地方自主发行债券一直受到严格限制，控制地方政府的债券发行权应该说是稳健的、理性的政策选择。但是，按照“一级政府、一级产权、一级信用”财政体制目标模式，地方政府作为相对独立的财政主体，不可能长期被剥夺债券发行权，中央政府可以考虑在条件较为成熟的情况下，渐进地赋予地方政府债券发行和管理权。国有资本经营预算的分级编制，将有效地提高地方政府的预算管理水平和国有资产管理水平，为地方政府培育更加广阔的财源，从而为地方政府的债券发行和管理提供更为充分的技术保障和财力保障。以编制地方国有资本经营预算为契机，适时适度地放开地方债券的发行限制，有助于地方政府提高理财能力，化解财政风险，收到良好的政策联动效应。
我国国有资产管理体制的基本架构是国有资产统一隶属国家所有，各级地方政府分别代表国家行使产权。地方政府要更好地履行国有资产管理职能，提高本级国有资产的保值增值能力和政府对国有资本的控制能力，就必须把国有资产纳入预算管理，编制国有资本经营预算。地方债券发行可以和国有资本经营预算的编制和实施联系起来，通过国有资本预算为地方债券发行提供支持。
一、分别代表国家行使产权的各级国有资本经营预算
明确地方政府对本级国有资本行使产权，进一步强化了地方财政的相对独立性，使地方政府在财政管理上拥有更加充分的自主权。然而权力与责任总是相伴产生的，地方政府要实现对本级国有资本的有效管理，使产权真正转化为收益，就必须提高国有资产管理水平，把国有资本纳入预算管理。
1.由各级政府代表国家行使国有资产出资人权利的管理体制
国有资产作为全民资产，理应也只能由国家代表全民行使财产权力，但这并不意味着要把全部国有资产产权收归中央政府。根据我国行政级次较多，国有资产数额较大、分布较广的特点，由各级政府分别代表国家行使国有资产出资人权利，更能实现对国有资产的有效管理，也更有利于维护全民的财产权力。
第一，国有资产统一隶属国家所有。原有的国有资产管理体制下，国家拥有全部国有资产的产权，地方政府只是按照行政级次拥有本级国有资产的管理权，此即所谓“国家所有、分级管理”。在构建新型国有资产管理体制的探索中，开始更多地强调地方政府拥有国有资产的产权，应该说，地方政府行使本级国有资产产权已是改革的大势所趋。但是，强调地方政府的国有资产产权并不是要肢解国有资产，削弱中央政府的控制能力，新的国有资产管理体制仍然要强调国有资产统一隶属国家所有。首先，我国的国有资产是全民的共有财产，而能够代表全民维护和行使财产权力的只能是国家。把国有资产产权无任何附加条件地划归地方政府，实质上是否定了国有资产的全民性质，使全民的共有财产蜕变为部分公民的财产。其次，从国有资产的形成渊源来看，目前划归地方政府管理的国有资产，绝大部分是由国家投资形成的，而国家的投资资金特别是计划经济时期的投资资金，往往是通过压缩地方自我发展资金的方式取得的，在这方面，落后地区为了支持经济建设大局，通过财政体制内的资金转移，支持了先行地区的发展，也牺牲了自身的局部利益。如果否定国家对国有资产的统一所有权，按照现行管辖范围把国有资产产权赋予地方政府，无疑是对历史事实的不尊重，对落后地区是不公平的。因此，新型国有资产管理体制的构建，必须保证国有资产统一隶属国家所有，反对把国有资产产权无条件授予地方政府的极端倾向。
第二，地方政府代表国家行使本级国有资产所有权。国有资产统一隶属国家所有，是从终极产权的意义上进行考虑的，在实际操作层面，则应当明确地方政府代表国家行使本级国有资产的所有权。首先，明确地方政府代表国家行使本级国有资产的所有权，有利于优化地方政府的国有资产管理行为。在国家所有、分级管理的制度框架下，地方政府虽然在法律上不拥有国有资产所有权，但由于国家不可能对任何级次、任何规模的国有资产都实现同等程度的有效监管，地方性国有资产的实际控制权掌握在地方政府手中。与公司治理中的所有权与控制权分离不同，地方性国有资产所有权与控制权的分离，是在所有权难以实现对控制权有效制衡的条件下发生的，其后果是助长了地方政府在国有资产管理中的短期行为。在稳定的所有权难以企及的情况下，地方政府往往倾向于利用实际控制权获取最大程度的即期利益，而忽视国有资本的远期增值能力。