国有资本预算要更好地发挥政府宏观调控层面的作用，必须要构建统一的国有资本预算体系。国有资本预算体系，从构成上可区分为广义的国有资本预算与狭义的国有资本预算，广义的国有资本预算体系包括经营性国有资产的国有资本预算（简称经营性国有资本预算）、行政事业性国有资产的国有资本预算（简称行政事业性国有资本预算）、资源性国有资产的国有资本预算（简称资源性国有资本预算）；而狭义的国有资本预算体系只是指经营性国有资产的国有资本预算即经营性国有资本预算，包括国有资本变现预算与国有资本经营预算。从国有资本宏观层次作用的发挥看，应当关注并重视经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产不同的功能及作用，构建起经营性国有资本预算、行政事业性国有资本预算以及资源性国有资本预算所组成的统一国有资本预算体系。
1.调控经营性国有资产的经营性国有资本预算
经营性国有资产是指国有企业及国有控股、参股公司占用或使用的国有资产，对这一类国有资产的国有资本预算，是在国有企业改革推进到一定阶段而占绝大比例的国有资产数额集中到少量国有集团或国有控股公司的条件下进行的。
第一，经营性国有资本预算是国有资本预算的起点。
之所以在21世纪头十年的中期提出了经营性国有资本预算问题并进行国有资本经营预算试点，是因为经过了自20世纪80年代以来的几轮国有企业改革尤其是2003年以来所推行的国有企业全面改制，国有资产实现了部分退出并向少数国有集团或国有控股公司的集中。以中央政府级次的国有资产为例，目前占用国有资产的国有集团或国有控股公司158家，而其中34家国有集团占用的国有资产达到中央政府级次经营性国有资产总额的65%左右。在目前分级行使产权的国有资产管理体制下，具备进行国有资本经营预算试点及国有资本预算管理条件的国资机构并不多，主要是中央政府级次的国有资产管理部门、少数中央直辖市与经济大省的国资管理部门。经营性国有资本预算，是广义国有资本预算的起点，探索与实施经营性国有资本预算，可以为行政事业性国有资本预算、资源性国有资本预算积累经验。在某种意义上可以说，经营性国有资本预算搞得好不好，直接影响着其他类国有资产的国有资本预算。
第二，经营性国有资本预算要发挥比保值增值更大的作用。
建立与实施经营性国有资本预算，是为了让经营性国有资产更好地发挥作用。必须强调指出，国有资本预算不是简单地为了实现国有资本的保值增值，应该发挥比保值增值还要大的作用，国有资本及国有资本预算应该成为市场经济条件下政府宏观调控的一种衍生手段，带动全社会资源配置效率的提高。应该通过建立与完善经营性国有资本预算制度，进一步强化经营性国有资产的功能及作用：经营性国有资产应该能够发挥推动经济结构调整、产业结构升级的作用，坚持“政府不与民争利”的原则，实现经营性国有资产从充分竞争领域退出，退出并变现的国有资产应首先用来弥补公共财政预算的缺口、社保基金预算的缺口。
2.调控行政事业性国有资产的行政事业性国有资本预算
行政事业性国有资产是国家机器正常运转、政府向社会公众提供各种公共产品（服务）的主要物质基础之一。随着多年积累尤其是改革开放以来社会经济发展所要求的政府职能转变，行政事业性国有资产规模越来越大。可以预见，在今后5～8年国有企业全面改革及经济结构调整完全到位后，行政事业性国有资产数额会超过经营性国有资产数额，预计到2010年全国行政事业性国有资产会达到10.2万亿元。因此，行政事业性国有资产的国有资本预算也具有重要的意义与作用。
第一，行政事业性国有资本预算应当着力提高政府提供公共产品（服务）的能力与效率。
