地方政府发行债券筹集资金，其性质与税收等财政收入以及国有资本经营收入有根本的不同。税收等财政收入依托的是政府的公共管理权力，国有资本经营收入依托的是政府代表全体人民行使的所有者权力，这两种收入的取得都具有一定程度的强制性，而债券发行收入则是政府以平等身份向公众或商业机构借贷取得的，政府在债券发行过程中对应债主体没有任何强制约束力。公众或商业机构向政府提供借贷与否，取决于其自身的自由选择，取决于地方债券发行的担保及信用评级。
一、地方债券发行的双重担保
发行地方债券是以按期还本付息为前提的资金使用权让渡行为，地方政府为使公众和商业机构等应债主体相信自身的还本付息能力，必须为自己的发债行为提供一定形式的担保，在编制国有资本经营预算的背景下，地方债券的发行具有双重担保，即地方财政收入担保和国有资本经营收益担保。
1.地方债券发行的地方财政收入担保
与其他的收入形式相比，财政收入是地方政府数额最大、稳定性最强的收入来源，因而也是地方债券的主要担保形式，但是，地方财政收入不可能无限制地为债券发行提供担保，地债发行的财政收入担保必须以具备相应的条件为前提，同时要进行规范化的制度管理。
第一，地方财政收入担保的前提条件。地方政府用财政收入为其债券发行提供担保，需要具备两个方面的前提条件：一是用以担保的财政收入必须是本级可控收入。地方财政收入事实上是一个较为宽泛的概念，其计算口径存在较大弹性，在测算为债券发行提供担保的财政收入时，如果口径选择不当，就可能高估或低估财政的偿还能力。在债券发行初期，要本着谨慎原则，从总体财政收入中尽可能剔除不可控制的部分。一般而言，需要扣除的部分至少应该包括本级财政收入中脱离预算统筹范围之外的预算外资金和制度外资金，中央财政转移支付中用于专项建设的资金，各种国际组织捐赠的用于环境保护等项目建设的资金等。二是财政为之提供担保的地方债券必须经过立法机关审批。从目前情况来看，有的地方政府为了规避制度约束，采取各种变通形式发行债券，在地债发行的禁止性规定放宽之后，这些变通手段已经没有继续存在的必要，必须予以取缔。地方债券的发行要经过严格的预算程序，报送立法机关审批后才能进入实质性操作，凡是未经立法机关批准而以各种名义擅自发行的债券，地方财政都不得为之提供担保。另外，在地方债券发行初期，为控制债务风险，债券发行预算在年度初期经立法机关批准后，一般不得追加发行，以免造成规模膨胀。
第二，地方财政收入担保的制度设计。以地方财政收入作为发行债券的担保，如果仅仅停留在政策宣传上，并不足以消除应债主体对地方政府偿债能力的疑虑，也无助于债务风险的防控，地方政府必须建立规范透明的担保机制，才能保证地方债券的良性有序发行。地方财政收入担保的制度设计主要应该包括两个方面：一是建立地方政府偿债基金。由于债券的还本付息周期与地方财政收入进度并无直接关联，债券的还本付息高峰未必就是财政的结余高峰，地方政府如果在财政收入较为充裕时不预留储备，就很难保证及时足额还本付息，因此，地方财政必须设立偿债基金。财政部门要根据中长期地方债券发行预算，准确把握债券的清偿时点和额度，进而参照债务的偿还进度，从每月的财政收入中提取适当比例作为偿债准备金，偿债准备金要纳入专户管理，不得以任何借口挪作他用。二是加强立法机关的监督。由于地方政府的特殊性质，债权人不可能对其债务担保进行全面深入的监督，因此，必须寻找替代的监督主体，而立法机关在这方面具备天然的优势。地方立法机关要根据债券偿还预算，对偿债基金账户进行定期或不定期检查，如果发现财政部门没有按时提取准备金或把准备金挪作他用，要及时予以纠正和制止，必要时要追究相关人员的责任。
2.地方债券发行的国有资本收益担保
在编制国有资本经营预算的背景下，地方政府的财源实现了多元化，其可以为地方债券提供担保的财力基础进一步扩大，从而使地方债券的发行具备了更大的弹性空间。
