分类编制国有资本经营预算的前提是明确预算的分类标准。由于经济结构调整的不到位及经济体制配套改革不深入，中国仍保留着大量的垄断性国有企业或国有控股公司和部分垄断性国有企业或国有控股公司。为数众多的垄断性国有企业或国有控股公司、部分垄断性国有企业或国有控股公司和完全竞争性国有企业或国有控股公司的长期共同发展，构成了中国经济的显著特色，也为国有资本经营预算的编制提供了分类依据。这三类国有企业或国有控股公司在盈利能力、发展趋势等方面存在着明显差异，根据这些差异制定不同的预算管理原则，将提高国有资本经营预算的针对性和可操作性。
一、国有资本经营预算对象的分类
国有资本经营预算对象按照其对行政力量依存程度及市场竞争能力的强弱，可以分为垄断性国有企业或国有控股公司、部分垄断性国有企业或国有控股公司和完全竞争性国有企业或国有控股公司。
1.垄断性国有企业或国有控股公司
垄断性企业在世界的各个国家都是普遍存在的，中国垄断性企业的特殊之处在于其存在形式以国有企业或国有控股公司为主，产生这一现象的原因，一是在传统经济体制下缺乏民间资本积累，基础设施建设一般都是由国家投资；二是在市场经济改革的背景下，国家仍然强调国有经济在特定领域的控制力，而垄断性国有企业或国有控股公司是保持国家控制力的经济基础。目前，垄断性国有企业或国有控股公司呈现出以下三个方面的特点。
第一，履行部分行政职能或行业规划管理职能。在计划经济体制下，由于政府和企业的关系没有得到清晰划分，一些在行业中占据龙头地位的垄断性国有企业代替政府履行了部分行政职能或行业规划管理职能。随着市场化改革的深入，政府和企业的职能边界日益清晰和规范，但是，由于在改革中遵循渐次推进的思路，直到目前为止，对事关全局的垄断性国有企业或国有控股公司的改革力度依然较小，它们所履行的部分行政职能或行业规划管理职能也基本得以保留。
第二，具有较强的自我积累和自我发展能力。垄断性国有企业或国有控股公司的盈利水平和自我积累能力要远远高于其他企业或公司，其获得高额利润的源泉在于市场中的独占地位。这些企业或公司要么拥有国家授予的特许经营权，要么拥有单独开发和使用某种资源的权力，要么由于历史原因在市场上占据了先发优势，这些因素使其在市场上具备绝对的控制能力，既占有巨大的市场份额，又可以根据自身利益制定价格和交易规则，这无疑会给其带来高额利润。特别是这些企业或公司一般都与政府有着千丝万缕的联系，拥有市场参与者和管理者的双重身份，这就进一步巩固了其在市场中的独占优势，使其自我积累的资金来源更加稳定。
第三，面临的外部约束相对较弱。从市场约束来看，由于在市场上拥有其他企业或公司难以比拟的竞争优势，垄断性国有企业或国有控股公司面临着较小的竞争压力，其只需停留在传统的运营模式上就可以保持较高的盈利能力，即使出现亏损，也通常可以得到国家的政策补贴。从行政约束来看，这类企业或公司由于资产规模庞大，在经济生活中地位显赫，使有关部门在对其监管的过程中难免有所顾忌，从而降低了外部约束的有效性。外部约束的松弛在很大程度上弱化了垄断性国有企业或国有控股公司的自我管控动机，往往使企业或公司积累起来的雄厚资金得不到最优配置，甚至出现错误配置，造成社会资源的浪费。
2.部分垄断性国有企业或国有控股公司
部分垄断性国有企业或国有控股公司是指在所处行业中面临一定竞争压力，但同时拥有较强市场竞争能力的国有企业或国有控股公司。这些企业或公司的特点主要体现在三个方面。
第一，具备较高的资本增值能力。在部分垄断性国有企业或国有控股公司中，有很多是在垄断性国有企业或国有控股公司的基础上，通过分拆或在行业内引入非国有资本而形成的。随着竞争机制的引入，这些企业或公司的利润率也随之逐步降低，但与充分竞争性的企业或公司相比，其仍然具有较高的资本增值能力。一方面，由于国家政策或资金技术等条件的限制，这些企业或公司所处行业仍然存在一定程度的进入壁垒，从而使行业利润率高于社会平均的资本回报率；另一方面，这些企业或公司一般都掌握本领域的核心技术，汇聚本领域的优秀人才，拥有后进竞争者难以企及的基础设施网络，因而能够使自身资本回报率高于行业内的其他企业或公司。
第二，拥有较强的技术创新潜力。部分垄断性国有企业或国有控股公司之所以具有较强的技术创新能力，主要有两个方面的原因：一是这些企业或公司拥有较为雄厚的技术储备、人才储备和资金储备，并且其优厚的薪酬和福利待遇对高端劳动力具有较大的吸引力，这些条件使部分垄断性国有企业或国有控股公司具有得天独厚的技术创新潜力；二是随着行业垄断的逐步打破，部分垄断性国有企业或国有控股公司面临较大的改革压力和竞争压力，从而使这些企业具备比垄断性国有企业或国有控股公司更强的技术创新驱动力。