从行政事业性国有资产的形成来源看，有多种渠道和多种方式。但是，占用或使用行政事业性国有资产的机构或单位，主要是各级政府机关、事业单位。按照政府转变职能及“小政府、大社会”构想的要求，政府机关、事业单位占用或使用行政事业性国有资产功能定位不同，政府机关占用国有资产是为了保证国家所行使的行政权力能够有效发挥作用，廉洁而高效的政府机关应通过尽可能少占用国有资产而逐渐减轻财政负担；事业单位使用国有资产是为了给社会公众提供公共产品（服务），在公共服务不能充分满足社会公众需求的条件下，不仅要通过事业单位改革提高效率，而且要增加对事业单位的投入。总体而言，未来5～10年行政事业性国有资产数额会大幅度增长，如果把行政事业性国有资产划分为行政性国有资产与事业性国有资产，那么，未来5～10年行政性国有资产数额会有所减少，而事业性国有资产数额会更大比例增长。因此，在实施行政事业性国有资本预算过程中，应该根据行政性国有资产与事业性国有资产的划分，分别进行行政性国有资本预算与事业性国有资本预算，而且应重点抓好事业性国有资本预算。之所以把事业性国有资本预算作为行政性事业性国有资本预算的重点，是因为社会公众对公共产品（服务）的需要与政府提供公共产品（服务）能力存在很大缺口。在市场经济条件下，作为向社会公众提供公共产品（服务）的事业单位难以满足公共产品（服务）需求，既有事业性存量资产效率低的原因，也有事业性增量资金投入不足的原因。在没有进行事业单位改革的条件下，只是一味地追加事业性增量资金，不仅不能解决公共产品（服务）供给不足的矛盾，而且会导致更大的浪费和腐败。作为事业单位改革的条件之一，就是要引入与实施事业性国有资本预算，把事业性国有资本预算当做各级政府对公共产品（服务）供给的一种衍生调控手段，强化公共产品（服务）提供的效率和透明度，尤其是要引导并推动为广大社会弱势群体优先提供公共产品（服务）。
第二，把绩效评价机制引入到事业性国有资本预算中来。
事业性国有资产要着眼于为社会公众提供更多更好的公共产品（服务），决定了事业性国有资本预算要着眼于公共产品（服务）的效率评价与提供过程的透明。必须强调指出，国有资本预算作为事业性国有资产管理的一种手段，绝对不是为了追求事业性国有资产的保值增值，也绝对不能以保值增值作为绩效评价标准。要通过事业性国有资本预算，对公共产品（服务）的供给进行调控，推动提供公共产品（服务）的事业单位及上级主管部门转变思想观念，关注事业性国有资产如何使用以及使用效率。因此，事业性国有资本预算绩效评价的首要标准是效率，其次是透明度。当前，普通民众对中国教育、医疗部门的怨气与指责，除教育、医疗高收费甚至乱收费的原因外，还在于教育、医疗行业的低效率与不透明。只有关心并强化公共产品（服务）供给的效率与透明度，才能真正提高事业性国有资产的管理水平。事业性国有资产定位于提供更好的公共产品（服务），决定了未来5～10年事业性国有资产要有比较大的增长，各级政府每年对于提供公共产品（服务）的事业单位的财政拨款也会不断增加。但是，各级政府对事业单位财政拨款额的增加必须以事业性国有资本预算绩效评价为依据，只有效率高而且透明度高的事业单位，才能列入财政拨款增加的公共预算计划。从维护社会稳定及构建和谐社会的目标要求看，事业性国有资本预算及绩效评价应先从医疗、教育类事业单位入手，要先试点，后推广，一方面要解决这几类公共产品（服务）提供中存在的问题，另一方面要加大这几类公共产品（服务）提供的数量。对这几类公共产品（服务）要尽快建立预算绩效评价指标、评价方法，并给社会公众全面的知情权。
3.调控资源性国有资产的资源性国有资本预算
资源性国有资产是在土地国家所有条件下全部自然资源的总和或总称。资源性国有资产是经济可持续发展及构建和谐社会的重要条件之一，自然资源的存在形态及衍生价格的变化性，使得资源性国有资产的价值难以确定。在资源性国有资产管理及资源性国有资本预算中，不可能像经营性国有资产一样实现价值化的定量管理与评价。资源性国有资本预算更多的是一种导向性的评价与衍生指标的监控，政府应通过运用资源性国有资本预算这一宏观调控的衍生手段，引导甚至是强制实现自然资源的可持续使用与高效率配置。
第一，资源性国有资本预算要以各类自然资源的消耗测算体系为依托。
