我国国有及国有控股公司治理问题主要表现在国有资产管理部门与国有及国有控股公司之间的委托代理产权契约关系不健全、内部治理产权契约关系不健全、外部治理产权契约关系不健全和国有控股公司与子公司之间存在治理冲突等四个方面。
一、国有资产管理部门与国有及国有控股公司之间的委托代理产权契约关系不健全
国有资产管理部门与国有及国有控股公司之间的委托代理产权契约问题主要是委托代理契约产权主体存在缺陷和契约关系不健全，具体表现在以下几个方面。
（1）委托代理产权契约链过长，导致监督机制存在内在缺陷。国有及国有控股公司的委托代理链为全体公民—全国人大—国有资产管理局—国有控股公司—国有及国有控股公司董事会/监事会—高级管理团队—国有及国有控股公司员工。一是委托代理产权契约链过长导致监督责任被多重稀释。在这种多重委托代理链中，由于存在多重委托代理关系，剩余索取权和剩余控制权被多层分解，委托人的监督责任被多重委托关系稀释。其中，作为全体公民的初始的委托人，由于远离国有及国有控股公司的真正代理人——经理人员，导致缺乏对国有及国有控股公司经理人员的监督与激励。二是委托代理产权契约链过长导致监督与激励信息不对称。一方面，由于委托代理链过长，代理人比委托人掌握的信息更多，且由于委托层次过多，委托人远离代理人，导致委托人不可能掌握充分的信息，很难实施有效的监督与激励。另一方面，由于委托人具有官员身份，且非资产的真正所有者，导致缺乏足够激励和动力去获取信息。同时，委托人掌握的信息不充分和委托人与代理人的信息非对称性影响了监督效果。三是由于存在多层委托代理关系，导致委托人和代理人的激励成本过高。国有企业与非国有企业的委托人和代理人一样，其监督积极性需要激励，而国有企业委托代理产权契约链过长，往往导致激励成本过高。
（2）在委托代理产权契约关系中，政府作为产权契约主体角色的多重化导致政府责任多重化。政府既是全民资产的代理人，相对国有及国有控股公司的经理人员来说又是实际的委托人。这种双重角色导致政府责任的多重化。一是政府作为国有企业委托代理产权契约中的代理人主体，要对众多的初始委托人负责，实现其国有股股权效益的最大化。二是政府作为国有企业委托代理产权契约中的委托人主体，负有监督和激励国有及国有控股公司经理人员、确保国有及国有控股公司资产增值的责任。三是政府作为国有企业委托代理产权契约中的利益相关者主体，分享企业剩余索取权和剩余控制权。
（3）以国有股为主导的公司化改革在解决经营者选择问题上存在障碍。根据张维迎（1999）等人的解释，其原因主要表现为：一是国资委和国有持股公司的经理人员仍然是政府官员而非资本所有者。他们掌握选择国有企业董事会成员和经理的权力，但不必为其选择承担任何后果。由于其掌握的投票权是廉价的投票权，导致其没有激励去发现和任命有能力的经理人员。二是很难或不能解决政企分离问题。张维迎（1999）认为仅仅考虑把作为管理者的政府和作为资产所有者的政府分开就能够解决政企分离问题是很不充分的，认为关键是界定政府干预程度。三是国有股东缺乏信息和激励来解决动力问题。
（4）作为代理人的经理人员角色的多重化。一是经理人员角色的官员化。国有及国有控股公司经理人员往往由作为国有资产代理人的政府国有资产管理部门任命。其考核和评估也往往由党的组织部门和政府国有资产管理部门实施。即国有及国有控股公司经理人员既要对上级党组织负责，又要对政府主管部门和国有资产初始委托人负责。二是国有企业经理人员角色的利润最大化。即国有企业经理人员作为企业的经营者必须以利润最大化为追求目标。作为利润最大化角色的经理人员对企业的利润增长、经营发展和职工报酬等负责。三是国有企业经理人员角色的公共利益化和社会利益化。国有企业作为公共物品提供者，具有实现公共利益和社会利益的义务。国有企业经理人员角色的多重化导致国有及国有控股公司经理人员的责任不明确、多重化，甚至存在冲突。
