地方利益与部门利益国有资本预算管理既要体现资本保值增值的微观要求，又要作为宏观调控的衍生手段，发挥比保值增值更大的作用。这种使命和目标上的多重性决定了国有资本预算管理注重的是全局意义上公平和效率的协调，决定了部门行为和地方行为无法有效地实施国有资本预算管理。因此，国有资本预算管理必须超越部门利益和地方利益，树立统筹思想和大局观念。在着眼大局的前提下，国有资本预算的重点是加强和公共财政预算和社保基金预算的沟通和合作，处理好三种预算的统一和平衡。
一、国有资本预算管理目标的最终完成需要政府多部门的配合作为宏观调控衍生手段，国有资本预算行使职能的方向主要是要解决和人民根本利益相关的社会经济问题。但是，国有资本预算从形式上表现为国有资产管理的一部分，而在实质上承担了很大一部分公共管理和社会服务职能。而后者的有效执行必须是在整个政府层面上，需要多个部门的配合。因此，国有资本预算必须借助于现有的制度框架，借助于现有政府部门的职能分工和合作，实现自身服务和支持国家的宏观调控。
1.新体制下国资部门应当专注于国有资产保值增值工作
在计划经济时期，国有资产管理和国民经济管理几乎是同一范畴，相应的，政府各职能部门都和国有资产发生某种责任关系。建设社会主义市场经济以来，国有资产管理体制一度是由政府作为国有资产出资人惟一代表，并由多个部门分割行使出资人权力，管人的不管资产，管资产的不管事，管事的不管人。在实现权力制衡的同时，也带来了多头管理、管理效率低下的问题。中共十六大报告提出了国有资产管理体制改革的新思路，其基本的出发点是政资分开、政企分开，是要把公共管理和社会服务职能与资本经营职能彻底分离。在新体制下，国资部门集人、事、资产权利于一身，是一个专司国有资本管理和经营的部门，负责国有资产保值增值，其他职能部门不再承担国有资产保值增值的责任。当然，国资部门也不适合也不能够直接从事公共管理和社会服务的有关事务。
2.国有资本的宏观调控职能履行需要多部门配合
国有资本预算管理的目标定位中包含了微观和宏观两个层面的内容。在宏观层面上，解决与人民根本利益相关的社会经济问题属于公共管理和社会服务的范畴，加快经济结构调整和转变经济增长方式属于国民经济整体运行的范畴，这些都是现有国有资产管理框架下国资部门所不应该和不能够承担的工作。同样，国有资本预算管理目标的实现如果仅局限于国资部门的职能，那么要么是无法有效发挥国有资本在宏观层面的作用，要么是重新回到政资不分、政企不分的老路上，违背了设置国资部门的初衷。因此，作为国有资本宏观调控的衍生手段，国有资本预算管理目标的实现必须超越部门利益，是一个多部门的配合和协调的过程。具体地说，国资部门作为国有资产保值增值的责任部门，在国有资本预算的编制和执行中要发挥作用，但是为了保证国有资本预算宏观目标的完成，还需要财政部门、社保部门、发展规划等部门的支持，包括国有资本预算的编制和执行等环节上的数据、信息、技术支持，以保证国有资本预算目标的最终落实。
二、国有资产的分级行使产权要受到全国统一社保基金刚性预算的约束为了保证国有资本预算管理目标的实现，还要超越地方利益。新的国有资产管理体制下，明确由中央政府与地方政府分别代表国家履行国有资产出资人职责，建立中央政府与地方政府不同级次的国有资产监管机构，明确了各级政府尤其是地方政府可以行使国有资产处置权。但是，各级政府在编制和执行本级国有资本预算时，特别是在实施国有资本变现预算的过程中，必须优先解决和人民根本利益相关的问题，强调社保体系完善与提高社保支付能力。
1.地方国有资产收入应当优先弥补社保基金缺口
目前地方国有企业改革快于中央国有企业，通过国有产权转让、国企拍卖等形式产生了一些国有资本变现收入，但是由于缺乏制度和政策的规范，大多数地方政府都没有考虑用部分国有资本变现收入弥补社保基金缺口。对于地方政府来说，在实行国有资本预算管理后，对于预算支出的一个基本思想就应当是超越地方利益，将其优先用于弥补本级社保基金预算缺口。严格地说，弥补社保基金缺口，为地方辖属群众解决好社会保障方面的后顾之忧是一个最重要的“地方利益”问题，但是由于一些地方政府的急功近利思想，追求所谓的政绩工程和所谓的经济增长速度，很可能把国有资本变现收入优先用于基础设施建设或新建投资项目等，而把社保需要放在后面或者是寄希望于由中央政府统一解决社保问题。所以，必须要出台相关政策，明确解决社会保障问题是国有资本变现预算支出的优先方向，才能发挥国有资本的宏观调控作用。