资源性国有资本预算体系，是由地下油气矿等资源消耗测算体系、森林资源消耗测算体系、土地资源消耗测算体系等组成的。自然资源的不可再生性，决定了自然资源的总量是逐渐减少的，但是，这并不意味着资源性国有资产的价值会越来越少。通常情况下，自然资源数量越少，其稀缺性越高，相应的市场价格变化而导致价值增长，由此产生的是这样一种负相关关系：随着自然资源总量的减少，资源性国有资产的价值会增大。当然，这种负相关关系受到自然资源剩余储蓄量临界值与其他国家或地区资源供给量的影响；除此之外，还受到科学技术进步的影响：一是替代某一种或某几种自然资源的技术产生突破，自然资源的稀缺性就会被弱化；二是自然资源开采或使用技术提高，也会在一段时间内弱化自然资源的稀缺性。这意味着着眼于资源性国有资产管理的资源性国有资本预算显得更复杂。
在构建资源性国有资本预算体系中，无法也不可能直接预算资源性国有资产的收益；当然，在已有的自然资源管理体制下，也几乎无法预算资源性国有资产的价值变化。实施资源性国有资本预算，应先从确定及测算几个方面的比值着手：①GDP及其增长与各类自然资源消耗之间的比值，例如产生1万亿元GDP所消耗的石油桶数、煤炭吨数等；②自然资源开采使用与环境治理保护之间的比值，例如开采1万桶石油、1万吨煤炭需要综合投入多少万元的环境治理保护资金；③每5年经济增长总额与自然资源消耗总额之间的比值，例如“十五”期间经济增长总额与石油、煤炭等消耗总额之间的比值。自然资源自身的价值往往直接与每桶石油、每吨煤炭的价格挂钩，但是从提高自然资源的利用效率指标看，应该表现为1万元甚至1万亿元GDP中石油煤炭消耗量的减少。与经营性国有资本预算体系要关注国有资产增值相对应的是，资源性国有资本预算必须关注自然资源消耗比率的降低。因此，资源性国有资本预算体系主要是由各类自然资源消耗的测算体系组成，通过全国、不同地区万元或万亿元GDP所消耗各类资源的比率变化进行政府的宏观调控。在某种意义上，资源性国有资本预算不仅仅要能够提高资源性国有资产管理的水平，更重要的是要作为政府宏观调控的衍生手段，推动产业结构调整及升级，通过技术创新实现某些自然资源的替代或自然资源消耗率的降低。
第二，资源性国有资本预算应该尽可能实现资源市场价值最大化与资源配置效率最大化的平衡。
自然资源的稀缺性及对生态环境的较大影响作用，决定了资源性国有资产管理不可能以经济价值最大化为目标，要用国家安全、环境保护、经济可持续增长等综合指标来评价资源性国有资产管理的水平。资源性国有资本预算首先要着眼于国家安全，如果当国家GDP高速增长及GDP总量完全依赖或主要依赖自然资源消耗时，国家安全就要受到挑战；资源性国有资本预算其次要关注环境保护，自然资源的过度开采及消耗，会严重破坏生态平衡，滞后的生态效应会拖累经济发展与影响民众身心健康；在充分考虑并评价国家安全与环境保护的条件下，既要追求资源性国有资产经营收益的最大化，又要追求资源性国有资产配置效率的最大化。在某种意义上，要把资源性国有资产经营收益有条件的最大化作为资源性国有资本预算的价值目标之一，这一价值目标应与国家安全、环境保护的要求协调一致。资源市场价值最大化与资源配置效率最大化往往是负相关的关系，资源性国有资本预算应该尽可能实现资源市场价值最大化与资源配置效率最大化的平衡。
在处理资源市场价值最大化与配置效率最大化的关系中，需要防止这样一种导向：如果资源市场价值收益归政府或国家所有，就可以无条件追求其价值最大化。自然资源的国有性导致了某些企业或某些利益集团拥有资源经营的优先权和垄断权，当然，这些企业、利益集团大多数是国有集团或有特殊背景的股份制公司。以追求国有资产收益最大化为宣传口号，借机提高企业产品价格，确实产生了资源性国有资产经营收益最大化。但是这种资源性国有资产经营收益最大化现象背后掩盖了两大问题：其一，全社会资源配置效率的降低。资源性企业的涨价甚至是过分涨价导致了其他企业大面积亏损甚至倒闭，资源性企业的利润增长是以其他企业的利润减少为代价的。其二，涨价而导致的利润增长为资源性企业全面提薪与奖励找到了借口。大多数资源性国有企业员工平均薪水高于其他行业一倍甚至数倍就是这样形成的，资源价格上涨的收益只是一部分甚至小部分反映为报表上的资源性国有资产收益，大部分转变为员工与管理层上涨的工资福利。强调与实现资源配置效率最大化，要求弱化资源性企业的垄断性并加强公开性。在资源性国有集团公司的垄断性没有弱化或消除的条件下，应让社会及公众及时知晓其经营的信息，其利润构成中，有多少是管理水平提高而产生的，有多少是技术革新产生的，有多少是涨价产生的，尤其是让社会及公众知晓资源性国有集团公司产品涨价的细账。当然，从国资部门监管的具体要求看，应该通过国有资本预算而实现对资源性企业的综合考评。具体而言，就是要设立与其他行业或企业不同的绩效考评指标。