（5）国有股“一股独大”所形成的行政权力控制泛滥。由于国有股在企业中处于绝对控股地位，这往往导致行政权力泛滥，不能有效地解决政府与企业之间的分离问题。在这种体制下，政府在选拔、考核和监督经理人员方面仍然起绝对的行政支配作用。这种支配作用主要是“一股独大”造成的。行政权力代替了以产权为基础的契约权力，政府凭借着绝对控制的股份支配着公司治理结构中各产权契约主体。国有股“一股独大”形成的行政治理关系是对公司治理结构中各产权契约方治理权力的破坏。
二、国有及国有控股公司内部治理的产权契约关系不健全
我国国有及国有控股公司内部治理的产权契约关系不健全主要表现在股东大会与董事会之间的产权契约关系不健全、董事会和经理人员之间的产权契约关系不健全、监事会缺陷和高层经理人员人力资本产权激励契约扭曲等方面。国有企业法人治理产权契约制衡机制存在缺陷。国有企业的股东大会、董事会、监事会和总经理之间是一种利益制衡机制。这种利益制衡机制反映了企业契约各方的利益制衡必须以各方的独立产权为基础，以市场选择的企业契约方为纽带。没有合法独立的产权，就不能形成有力的制衡机制，就不能形成包括各契约方的权责利关系。完善国有及国有控股公司治理结构的关键是形成以产权为基础的企业各契约方的利益制衡机制。各契约方的制衡不是以产权契约权力为基础，而是以行政权力代替契约权力。
（1）我国国有企业治理中的产权行政约束与产权契约约束在国有企业内部治理问题上存在差异。尽管企业内部存在行政指挥关系，但股东大会、董事会、总经理与监事会之间是基于不同产权形成的制衡关系。股东行使出资者所有权，董事会行使法人财产权，经理行使经营权，监事会行使出资者监督权，它们之间是一种基于产权契约的约束关系。产权的行政约束在我国国有企业治理内部表现为股东大会、董事会、总经理与监事会之间治理关系的行政化，二者所作出的治理决策带有行政性质。从任免关系来看，国有企业董事、总经理和监事人员由上级主管部门任免，而非按照公司法或章程要求，由公司治理法人制衡机制产生。即公司治理内部的产权行政约束是基于非契约约束的一种治理机制。而产权契约约束在国有企业治理内部表现为国有企业股东大会、董事会、总经理和监事会之间治理关系的契约化。
（2）我国国有及国有控股公司股东大会与董事会之间基于产权契约的治理关系不健全。主要表现在以下几个方面：董事会治理职权与股东大会的治理职权存在冲突。如根据我国《公司法》，关于“决定公司的经营方针和投资计划”问题，董事会和股东大会都具有此项权力。这种权力的冲突和重叠反映了二者作为产权契约主体在治理权力安排方面存在冲突。股东大会与董事会之间治理关系的行政化。作为我国国有及国有控股公司治理主体的股东大会与董事会之间的关系本来应该是一种基于产权契约的治理关系，但由于缺乏契约关系的构建，二者的治理关系主要是行政治理关系。这种行政治理关系产生的原因表现在两个方面。一方面，作为国有股东大会的股东本身的官员化，这些官员本身并不是国有股份的真实所有者。这些国有股份的真实所有者是每一个国民。官员化的股东大会作出的治理决策带有行政性质。另一方面，作为国有及国有控股公司董事同样也存在官员化问题。这导致国有及国有控股公司董事会中官员化的董事会与官员化的股东大会之间的治理关系被行政化。在所有权和法人产权两权分离的现代法人公司制度安排下，在我国国有及国有控股公司董事会的权力存在扩张或超越股东大会的情况下，董事会的治理决策取代或高于股东大会治理决策，股东大会的治理功能被虚化。国有及国有控股公司的股东大会往往成为实现政府官员决策的橡皮图章，有名无实，而通过股东大会任命的董事长及其董事会则实际上拥有至高无上的权力。
