991）一书中从宪政角度对英国、法国和美国进行民营化的比较分析，从国家与社会关系的差异来解释不同国家民营化路径的差异。
除了上述从治理理念、宪政秩序、新公共管理角度对公企业民营化的解释与评价性研究外。也有学者针对具体国家和具体部门的民营化实践进行分析与总结。拉玛纳德汉姆（1993a；1993b）的研究比较具有代表性，从世界各国民营化实践对民营化的约束条件和影响进行了分析。还有相当一部分学者集中研究特定国家和特定产业的民营化问题，在基础制度环境下研究特定民营化实践（Hulsink，1999；Ryan，1997；Ure and Vivorakij，1997；Wolmar，2001；哈奇姆，2004；比扎凯，1998）。从研究的倾向性看，越来越多的学者开始反思民营化的局限性，比较有代表性的研究者当属魏伯乐，他在呈送给罗马俱乐部的报告（2006）中立场鲜明地表示：关于民营化的好处，人们已经说得够多了，至于其局限性却不为人们充分认识，推行民营化一旦越过这一界限，就会带来很多负面问题，甚至造成严重的社会后果。我国学者林晓言（2006）也指出，基础设施民营化已然超越了效率的单一目标，今后的研究需要超脱于产权效率之外，更多考量基础设施民营化的多重目标。