三、着眼于国企或国有集团经营行为
调控的国有资本经营预算构建统一的国有资本预算体系，从经营性国有资产的国有资本经营预算试点开始。从国家改革大环境来看，建立国有资本经营预算已经不仅仅是国有资产管理体制内部关注的一个热点，而且也是全社会关注的热点，是关系社会主义市场经济体制完善的一项重要改革。对于国有资本经营预算应该全方位、多角度地去认识，即国有资本经营预算是国有资本预算体系的一个组成部分，在国有资产管理层面上，要通过国有资本经营预算实现对以国有企业或国有集团为国有资产承载载体的资本管理，并通过国有资本经营预算的收益征缴加快推进国有资产管理向国有股权管理的转变。
1.国有资本经营预算是国有资本预算体系的一个组成部分
无论是就广义的国有资本预算体系，还是对狭义的国有资本预算体系而言，国有资本经营预算都只是国有资本预算体系的一个组成部分。在广义概念下，国有资本经营预算和国有资本变现预算一起构成了经营性国有资本预算，并和行政事业性国有资本预算、资源性国有资本预算形成了统一的广义的国有资本预算体系；而在狭义概念下，国有资本经营预算和国有资本变现预算并重共同构成的经营性国有资本预算就是狭义的国有资本预算。在构建国有资本预算体系中，首先进行经营性国有资产的国有资本经营预算，具有特定的原因。
第一，我国关于实施国有资本经营预算的政策要求由来已久。
自1994年颁布的《预算法》中提出要实行包括国有资本经营预算在内的复式预算后，中央、国务院对于国有资本经营预算一直持鲜明的支持态度。2003年中共十六届三中全会首次明确提出“建立国有资本经营预算制度”；2004年温家宝总理在《政府工作报告》中再次要求“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”；2006年，财政部受国务院委托，起草了《国有资本经营预算实施条例》并小范围征求相关各方的意见；2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作，要求中央企业在2007年开始试点。粗略算来，这项政策提出已达13年之久。
第二，国有资本经营预算是推进社会经济综合改革的一项重要配套措施。
超脱国有资产管理改革本身，实施国有资本经营预算已经被认为是推进综合改革的一项重要的配套改革，得到了来自社会各界的普遍支持。进入21世纪以来，我国在市场经济转型初步成功的同时也在社会公平、环境保护、经济增长方式等方面暴露出一些深层次的矛盾和问题。中共十六大以来，党中央、国务院明确了构建社会主义和谐社会在中国特色社会主义事业总体布局中的地位，并且做出了一系列决策部署，推动和谐社会建设已经成为了时代的主旋律。在这种大背景下，关于收入分配、社会保障、节能降耗等问题被推到了改革最前沿，而国有资本经营预算通过自身收支的管理和这些问题都有一定的关联。例如，通过国有资本收益的集中管理，调整国有资本经营收益的分配机制；通过国有资本经营预算支出用于改革成本的支付，解决国企职工的身份补偿及社会保障问题等。除此以外，由于多年来社会公众对于“国有资产流失”、“国有资产保值增值”等概念的高度关注和敏感，公众非常希望提高国有资本经营情况的透明度。因此，包括政府职能部门、媒体舆论和社会公众在内的各方形成了对国有资本经营预算的推动力量，都希望通过实施国有资本经营预算来解决一些改革难点问题，增强政府宏观调控能力，促进综合改革的成功。
第三，“先易后难”的改革路径要求国有资本经营预算先行进入试点。