明确地方政府的国有资产产权，可以强化地方政府在国有资产管理中的自主意识，使其更加关注国有资本的可持续增值，避免短期行为的发生。其次，明确地方政府代表国家行使本级国有资产的所有权，有利于稳定中央与地方政府的分配关系。从1994年的分税制改革开始，我国在处理中央与地方政府的分配关系上，一直致力于通过财权事权的明确划分，使地方政府成为相对独立的财政主体。而地方政府的财权，既涉及税收等财政收入，也涉及国有资本经营收益，如果说分税制改革基本规范并稳定了中央与地方财政收入的分配关系，那么，新的国有资产管理体制必须确立双方国有资本经营收益的分配关系。在赋予地方政府国有资产产权的问题上悬而不决，无助于地方政府形成稳定的收入预期，影响了财权与事权的进一步清晰划分，不利于中央与地方政府分配关系的稳定。
2.各级政府要分别编制并实施国有资本经营预算
明确地方政府行使本级国有资产所有权，意味着地方政府要在国有资产管理方面承担更大的责任，各级地方政府要分别编制并实施国有资本经营预算，把国有资本纳入预算管理。
第一，通过编制国有资本经营预算形成相对独立的地方政府预算。把地方政府培育成为相对独立的财政主体，其难度不仅仅在于从理论上划分财权事权，更在于为地方政府的事权寻找相应的财力支撑，缺乏巩固的财源基础，即使理论上的财权事权划分再清晰，地方财政也难以摆脱附属于中央财政的尴尬地位。特别是在建设社会主义和谐社会的进程中，地方政府既要弥补区域性公共产品的历史欠账，又要提高辖区内的民生水平，这必然加大地方财政的支出压力，只依靠税收等传统性财政收入的增长是很难满足的。通过编制国有资本经营预算，把国有资本收益纳入预算管理，将使地方财政的资金来源更加多元化，改变地方财政在刚性的支出压力下左支右绌的窘迫状况，使之真正成为相对独立的财政主体。同时，地方国有资本经营预算的编制，可以使地方政府在调控区域经济的过程中拥有更大的操作空间和更为丰富的操作手段，通过国有资本规模和结构的灵活调整，引导社会资本投向，改善区域产业布局，从而使地方预算具有更加完备的经济调控功能，改变仅仅作为地方政府“钱袋子”的陈旧形象。
第二，按照复式预算要求编制地方国有资本经营预算。把地方经营性国有资本纳入预算管理，其意义不只在于拓展地方财政的资金来源，更在于以编制国有资本经营预算为契机，形成并完善地方政府的复式预算体系，提升地方政府的预算管理水平，实现预算管理与西方先进国家的接轨。地方政府的国有资本经营预算要保持相对独立性。由于税收等财政收入与国有资本经营收益分配依据不同，来源性质不同，使用方向不同，两种资金不能混淆管理，而是应该分别编制预算，分别报请地方立法机关批准。国有资本经营收益应该主要用于支持地方国有资本的长期发展，即使用于弥补公共财政的支出缺口，也要通过相应的科目设置来有序操作，防止把国有资本经营预算作为地方政府随意控制的“提款机”。按照复式预算的要求编制地方国有资本经营预算，是系统性的复合工程，要求地方采取相应的配套措施，包括提高地方立法机关对政府预算的监管能力、培育国有资产管理部门的技术人才队伍等。
二、实现国有资本经营预算与地方债券发行的关联
国有资本经营预算的编制，在使地方财政预算体系更加完善的同时，也为地方财政开辟了新的资金来源，使地方财政的抵御风险能力得到加强。因此，在政策操作上，可以考虑以编制国有资本经营预算为契机，适度放开地方债券的发行限制，并实现国有资本经营预算与地方债券发行的关联。
1.把地方债券发行纳入地方政府的预算
允许地方政府发行债券，并不意味着地方政府可以不受任何节制地要求应债人为自己的各项支出买单，为保证地方债券发行的有序进行和地方财政的可持续发展，地方债券的发行必须纳入地方政府预算。