第三，面临较大的市场竞争压力。随着市场化改革进一步推进和中国经济进一步融入世界经济体系，垄断行业的坚冰已经开始融化。由于国家保护力度逐步减弱，民间资本实力逐步增强和外国资本介入程度逐步提高，部分垄断性国有企业或国有控股公司赖以维系垄断地位的政策壁垒和资本壁垒面临着前所未有的冲击，在可以预见的一段时间内，部分垄断性国有企业或国有控股公司在行业内的优势地位将面临严峻的挑战，从而使其发展前景具有较大的不确定性。
3.完全竞争性国有企业或国有控股公司
目前，中国还存在为数众多的竞争性国有企业或国有控股公司，这些企业或公司的存在，一方面是由于国有经济布局的战略性调整没有到位，应该退出的企业或公司还没有全部退出；另一方面是由于在一些重要领域中，还需要保持国有资本的控制地位。概括来讲，竞争性国有企业或国有控股公司具有以下三个方面的特点。
第一，盈利水平较低。与垄断性国有企业或国有控股公司相比，竞争性国有企业或国有控股公司的盈利水平和自我积累能力较低，甚至落差很大。首先，竞争性国有企业或国有控股公司所处行业不存在进入壁垒，民间资本甚至外国资本可以自由进入，资本之间的竞争摊薄了整个行业的平均利润。其次，竞争性国有企业或国有控股公司脱胎于传统的国有企业，其中的相当部分没有进行现代企业制度改革或改革不到位，其运营效率与民间资本或外国资本相比存在较大差距，在市场竞争中处于相对劣势。最后，竞争性国有企业或国有控股公司由于历史原因，往往人员负担较重，并且承担着较多的社会职能，这就进一步加大了这些企业或公司的运行成本，使其利润空间更加狭窄。
第二，历史包袱较重。完全竞争性国有企业或国有控股公司所背负的历史包袱主要包括两个方面：一是人员负担。在计划经济体制下，国有企业被赋予了双重的使命，既要承担创造利润的职能，也要承担吸纳过剩劳动力、维护社会稳定的职能，在当前的政策框架下，这些企业或公司的过剩人员缺乏规范的退出途径，只能继续由企业自行承担。二是社会负担。在人员负担之外，完全竞争性国有企业或国有控股公司还要承担社会职能，主要包括各种非经营性的基础设施建设和管理，这在一方面使企业或公司不能把有限的资金集中于经营领域，另一方面导致企业的人员队伍进一步膨胀。
第三，劳动力成本较高。相当多的完全竞争性国有企业或国有控股公司由于自我积累能力较弱，制约了技术实力和管理水平优化升级，加之缺乏劳动力的更新流动机制，员工的技术水平和工作热情得不到有效提升，弱质劳动力得不到及时裁汰，这就使得这些企业或公司在低层次的劳动力密集型发展轨道上徘徊不前，劳动力成本居高不下，单位工资成本的利润贡献率保持在较低水平，与国际先进水平甚至国内同行业水平相比均处于劣势。
二、按预算对象分类而分别编制预算
通过对上述预算对象及其特点的分析可以发现，垄断性国有企业或国有控股公司、部分垄断性国有企业或国有控股公司和完全竞争性国有企业或国有控股公司在盈利能力等方面存在较大区别，这在客观上要求预算编制中要实行分类管理，在核定收入指标、安排支出方向等方面体现差异，从而更好地发挥预算管理的调控职能。
1.垄断性国有企业或国有控股公司的预算编制
针对垄断性国有企业或国有控股公司自我积累能力较强、自我管控能力较弱的特点，在预算编制中，要把握以下三点。
第一，适度提高预算收入指标。由于垄断性国有企业或国有控股公司的盈利水平远远高于其他企业或公司，而且其获得的丰厚利润在相当程度上来源于国家赋予的垄断地位而不是自身经营管理水平的提高，按照权利与义务相对等的原则，其理应为国家上缴更多的预算收入。对这类企业或公司收入指标的核定，应该采取较高标准。当然，在实践操作中，考虑到历史因素，为减小预算的推行阻力，可以采用循序渐进的方式，逐年提高收益分成比例。
第二，适度延伸预算管理范围。垄断性国有企业或国有控股公司在具有较强盈利能力的同时，其自我管控能力却难以与盈利能力实现协调，这就使这类企业或公司资源优化配置能力不足。最为突出的表现就是垄断性国有企业或国有控股公司的员工收入已经大大高于其他行业和部门，并已经成为加大社会收入差距的重要因素，特别是其高收入的基础主要是在市场中的垄断地位，由此而拉开的收入差距既不能增加社会效率，更有损社会公平。一般来讲，员工收入标准的确定属于企业的内部行为，国家不应予以过多干预，但考虑到国家对这类企业或公司的特殊支持和员工收入过高给社会带来的负面外部效应，在预算管理中，应该适度延伸管理范围，对其员工收入的总额和增长额进行指标控制。