相对于其他类国有资本预算，国有资本经营预算进入试点的基础条件最为成熟，先行实施有助于为其他类国有资本预算积累经验。这个基础条件主要指的经营性国有资产管理体制的相对完善，而行政事业性国有资产、资源性国有资产均没有形成统一的管理模式及体制。以行政事业性国有资产管理为例，由于牵涉到事业单位改革以及自身结构的复杂性，所以在管理改革方面一直滞后于经营性国有资产，目前也仅仅是明确由财政部门总负责并出台了一些原则性的管理意见，而究竟如何管、管什么尚不十分明确，还需要结合行政事业性国有资产专业化管理改革，跳出经营性国有资产管理的思维和模式，解决“政资不分、政管不分”的深层次问题，构建全新的行政事业性国有资产管理体制。由于经营性国有资产管理体制的相对完善，使得针对该管理范围内的国有企业或国有集团实施国有资本经营预算成为可能。当然，必须明确，即使是在经营性国有资产范畴下，目前的国有资产管理体制仍然是一种有限覆盖，准确地说，只是非金融类、部分经营性国有资产的管理体制。相应的，即将推行的国有资本经营预算的对象也是这部分国有资产，而并没有覆盖到金融类国有资本和大量的非监管企业（即各级国资部门管辖外的国有企业）占有的国有资本。从长远看，规范、全面的国有资本经营预算应当逐步覆盖到这两类国有资本。
第四，来自地方的国有资本经营预算初步积累了一定经验。
在建立国有资本经营预算的政策要求下，在推动国有资产管理改革深化的过程中，部分地方级次的国有资产管理机构开始了国有资本经营预算的相关试点，并已经深入到具体的操作环节。如武汉、大连、北京等地的国有资本经营预算都有了不同程度的探索，在国有资本经营预算的收入征缴、支出规划、资金管理方面积累了一些宝贵经验。值得关注的是，在这些地方级次的试点中，充分地体现出了“因地制宜”的个性化色彩。各地区国有资本质量、规模以及经济发展水平的不同，决定了对国有资本经营预算在定位上的差异，如有的侧重于通过预算来解决改革成本的支付问题，有的侧重于强化国有资本经营的透明度；同时，也决定了一些技术环节操作上的差异，如在管理职能分工方面、在国有资本经营预算收入的征缴标准上、在预算支出的使用方向上都各有不同。
2.国有资本经营预算以国企或国有集团为对象
国有资本经营预算在实施中，应当以国有企业和国有集团为对象。国有资本经营预算是在国有企业改革推进到一定阶段而占绝大比例的国有资产数额集中到少量国有集团或国有控股公司的条件下进行的，主要是针对国有企业、国有集团以及国有控股、参股公司占用或使用的国有资本进行管控。
第一，国有企业或国有集团是当前经营性国有资本的主要承载载体。
之所以把国有企业或国有集团作为国有资本经营预算的主要对象，是因为国有企业或国有集团是当前经营性国有资本的主要承载载体。在改革的特定阶段我国实施了“大公司大集团”战略，利用行政力量干预对国有企业进行合并重组，打造了一批大型国有集团。其中有两次合并重组高潮：第一次在上世纪90年代的初期和中期，按照国务院提出的“大公司大集团”战略，组建和发展了一批以国有经济为主体的大公司、大集团；第二次是在2002年中国加入世界贸易组织前后，基于入世压力，无论是从各级政府、行业管理部门的角度，还是从企业自身的角度，都迫切希望提高国企的竞争力，缩小和国外跨国公司的差距，培育应对国际竞争的国家队，因此，大公司大集团战略重受到重视，各级政府以及相关行业主管部门再次通过行政力量，实现了国有大型集团公司的规模扩大。经过这两次重组合并高潮，中国出现了若干资产、人员、利润均居世界前列的国有企业集团。另外，出于国家综合经济安全的需要，我国在一些特定行业，如铁路、烟草、军工等领域还存在着一批传统意义上的国有独资企业。因此，国有资本经营预算的对象主要是国有企业和国有集团。
第二，通过国有资本经营预算实施对国有企业或国有集团的资本管理。
国有资本经营预算在微观层次上是以国有资产保值增值为主要内容，要通过国有资本经营预算清楚知道在国有企业或国有集团的国有（资产）资本能产生多少增量，具体而言，国有资产管理机构应该要求占用国有资产的国有企业或国有集团产生收益，通过国有资本经营预算的实施，实现国有资产保值增值并征收国有资本收益。国有资本预算主要体现为年度计划，既包括国有资本经营目标的计划，也包括国有资本收益征收的计划，国有资本经营预算作为国有资本预算体系的一个组成部分，既要求国有企业或国有集团通过管理水平提高实现国有资产保值增值，也要求国有企业或国有集团上缴国有资本收益。因此，国有资本收益的征收计划是国有资本经营预算的内容之一。国有企业或国有集团每年所占用的国有资产的收益是全部上缴、部分上缴、全部由企业（公司）留用，都应在国有资本经营预算中做出具体规定。