第一，国有资本收益担保的前提条件。以国有资本收益为地方债券提供担保，需要具备两个方面的前提条件：一是用以担保的国有资本收益必须是国有资本经营收益。国有资本在实际运营过程中可以为财政提供两个方面的收入，即国有资本经营收益和国有资本变现收入。这两种收入虽然归国有资产管理部门统一管理，但其来源性质和使用方向存在较大不同。其中国有资本经营收入作为国有资本运营产生的增量，可以用来扩大国有资本规模、提高国有资本质量，也可以用来支持地方公共事业发展；而国有资本变现收入作为国有资本存量的转化形式，应该用于支付国有企业改革的历史成本，比如支付下岗职工的社会保障费用等。鉴于国有资本变现收入承担着维护社会稳定、防范社会风险的责任，其使用方向应该受到严格控制，不适于为地方债券提供担保。二是地方国有资本经营收入必须能够满足本级国有资本发展需要。地方国有资本经营预算的首要职责，是通过财政收入再分配保证本级国有资产保值增值，在这样的前提下，如果资金确有盈余，可以用于地方公共事业。如果忽视了国有资本经营预算的首要职责，过度要求国有资本经营收入为地方债券提供担保，以侵蚀国有资产保值增值能力为代价换取公共事业的一时发展，则无异于杀鸡取卵，舍本逐末。
第二，国有资本收益担保的制度设计。以国有资本收益为地方债券提供担保，无疑将会提高地方财政的风险防范能力，但是，要在政策实践中达到预期效果，还有赖于规范的制度设计。首先，用于提供担保的国有资本收益必须得到有效监管。以国有资本收益为地方债券提供担保，可以仿效财政收入的做法，定期从国有资本经营收益中提取适当额度的偿债准备金。这部分准备金可以与从财政收入中提取的准备金纳入同一账户，由财政部门统一管理，从而降低管理成本。为防止这部分资金被挪用，偿债准备金账户必须做到公开透明，立法机关、财政部门和国有资产管理部门可以通过联网随时掌握偿债准备金的提取和使用情况，从而形成制度化的监督约束机制，压缩违规操作的空间。其次，用于提供担保的国有资本收益额度必须得到有效控制。由于国有资本的再投资规模具有很大弹性，其最佳的规模区间目前尚难以量化，这就给地方政府过度提取国有资本收益留下了政策空当。在科学的计量方法尚未形成和普及的情况下，可以规定若干的刚性指标，一方面可以为地方社保基金划定警戒线，凡是低于警戒线的地方，其国有资本收益必须首先用于弥补社保基金缺口。另一方面可以区分不同地区，对国有资本经营预算收入的再投资额度进行下限控制，保证从当期收益中提取一定比例用于支持国有企业技术升级等关键项目。在进行这样的预留之后，剩余部分可以纳入财政统筹，为地方债券提供担保。
二、地方债券发行的信用评级及信息公开
与政府依托社会管理者身份取得税收等财政收入不同，地方政府向公众或商业机构发行债券，是以平等主体的身份进行的借贷行为，在据此形成的借贷关系中，应债主体必须对政府的信用程度有清楚的判断，同时也有权要求政府提供相应的信息。
1.地方债券发行的信用评级
根据西方发达国家的地方债券发行经验，发行债券必须经过信用评级，应债主体根据地方政府的信用级别，自主选择是否向其提供借贷，以及以什么利率水平向其提供借贷。
第一，依托社会中介机构建立相对独立的商业评级制度。按照传统的行政理念，政府在其所辖地域内拥有最高的实际控制权力，地方政府一直作为管理者和裁决者对其他主体进行评判。在发行地方债券的背景下，地方政府不再是经济活动的管理者，而是经济活动的参与者，其居高临下的定式思维有待打破。地方政府要取得应债主体的认可和信任，就必须按照市场规则进行信用评级。需要说明的是，因为行政或立法机关不具备信用评级所必需的技术手段，同时，行政系统内部的评级也无法取得足够的公信度，所以，依照国际惯例，对地方政府进行评级的主体不应该是政府本身，也不应该是上级政府或立法机关，而应该是以社会中介组织为主的商业机构。为促进地方债券的健康发行，需要在规范社会中介机构行为的基础上建立相对独立的商业评级制度。在对地方政府的偿债能力和偿债意愿进行评价的过程中，商业性评级机构通常要评估五个方面的信息：一是地方政府的财政基础，包括以往3～5年的财政收入总量和增收幅度等；二是地方政府的总体债务负担水平，包括未清偿债券总额和今后3～5年的年度还本付息额等；三是地方政府财政管理体系的严密程度和规范程度；四是地方政府在债券发行中是否存在不良行为记录；五是地方经济在未来若干年度的发展潜力。通过对上述五个方面的评价，评级机构确定地方政府的信用级别，并向社会公众公布。