（3）我国国有及国有控股公司董事会与经理人员之间的治理关系存在非产权契约化，甚至扭曲问题。主要表现在国有及国有控股公司中董事会与总经理之间治理关系具有非产权契约性质。从企业产权契约视角来看，国有及国有控股公司的董事长及董事成员与总经理之间的关系，既是一个非人力资本与人力资本之间的产权契约关系，又是一个人力资本之间的产权契约关系。就非人力资本与人力资本之间的产权契约关系来说，董事会作为非人力资本的委托人，其治理权力来源于非人力资本，而总经理作为被治理的对象，以人力资本所有者身份成为非人力资本的代理人。二者之间形成一种非人力资本与人力资本之间的产权契约关系，但由于董事身份的官员化和总经理身份的官员化，导致二者治理关系的非产权契约化。就人力资本之间的产权契约关系来说，董事和经理都是人力资本的所有者，二者之间的治理关系应该体现为一种人力资本之间的产权契约治理关系，这种治理关系同样被二者的官员身份行政化了。
（4）监事会构成缺陷及其职能发挥障碍。一是《公司法》关于监事会构成的有关规定存在模糊性。如监事会构成由适当比例的职工和股东组成，但职工比例是由股东主导的公司章程确定的，这使得职工监事的比例具有模糊性。二是监事会职权模糊。《公司法》第54条、第126条关于监事职权有关检查公司财务和监督董事、经理人员的规定模糊。三是监事会监督的专业知识、手段存在缺陷。由于监事成员本身不一定具有财务、审计方面的专业知识，这导致监事会本身存在专业监督的缺陷。监事会在履行监督职能时由于业务知识和监督手段欠缺，导致其履行监督职能时必须依靠财务、审计等中介力量。四是监事激励机制存在缺陷。我国国有及国有控股公司监事的报酬大多由董事会、总经理确定，这导致了监事监督董事、总经理的积极性减弱。五是监事会缺乏独立性。监事会的独立性是影响监事会职能的关键。我国国有及国有控股公司监事会缺乏独立性表现在缺乏独立监事和监事在履行职能方面缺乏独立性等。
（5）高层管理人员人力资本产权的激励机制扭曲。企业家（厂长经理）人力资本产权残缺是导致国有及国有控股公司高层管理人员激励机制扭曲的重要原因。在传统体制下，国有及国有控股公司厂长的激励主要是行政晋升与精神激励，企业家不仅缺乏剩余控制权，而且缺乏剩余索取权。传统国有及国有控股公司的厂长与工人的工资报酬并无多大区别，这造成了企业家人力资本产权残缺。在体制转轨时期，在逐步构建我国国有及国有控股公司人力资本产权激励机制过程中，国有及国有控股公司人力资本产权仍然存在残缺问题。高层管理人员的人力资本产权回报机制扭曲主要表现在存在严重的经理内部人控制。高层管理人员的机会主义和道德风险增强的突出表现是利用其剩余控制权损害国有股东和职工等利益相关者的利益以谋取私利等。
根据企业经理理论，国有企业企业家报酬激励机制和年薪制与非国有企业相同。但是，由于国有企业经理人员的产生机制差异与国有企业除利润最大化外必须满足公共利益目标等特点，导致国有企业经理人员激励机制存在扭曲问题。一个非完全从经理人才市场产生的官员主导型国有企业经理队伍，必然导致经理人员报酬激励机制存在偏差。我国国有企业经理人员选拔机制的特点导致其报酬和年薪制与非国有企业存在以下差异和问题。一是报酬和年薪制的激励强度不如民营企业。1998年国有企业经营者的平均月工资收入为1477.7元，集体企业为2596.2元，私营企业为167787.5元。如原湖南醴陵国光瓷厂邹凤楼任厂长10年，1989年退休工资每月才284元。二是激励机制较弱导致“59岁”现象。如褚时键任玉溪卷烟厂厂长17年，为该厂创利税800亿元，但17年全部总收入才80万元，其报酬收入与其创造的企业绩效不相称。三是年薪制具有随意性。年薪制不与企业绩效挂钩，业绩差的国有企业经理人员的年薪与业绩好的经理人员的年薪一样。年薪多少也具有随意性，而且朝令夕改。