第三，国有集团多级法人的组织结构有助于降低国有资本经营预算的运行成本。
国有集团具有鲜明的多级法人运营特征，即一般集团公司不从事实际运营而主要是对下属若干子公司实行计划式管理，而公司的主营业务则归集到下属一个或几个上市子公司中，上市子公司不仅涵盖全部主营业务，还占有公司最优质、数量最大的资产。而且，在这种多级法人体系下，国有集团在母公司层面，一般为国有独资形式。实施国有资本经营预算，将主要是同母公司发生收益征缴关系，重点关注和监督母公司的财务预算和利润情况，而无须和集团公司下属的不同组织结构、数量众多的国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司等发生直接的征缴关系。这样将有助于减少国有资本经营收益征缴标准的层级，一定程度上降低收益征缴的难度。
3.国有资本经营预算在一段时间内要重点关注收益征缴
国有资本经营预算管理与调控的对象是以国有企业和国有集团为主的各类国有资本承载载体，就具体内容而言，管理和调控则必须落实到国有资本经营收益征缴上。国有资本经营收益（国有企业经营利润）的征与不征或者征多少一直是国家管理与调控各类国有资本承载载体的手段之一。在计划经济时期，企业在和国家的利益分配中完全处于被动的局面，全部利润（收益）都是由国家计划统筹安排；向市场经济转型以来，为了实现国有企业的彻底解困，为了打造更坚实的市场微观基础，国家主动放弃了所有者应该获得的资本回报权，由企业自行支配全部利润。时至今日，在种种条件初步具备之后，国有资本经营预算的实施将打破这种“放水养鱼”的格局，要通过预算管理来实现对企业经营利润的适度集中及其再分配，国有资本经营收益征缴成为国有资本经营预算执行的起点。而且，收益征缴并不意味着要以损害企业活力为代价，而是应该有助于企业深化改革与发展。
第一，按照国有资本承载载体的不同类型确定收益征缴的相关办法。
国有资本经营预算收入经由国有资本经营收益的征缴而实现，收益征缴对于国有资本经营预算的重要意义毋庸讳言。和这种重要意义相对应的是国有资本经营收益在征缴中确实存在着一些操作层面的困难。和税收收入的强制特征不同，国有资本经营收益的征缴不能也无法强制征收，只能是一种管理性约束和激励性约束。因此，要制定科学、合理、可行的国有资本经营收益征缴办法，并且要着重解决几个关键性问题，包括如何确定国有资本经营收益的上缴标准，如何促使企业经营效益的最大化，如何督促企业及时、足额上缴等。其中对于收益标准的确认，要充分考虑到国有资本经营预算管理和调控各类国有资本承载载体经营行为的需要，要促进国有经济结构调整与产业升级目标的实现，体现出区别对待的基本原则。
当前，国有资本的承载载体在分布行业、组织形式、市场化程度上具有多元化的特点。以中央政府级次即将进入国有资本经营预算试点的企业为例，直接和国有资本经营收益征缴发生联系的既有国有独资企业，也有国有集团，还有一些上市和非上市的股份公司；在行业上有军工企业、资源类企业、装备制造企业等的区别；在市场化程度上则存在着垄断类、半垄断类和完全竞争类的差异。对此，不可能完全采用一个标准进行收益征缴，而是要按照不同类型在标准上有所区别。例如，根据企业组织形式的不同，对于国有独资企业和国有集团要征收税后利润的一定比例，对股份公司则应按照“同股同权、同股同利”的原则和其他股东一样收取国有股的分红收益；根据企业行业的不同，则要突出对一些关乎国家经济安全类企业的“少取”；根据企业市场化程度的不同，要考虑通过收益征缴来调整和平衡一部分垄断利润。
第二，通过国有资本经营预算的收益征缴要有利于实现资产管理向股权管理的转变。