2.建立全国统一的社保基金刚性预算
我国社会保障工作的艰难处境很大程度上是由于历史性原因造成的，国有企业在进行改组改制的同时不得不把一部分职工的养老、医疗问题推向社会。中央既定的改革政策已经基本上明确了由社会保障体系承接国有企业改制分流的弱势职工群体。但是，在改革的实际推进中，存在两个方面的突出问题：一是许多地方社保体系不接纳中央国有企业分流的职工；二是一些地方社保体系因支出缺口过大而无力承接国有企业分流的职工。两方面突出问题的根源在于社保体系的承接能力与保障能力较弱。为了加大社会保障的力度和健全社保机制，从长远看，应当建立全国统一的社保基金刚性预算制度。由于制度执行的主要障碍是资金的不足，因此可以考虑两种方式：一是中央政府给予一定的资产（资金）划拨支持；二是通过本级国有资本收入予以弥补。方式的可行度最终还是和现有的国有资本收入如何处置有关。从目前看，国资管理工作对用国有资本收入解决一部分改革成本的问题有所探讨，但是没有充分考虑国资管理体制与社会保障制度的联动改革，也没有以国有资本弥补社保基金缺口的具体设计。明确国有资本预算管理的目标，可以从政策上规定以国有资本收入弥补社保基金缺口。届时通过国有资本预算和社保基金预算的对接联动，建立全国统一的社保基金刚性预算就有了更为坚实的资金基础，就可以经由制度性制约机制对各级国资管理机构的国有资产处置进行刚性约束，要求各级国资管理机构以国有资本收入弥补社保基金的支出缺口。
三、建立与完善三种预算统一与平衡的调控机制
国有资本预算管理超越部门利益和地方利益的具体形式是要建立三种预算统一和平衡的调控机制。这种机制将体现出部门之间的合作，体现出中央对地方的支持，体现出地方的大局意识，因此最能反映国有资本预算管理目标的宏观性和综合性。
1.三种预算的统一和平衡
三种预算的统一和平衡，是指通过国有资本预算、公共财政预算以及社保基金预算之间的对接互动，使得三种预算处于一种收支平衡状态，力求不出现较大的支出缺口，从而使整个政府预算体系保持均衡。三种预算的统一和平衡是一个目标，其出发点是为了更好履行国有资本宏观调控职能，方式主要采取的是国有资本预算收入对另外两种预算进行资金支持，执行的关键是要设置一个超部门机构行使调控权，保证财政、社保、国资部门在国有资本预算编制中的沟通与协商。需要指出，三种预算的统一和平衡不是一个长期的可持续的经济状态，是转型时期特别是在国有资产管理改革关键时期的有条件的阶段性机制。在一个较长的时期中，随着经济转型的深入，国有资本规模的逐渐缩减，国有资本预算的影响力势必要呈下降的趋势，对于公共财政预算和社保基金预算所能发挥的作用也将趋于缩减。
2.发挥国有资本预算的能动作用
在国有资本预算、公共财政预算和社保基金预算的统一和平衡中，主要是把国有资本预算作为一个变量要素，在一定规模内弥补公共财政预算缺口和社保基金预算缺口。而在国有资本预算体系内，起主要作用的是国有资本变现预算，通过国有资本变现预算收入来弥补公共财政预算和社保基金预算缺口。对于公共财政预算和社保基金预算而言，在当期及中长期都面临着缺口补偿问题。为了更好整合社会经济资源、发挥政府宏观调控的作用，利用国有资本变现收入来开辟资金渠道、减轻政府公共管理和社会服务的资金压力，这在成熟市场经济国家都有过尝试。在我国，这种方式还是为过去畸形的计划经济体制买单，为正在进行的社会经济体制改革支付成本的必然选择。具体在执行中，实现三种预算的统一和平衡首先体现为预算编制中国有资本中长期变现收入的规模，应该采取以支定收，以国有资本中长期变现预算支出为导向确定实现的规模。而国有资本中长期变现预算支出规模的确定，主要依据未来5年或10年中公共财政预算和社保基金预算的资金缺口。其次，在预算执行环节，应当在三种预算中设置对接账户，如采取在公共财政预算和社保基金预算中分别设立国有资本预算支出基金账户的形式。