（6）国有及国有控股公司治理结构中的产权契约约束的行政化问题。产权约束包括产权行政约束和产权契约约束。产权行政约束是凭借着政府权力资源在产权重组、拍卖和出售等活动中所进行的行政约束行为，这种约束导致了产权配置的非契约化行为，是一种基于行政命令或官员意志所产生的行为。它导致了国有及国有控股公司治理中效率低下、国有资产处置的随意性、高层经理人员任免的行政行为，特别是国有企业外部市场治理失效等问题。产权契约约束是指国有及国有控股公司产权重组、拍卖、出售以及经理人员任免等行为中要以契约为基础，而非按照政府官员的行政指令进行。
三、我国国有及国有控股公司外部治理的产权契约关系存在的问题
我国国有及国有控股公司外部治理的产权契约关系存在的主要问题表现在资本市场、经理市场和产品市场等方面。
（1）资本市场在国有及国有控股公司治理中的作用有限。曹正汉、罗必良（2000）认为，在职位产权制度下，国家作为资本的供给者没有能力进入企业，把企业产权让经理人员按照职位大小掌握，而国家却承担经营风险。
我们认为资本市场在国有及国有控股公司治理与非国有及非国有控股公司治理中的差别是由于产权契约的差别引起的。在国有及国有控股公司面临的产权契约中，产权主体订立契约主要在国家和企业之间进行，股东的单一性使得产权契约订立中市场力量较小，即资本市场在订立产权契约中作用非常有限。单一的国有股东往往很容易被国有及国有控股公司经理人员（内部人）套牢。国家提供了全部或绝大部分资本，而在被内部人套牢后又不得不承担经营风险。在这种产权契约下，国有及国有控股公司即使建立了现代股份制度和有限责任制度，但与未进行公司股份制改造前相比在承担风险方面没有什么两样。这也是为什么在国有及国有控股公司改制初期国有及国有控股公司效益反而大幅度下滑的关键原因。国有及国有控股公司产权契约中资本市场的缺失是导致资本市场在国有及国有控股公司治理中作用有限的关键原因。
由于国有及国有控股公司在产权契约订立和履行中存在资本市场的缺失问题，导致不仅资本市场在国有及国有控股公司治理中的作用有限，而且存在非产权契约治理、准产权契约治理问题。就非产权契约治理来说，主要是资本市场力量根本不起作用，完全由政府左右国有及国有控股公司的兼并、并购、出售、拍卖和重组等行为。这可以解释转型时期国有及国有控股公司为何存在大量流失问题。在作为国有股东代表的政府完全左右产权转让和非国有股东缺失或力量弱小的情况下，控制权争夺很难发挥治理作用。在这种情况下，国有及国有控股公司股票的价值由政府官员决定，而这些官员并不是国有股份的所有者，在存在机会主义和道德风险的情况下，他们为了获取贿赂而大大低估国有及国有控股公司的股票价值，甚至使国有及国有控股公司的价值一落千丈。
与此相对的情形是，在非国有及非国有控股公司的产权契约中，资本市场力量决定了产权契约中股东主体的多元性、竞争的充分性和经理人员难以将股东产权套牢。资本市场在非国有及非国有控股公司治理中的作用要大大高于国有及国有控股公司。