在国有资本经营收益征缴中，还要注意通过征缴标准及比例的设计，加快实现资产管理向股权管理的转变，使国有股分红收益逐步成为国有资本经营预算的主要收入来源。国有资本既表现为国有资产，也表现为国有股权，但是，如果国有资本主要表现为国有资产，就会导致国资管理陷入到国有企业经营及管理具体工作的泥潭中，弱化国资管理体制的功能，影响国有资本经营预算的实施。甚至可以说，如果国有资产绝大多数被国有企业所承载，那么，也就难以实施完全意义上的国有资本经营预算。国有资本经营预算实施的前提条件是越来越多的国有资产转变为股权形态，这样才能使国有资产管理从资产形态管理中摆脱出来，实现真正的价值管理。国有企业是计划经济时代国有资产的承载载体，股份制公司是市场经济条件下国有资产的承载载体，股份制公司与国有企业相比更有利于实现国有资产保值增值，有助于国有资本经营预算微观目标的实现。因此，在国有资本经营收益征缴的办法中，要反映出对股份制公司适度倾斜的基本导向，在征缴总量上要低于对国有企业的收益征缴。这实质上要传达一种经济理念，即在国有资本经营收益征缴中，哪个企业需要消耗更多资源（成本），哪个企业就要承担这部分成本，并且要反映在国有资本经营收益上缴中。很显然，对于股份制公司，特别是上市公司，经营信息都是公开的，各项监督机制相对到位，国有资本经营收益征缴实际就是一个派发及收取国有股分红收益的问题，征缴成本很小。而对于国有企业来说，收益征缴则要复杂的多，征缴部门要监督、核查企业经营信息、委托社会机构对企业财务定期审计等，因此，征缴成本要大大高于对股份制公司的征缴。因此，为了推动国有企业向股份制公司转化，这部分成本应该通过提高国有企业上缴的经营收益数额来消化。总之，国有资本经营收益征缴的制度安排也要加大企业改组改制的压力，促使更多的国有企业转换为产权多元的股份制公司，使国有股权管理逐步成为国有资产管理的主要对象。届时，国有资本经营预算收入也必然地主要来自于国有股的分红收益。
四、国有资本经营预算要关注并维护
两个工业体系的完整及独立作为政府宏观调控的衍生手段，国有资本经营预算要通过收支的合理规划，加快国有经济布局与结构调整，保障国有经济对国民经济命脉的控制，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力。为此，要重点关注并维护两个工业体系的完整及独立，即对于装备制造业工业体系和国防工业体系，要真正发挥国有资本经营预算统筹安排资金的优势，一方面要在收益征缴方面适当减免，另一方面要在支出上加大对两个体系的国有资本再投入，一定程度上解决融资不畅的问题，并通过资本的自我扩张，实现对重点企业的支持，获得更多的综合战略利益回报。
1.装备制造业工业体系和国防工业体系的完整及独立需要国家支持国防工业体系完整及独立应当是一个无可争议的问题，因此不做更深的讨论，重点是要深化对装备制造业工业体系完整及独立的认识。装备制造业，特别是重大装备制造领域（如百万千瓦级核电机组，大型煤化工成套设备，大型、精密、高速数控装备和数控系统，精密机床等）的技术突破和自主创新对装备制造业的长期发展具有整体带动作用，对于形成独立、完整、高效的工业体系，在日趋激烈的国际竞争中逐步提升国家实力和综合竞争力具有不可替代的战略地位。因此，保持装备制造业工业体系的完整及独立，提升国家的综合竞争力，不是单纯的市场行为，而要在一定程度上得到国家的支持。
第一，装备制造业工业体系的完整及独立事关国家综合实力和整体竞争力的提高。
装备制造业是为国民经济发展和国防建设提供技术装备的基础性、战略性产业，特别是重大技术装备，更具有技术难度高、产业关联度大、带动和促进作用强等特点。国家整体的竞争力，在很大程度上取决于制造业的能力和水平。而装备制造业又是各类制造业发展的基础。从世界范围来看，高度发达的装备制造业，是实现工业化的条件，是衡量国家科技和工业水平综合能力的重要依据，是决定国家在经济全球化进程中国际分工地位的关键因素。在我国，装备制造业是推进产业结构调整和升级的重要保证，既是工业改组改造和结构优化升级的重要组成部分，又担负着为各产业部门提供先进装备的艰巨任务；装备制造业的发展不仅有助于优化各产业部门的生产要素和产业结构，也有助于各产业部门提高生产效率，节约能源和资源，保护生态环境，促进国民经济的可持续发展；装备制造业既是高新技术生成和产业化的基础，又是高新技术转化为生产力的载体和桥梁，无论是通讯、航空航天，还是海洋工程、生物制药等领域的设备研制和产业化，都需要装备制造业为其提供先进的生产装备。因此，装备制造业水平决定一个国家的综合国力和竞争力，也是各国用于控制或干扰其他国家经济运行的重要武器。