第二，政府的信用评级要作为预算绩效考评的重要参数。政府的信用评级作为政府信誉的外化指标，要对政府行为构成现实的约束，需要从两个方面发挥作用：一是形成市场约束。公众或其他投资者要接受和认可政府的信用评级，并以之作为是否向政府提供借贷的主要依据，政府为了顺利发行债券，就必须珍视和维护自身的信誉。二是形成行政约束。行政系统内部要建立相应的考评和奖惩制度，以地方政府的信用评级作为重要的评价指标，对地方财政预算进行绩效考评，并据以做出相应的奖励和惩罚。
随着预算绩效考评方法的不断改进和考评体系的不断完善，对预算执行结果的考核已经不再局限于财政资金是否超支、是否存在跑冒滴漏、是否存在随意性的资金调剂等显性问题，预算执行给经济社会发展究竟带来了多少效益，与付出的成本相比是否符合经济原则等深层次问题开始进入绩效考评的视野。在发行地方债券的背景下，政府的信用评级代表了政府在特殊条件下取得社会资金支持的能力，理应纳入绩效考评的范围，并且要作为重要参数，占有较大权重，否则不足以对地方政府的信用行为构成约束。另外，在发行地方债券的初期，可以把信用评级作为政府主要领导政绩考核的重要参考指标，以弥补其他方面制度约束的欠缺，使政府在债券发行问题上保持足够的谨慎。
2.地方债券发行的信息披露
地方政府信用评级制度的建立，使地方政府信誉有了量化的描述，有助于投资者做出甄别和选择。但是，投资者要最终做出投资决策，还需要了解比较详细的信息，因此，在政府信用评级制度的基础上，还需要建立规范的信息披露制度。
第一，地方政府应建立信息披露制度。建立地方政府的信息披露制度，需要从以下几个方面入手：一是规范地方政府信息披露的内容。为保证信息披露制度的公允，信息披露的内容不能由发行债券的地方政府自行决定，而应由地方债券发行的监管机构（目前可以由上级审计部门代理）做出相应规定，所披露信息的内容、统计口径、精确程度要实现全国统一，以便于投资者的权衡比较。二是完善地方政府信息披露的渠道。为方便不同层面的投资者，地方政府信息披露的渠道应该实现多元化，地方政府要在官方网站、银行网站、发行范围较大的报纸等媒体上及时进行信息披露。三是扩大地方政府信息披露的范围。虽然发行地方债券属于特定地域内的信用行为，似乎只需在本地范围内进行信息披露，但是在全国统一资本市场形成并完善的背景下，应债主体并不仅仅局限于本地范围。在全国范围内进行信息披露，有利于扩大地方债券的发行对象范围，保证债券的按期足额发行，同时也有利于促进社会资本的跨区域流动，实现资源的优化配置。
第二，地方政府的信息披露要接受公众和上级部门的监督。在发行地方债券的前提下，应债主体作为信用提供者，有权了解债券发行者的相关信息；社会公众作为纳税人，也有权知道政府发行债券的目的、额度和使用方向，因此，地方政府的信息披露，不是其自主的任意性行为，而是具有约束力的强制行为。在某些情况下，地方政府或者由于自身的财政状况不佳，或者由于放不下管理者的架子，往往对信息披露产生抵触，不按照制度要求进行信息披露，为保证信息披露的及时性和可信度，地方政府的信息披露行为必须受到公众和上级部门的监督。首先，要为公众提供便利的监督渠道。地方政府如果不及时披露信息，或者公众对所披露的信息存在疑问，可以通过在立法机关或审计机构设立的监督窗口进行反映，财政部门要在规定时限内予以答复，如果公众对答复不满意，可以按照制度规定提请立法机关进行调查。其次，要强化债券监管机构的监督权。地方债券的监管机构可以视情况专门设立，也可以由上级审计部门代行职能。监管机构的监督权力必须得到强化，地方政府的相关信息，在通过各种媒介进行披露的同时，要报送监管机构备案；地方政府如果不及时披露信息，监管机构有权强制要求其进行披露；监管机构可以定期或随机对地方政府信息披露的真实性和合规性进行审查。