（2）经理市场在国有及国有控股公司治理中的作用有限。张维迎（1995）较早提出了经理人员的选择逻辑是按照资本雇佣劳动的理论进行的观点，认为国有及国有控股公司不能保证或挑选最有才能的企业家，因而国有及国有控股公司的唯一出路是民营化。
为什么资本雇佣劳动的逻辑在非国有及非国有控股公司中能够选择合格的企业家，而同样是按照资本雇佣劳动的逻辑在国有及国有控股公司中不能选择出合格的企业家呢？我们认为已有理论解释忽视了经理市场在订立国有及国有控股公司人力资本产权契约中的作用。从产权契约的视角来看，国有及国有控股公司不是没有按照资本雇佣劳动的逻辑选择合格企业家，而是忽视了国有及国有控股公司经理人力资本产权契约订立中经理市场的作用。目前，在我国国有及国有控股公司经理人力资本产权契约中，经理市场的缺失是导致国有及国有控股公司治理问题的重要原因。作为国有股东的政府左右了国有及国有控股公司经理的选拔，这导致了官员型企业家在国有及国有控股公司中的比例大大高于非国有及非国有控股公司。在经理市场缺失的情况下，经理人力资本产权契约订立的非竞争性是导致国有及国有控股公司难以选拔合格企业家的真正原因，而不单纯是资本雇佣劳动逻辑所能解释的。导致我国国有及国有控股公司经理人力资本产权契约缺失的根本原因是目前国有及国有控股公司产权结构的单一化或一股独大。在完全控股或绝对控股的国有及国有控股公司中，经理市场在国有及国有控股公司治理中的作用大大低于非完全控股或非绝对控股的企业。
不仅经理市场在国有及国有控股公司治理中的作用有限，而且经理市场在国有及国有控股公司治理中发挥作用也存在诸多问题。从产权契约的视角来看，经理市场在国有及国有控股公司治理中存在的主要问题是解决如何选拔合格的国有及国有控股公司经理人员，如何确定、评估国有及国有控股公司经理人力资本产权价格（报酬制度），如何决定国有及国有控股公司经理人力资本剩余决策权的大小。目前对于这些问题的解决仍然存在非产权契约因素。
（3）产品市场在国有及国有控股公司治理中的作用有限。产品市场是公司治理的重要外部机制，产品市场上产品质量、服务和销售量及市场占有率的竞争对经理人员是一种重要的激励与约束机制。产品市场包括竞争性产品市场和垄断性产品市场，产品市场类型不同对国有及国有控股公司经理人员的激励与约束机制也不同。对于处于垄断性产品市场上的国有及国有控股公司来说，由于政府在资源供给、成本决策、产品定价和销售许可等方面往往具有很大的垄断权，干预的可能性和空间较大，政府干预对于经理人员的影响大于产品市场的激励与约束对经理人员的影响。就政府对经理人员的授权来说，剩余决策权不充分。政府掌握的决策权大于授予经理人员的决策权。政府往往通过立法、确定价格和颁发经营许可等形式进行干预。即国家垄断性产品市场对国有及国有控股公司的激励与约束机制有限，而就竞争性产品市场的国有及国有控股公司来说，其经理人员在产品的技术开发、成本决策和产品销售渠道的开拓等方面面临市场的激励与约束要大于政府的干预。由于信息的不充分，政府对于处于竞争性产品市场中的国有及国有控股公司经理人员的治理是有限的，而产品市场对于这类国有及国有控股公司的经理人员的激励与约束较大。政府不能够把所有技术开发、成本决策等事项写入契约中，政府必须把很大部分剩余决策权授予经理人员。
（4）破产机制不能有效地约束国有企业经理人员。很多国有企业把破产当作逃债的工具。主要表现在即使破产后，经过重组和清算，随着大部分债务被取消，国有企业经理人员仍然经营着他们的企业。一是由于国有企业和国有银行之间的债务并不是法律意义上的真正债务，债务合同缺乏刚性。二是国有企业破产程序主要由地方政府决定。三是债权人和债务人在履行债务合同方面缺乏足够的激励。导致国有企业破产机制缺陷的原因在于国有企业产权契约存在缺陷。国有企业大量的债务产生于国有银行。作为债权契约方的国有银行不仅不能约束国有企业，反而被国有企业所套牢。如果国有银行以清偿债务来威胁国有企业经理人员，债务就会因形成呆账或者因破产而被取消。