第三，适度加强转移支付力度。从理论上讲，国有资本经营预算收入来自国有资本的变现收益和经营收益，按照收支对应的原则，其支出也应该以增强国有资本的自我发展能力为主要方向，但具体到垄断性国有企业或国有控股公司的分类预算，情况却存在一定的特殊性。垄断性国有企业或国有控股公司的自我积累能力比较强，而且进一步强化其经济实力和垄断地位也不符合经济发展的整体战略，因此，此类企业或公司上缴的预算收入没有必要也不应该用于扶持其加快发展。在安排预算支出时，要遵循让垄断性国有企业或国有控股公司多承担社会责任的指导思想，充分发挥预算的收入调节功能，适度加强转移支付力度，以其上缴收入的较大份额弥补公共财政缺口和社保基金缺口。
2.部分垄断性国有企业或国有控股公司的预算编制
针对部分垄断性国有企业或国有控股公司资本增值能力和技术创新潜力较强，未来面临的竞争压力较大的特点，在这类企业或公司的预算编制中，应遵循以下两方面的原则。
第一，在预算收入上要体现差别管理原则。对部分垄断性国有企业或国有控股公司的预算管理，不宜规定整齐划一的收入上缴比例，而是根据企业或公司的不同特点实行差别管理。总体而言，部分垄断性国有企业或国有控股公司可以分为三种类型：第一类是垄断利润比较丰厚、在近期内面临的竞争压力不大的企业或公司，此类企业或公司应该适用较高的征缴标准，以促进社会分配的公平；第二类是目前盈利水平较高、但行业竞争程度迅速提高的企业或公司，此类企业或公司应该适用比前者较低的征缴标准，从而给企业留出更多的资金以应对即将面临的竞争压力；第三类是承担国家科技创新和产业升级任务的企业或公司，此类企业或公司也应该适用较低的征缴标准，以体现国家的政策支持。
第二，在预算支出上要体现重点倾斜原则。在知识经济时代，自主创新已经成为提升我国科技水平和竞争能力的根本途径，而企业在自主创新中应该发挥主导作用也已经成为共识，部分垄断性国有企业或国有控股公司作为国家经济控制力的重要载体，在推进自主创新方面应该发挥更大的作用。政府要根据宏观产业政策和科技发展规划，选择一批重点企业或公司承担科技攻关和技术创新任务，鉴于这些企业或公司承担的项目一般具有较大技术风险和外溢效应，在国有资本经营预算的支出管理中，要体现重点倾斜原则，优先保证这些企业或公司的项目发展资金。
3.完全竞争性国有企业或国有控股公司的预算编制
与垄断性国有企业或国有控股公司相比，竞争性国有企业或国有控股公司自我积累能力较弱，而且面临着较为艰巨的改组改制任务，因此，在预算编制中，要体现与垄断性国有企业或国有控股公司不同的编制原则。
第一，适度降低预算收入指标。鉴于竞争性国有企业或国有控股公司整体盈利水平较低，而且其盈利能力低下在相当程度上是由于承载了大量富余人员并承担着太多的社会职能，从实质意义上讲，这本身就是对公共财政预算和社保基金预算的支持。所以在确定预算收入指标时，应该本着公平征收和量能征收的原则，适度降低这些公司或企业的预算收入指标。
第二，适度控制预算管理范围。由于竞争性国有企业或国有控股公司面临的市场压力比较大，其市场化运作程度一般要高于垄断性国有企业或国有控股公司。因此在预算管理过程中，没有必要再对其内部经营管理进行过多的干预，以避免重蹈政企不分的覆辙。特别是对竞争性国有控股公司，包括预算管理在内的国有资本管理应主要是在股东大会层次发挥作用，通过股东大会影响与引导董事会。应该说，国有资本经营是国有资产管理在微观层次上的工作，但是这一微观层次的工作，只能介入到股东权力这一环节。国有资本经营预算也应该是与国有股东权力行使相关联。
第三，适度加大支持改革力度。竞争性国有企业或国有控股公司改组改制的任务比较繁重，改组改制中面临的最大问题是历史成本的负担问题，说到底是资金问题。国有企业进行现代企业制度改革必然要分流大量的过剩劳动力并剥离其承担的社会职能。即使是国有绝对控股公司，如果通过股权重组改变为国有相对控股公司，按照相关政策也要向职工支付经济补偿金。根据实践经验，在改制过程中企业或公司的资金需求将会大幅增加，仅仅依靠企业自身的财务实力往往难以满足。为支持企业或公司的改革，维护社会稳定，在竞争性国有企业或国有控股公司的分类预算中，要适度加大弥补改制成本的支出，这实际上也有利于增强企业或公司的后续发展能力，为国有资本经营预算培育财源。