第一，地方政府应该成为独立信用主体。尽管在地方政府是否应该成为独立信用主体问题上存在较大争议，但如果按照事权分级改革的延伸思路，地方政府最终要成为相对独立的财政主体，地方政府的债券发行权不应该长期被剥夺。从地方政府的理财实践来看，虽然受限于国家政策，任何地方都没有以政府名义发行债券，但各种变通形式的地方发债行为却是十分普遍的，地方政府在面对刚性的资金缺口时，往往通过地方信托投资公司等非正规的隐性渠道筹集资金，这些债务风险的最终承担者就是地方政府，而且由于这些发债行为只能隐秘进行，脱离了财政体系内的正常监管，其给地方政府带来的财政风险反而比公开的债券发行更加严重。在这种情况下，如果有条件地放开地方政府的债券发行限制，一方面可以把体制外的发债行为纳入制度轨道进行阳光操作，最大限度地减少发债主体行为扭曲造成的资金流失；另一方面由于债券资金具有有偿性和风险性，地方政府在债券发行和资金运用中，能够增强责任意识和成本意识，培养严谨的理财习惯。需要说明的是，允许和支持地方政府成为独立的信用主体，要在风险可控的前提下稳健进行，地方政府必须建立健全相应的风险防范机制，其发债行为必须接受中央政府的监督和调控。
第二，地方债券必须纳入政府预算管理。地方债券作为地方政府的经常性收入来源之一，其筹集和使用必须有章可循、有法可依，地方债券必须纳入政府的预算管理体系，进行长期统筹和规范管理。对地方债券实行预算管理，要贯穿地方债券的发行、使用和偿还等各个环节。从地方债券的发行来看，地方债券的发行计划，要与其他财政资金一样纳入政府预算的编制范围，报同级立法机关审批后方可执行，地方债券的发行计划一经审批，就要严格贯彻执行，特别要禁止预算执行过程中因出现资金缺口而临时发行债券进行“救火”的随意行为。从地方债券的使用来看，通过地方债券筹集的资金必须进入国库统一管理，地方债券资金的使用范围、支出进度等要严格按照预算执行，严禁把计划用于投资性支出的地方债券资金用于弥补人员经费缺口等消费性支出，地方债券资金使用的绩效评价，要进入政府预算统一的绩效考评体系。从地方债券的偿还来看，地方政府在编制债券发行预算时，要同时制定详细可行的还款计划，作为预算的补充说明一起报送立法机关，在组织收入过程中，要及时提取偿债基金纳入专户管理，确保债券的及时足额还本付息。
2.部分国有资本经营预算收入可用于支持地方债券的发行
明确地方政府拥有本级国有资本产权，强化了地方政府的财政基础，使地方政府拥有了更大的财政收入增长潜力，也为地方债券的发行提供了财力保障。
第一，地方国有资本经营预算要支持地方政府社会职能的履行。一般而言，国有资本经营收益应该主要投入国有资本的再循环，以支持国有资本的长期可持续发展，但是，考虑到我国的具体国情，地方一级的国有资本收益应该更多地用于支持地方政府社会职能的履行。地方一级的国有资本与中央国有资本承担的经济社会职能是不同的。中央政府持有国有资本，除通过流动增值增加财政收入之外，更多着眼于提高对整个国民经济的宏观调控能力，稳固社会主义的经济基础，因此，中央级的国有资本经营预算支出，应该重点关注国有资本控制力的提高，其资金投向也应该集中于国民经济中亟待加强的薄弱环节和关键环节。而地方政府的国有资本，没有必要过多承担宏观调控职能和其他社会职能，而应该主要通过保值增值来扩大财政资金来源，因此，地方政府的国有资本规模要有所限制，既要防止国有资本规模过于萎缩，也要避免规模过度扩张挤压民间资本的发展空间。与之相对应，国有资本收益的投放，也应该在保证国有资本正常运营并适度增长的前提下，重点支持地方政府社会职能的履行。特别是在建设社会主义和谐社会的背景下，地方政府公共产品的供给质量与公众需求存在较大差距，以国有资本经营收益弥补公共产品欠账符合公众利益，体现了国有资本的存在价值。
第二，国有资本经营收益可以成为债券还本付息的资金来源之一。地方国有资本经营预算支持地方政府社会职能履行的思路，体现在政策实践上，就是国有资本经营收益要成为地方债券还本付息的资金来源之一。在国有资本经营预算编制之前，地方政府的收入主要表现在税收等财政收入，而财政收入的增长受国民经济和地方经济增长的客观制约，不可能始终保持高速增长的态势，单纯以财政收入保障地方公共产品的供给，很难适应经济社会发展的客观需要。在这种情况下，通过发行地方债券筹集必要的建设资金，为国有资本的健康发展创造优良的外部环境，提高资本回报率，进而从国有资本收益中提取部分资金偿还债券本息，不失为加快地方经济社会建设进程、促进社会资金良性循环的理性政策选择。当然，国有资本经营收益作为债券还本付息的资金来源，必须以保证国有资本的自我发展为前提，特别是在地方政府基础设施建设任务比较重的情况下，更要统筹规划、量力而行，避免为突出政绩竭泽而渔，过度提取国有资本经营收益，影响国有资本的保值增值。