四、我国国有控股公司与其子公司之间的产权契约治理关系问题
我国国有控股公司与其子公司之间的产权契约治理关系主要表现在以下几个方面：
（1）国有及国有控股公司对子公司的行政干预过多。国有控股公司与子公司之间产权关系的行政化，基于这种行政化的产权关系，国有控股公司与其子公司之间的治理关系行政化，而非契约化。主要表现在：一是国有及国有控股公司对子公司产权配置的行政化，包括各子公司产权重组、并购和处置等实行行政化，而非契约化。二是国有及国有控股公司对子公司董事的派遣关系的行政化，而非基于产权契约关系。三是国有及国有控股公司各子公司高层管理人员激励与约束的行政化，而非产权契约化。即对国有及国有控股公司子公司管理人员的激励与约束主要以行政晋升为主。
（2）国有控股公司与子公司之间存在目标冲突。国有及国有控股公司各子公司追求的是本公司的利润最大化，而母公司所追求的是整个集团公司利润的最大化。相对于子公司而言，国有及国有控股公司追求的目标呈现多元化。国有及国有控股公司与子公司之间的目标冲突反映了二者之间的利益冲突。国有及国有控股公司为了维护本公司的利益，往往会损害子公司的利益。
（3）公司集团中母子公司之间存在结构冲突。国有控股公司与子公司之间的结构冲突表现在：子公司法人治理边界与母公司管理边界在结构上的不匹配、子公司作为母公司的代理公司产生的代理冲突、作为战略经营单位的子公司与母公司治理结构冲突以及母子公司发生内部交易时产生的治理问题等。
我国国有集团公司母子公司之间的结构冲突表现在以下几个方面：
（1）国有控股公司管理结构与子公司法人结构之间不匹配。即做出管理决策和执行管理控制的国有控股公司组织结构与子公司的法人结构不匹配。管理结构的沟通线比公开显示的要短得多，法人结构滞后于管理结构。这种滞后主要根源于税收、公司雇佣法等对公司经营管理转换的限制。虽然子公司董事会执行一种合法的说明责任，但是子公司董事会的经营决策受母公司管理权力的影响。
（2）国有子公司作为国有控股公司的代理公司所产生的代理性结构存在冲突。我国大多数国有子公司往往作为母公司的代理公司从事经营。子公司作为国有控股公司的代理公司，以国有控股公司公认的好商标和商业信誉进行经营，这些子公司不拥有任何资产，其行动代表国有控股公司利益。在这种代理关系下，道德风险主要表现为尽管处于代理地位的子公司与外部公司之间的业务经营合同是明确的，但没有涉及国有控股公司的明确或暗含的代理合同。在国有控股公司中存在着子公司对国有控股公司经营的代理行为。当子公司经营破产时，如何确定国有控股公司与子公司之间的权利与义务的责任问题，是国有控股公司重要的治理问题。
（3）作为战略经营单位的子公司与国有控股公司之间存在责任性结构冲突问题。在较大的复杂的国有控股公司中，国有控股公司内部的经营与一些子公司职责可能相反。特别是大的跨国公司，其子公司与关联公司按地区组成地区集团。每个战略单位既要对地区董事承担相应的经营管理责任，又要对国有控股公司总部主管人承担责任。子公司的这种双重责任也导致了复杂的治理问题。
（4）国有控股公司与子公司之间存在交易性结构冲突问题。由于国有控股公司对子公司具有控制权，当国有控股公司做出牺牲子公司利益的决策时，就对子公司及其利益相关者造成了损害，并由此产生治理问题。