第二，装备制造业工业体系的完整及独立需要国家的适度支持。
装备制造业的完整及独立对于提高国家综合实力与整体竞争力的重要意义，决定了该产业的发展并不是完全的市场行为。在世界各国，装备制造业在其发展壮大过程中都受到过政府宏观调控手段在不同程度上的、间接或直接的支持。发达国家的经验表明，在工业化中期，装备制造业发展速度加快是一个普遍规律和现象，任何国家都要经过重工业的发展而进入后工业化社会。中国工业的发展正处在这样一个时期，而且又赶上了国际国内市场需求活跃、国企改革改制初见成效的良好时机，因此，我国装备制造业历史地进入了加快发展的时期。但是，在这样天时地利的大环境下，我国装备制造业同样存在很多前进中的困难和障碍，而且克服这些困难和障碍仅仅依靠企业力量、依靠市场调控难以实现，因此，非常需要外力的支持。而基于装备制造业特定的基础性、战略性、投资回报低等产业特点，这种外力只能是来自国家的支持。自中共十六大之后，党中央、国务院进一步明确和加大了对装备制造业的政策支持，但是到目前为止，真正专门把装备制造业作为一个整体或一个平台产业来进行扶持的政策措施还没有到位。因此，为了更好地贯彻落实党中央、国务院振兴装备制造业的相关精神，必须加大支持力度，创新支持路径。
2.以国有资本经营预算支持两大工业体系的完整及独立
国有资本经营预算的实施，应当把支持两大体系的完整与独立、提高国家综合竞争力作为基本的工作导向之一，从收入和支出两个方面表现出对两大工业体系的倾斜。这种支持可以概括为“少取多予”。
第一，对两大工业体系体现出收益征缴方面的“少取”。
支持两大工业体系的完整与独立首先要在收益征缴方面给予重大装备制造业和国防工业以优惠，如降低征缴比例，免征一定期限内的国有资本经营收益等。当前，国有资本经营预算即将试点，在试点方案中应该明确对军工企业免征一定期限的国有资本经营收益。对于装备制造业而言，情况较为复杂，一是该产业涉及的企业较多，二是该产业还带有一定的市场竞争色彩，如果实行免征难度较大：既不能突出重点企业，又很容易引起其他行业企业的攀比。因此，对装备制造业企业首先要确定“少取”的对象只限定在重大装备制造企业，其次不宜采取免征的做法，而应当考虑按照既定征收标准的下限比例实施征缴。
第二，对两大工业体系体现经营性再投资方面的“多予”。
在支出方面，要通过国有资本经营预算的经营性再投资，解决两大工业体系的投资渠道不畅问题，加大对两大工业体系的支持。其中，需要着力筹划的是经营性再投资的安排。由于我国国防工业企业的投资目前仍然主要是由公共财政预算中的国防经费项目安排，因此，国有资本经营预算在经营性再投资方面将重点考虑对重大装备制造业工业的支持，重点解决重装领域的融资问题，并要明确用于高端技术研发、提高重大装备的国产化水平、支持跨地区企业重组和重点企业改组改制、减轻债务包袱、解决历史遗留问题包袱等方面，保证国有资本在重装领域的核心控制力。
此外，在转变政府职能的大趋势下，在市场经济秩序逐步净化的背景下，国有资本经营预算再投资对重大装备制造企业的支持要积极探索市场化运作的新方式，寻求资本的市场化运作和专业化经营的新路径。国有资本经营性再投资的市场化运作可以有很多种选择，其最终目的是要由真正的投资人、行业和产业专家来进行运营。其中发起或认购产业基金就是一种较好的方式，如成立“振兴装备制造业产业基金”或“重大技术装备支持基金”等，利用产业基金这一金融平台，国有资本经营性再投资可以实现委托运营，更直接有效地发挥对产业政策的引导作用，而且产业基金的退出机制相对灵活，特别适于对一些重点企业的应急性支持。
五、以国有资本变现预算推动
经济结构的根本性调整国有资本变现预算和国有资本经营预算一样，都是经营性国有资本预算的重要组成部分。一定程度上，国有资本变现预算更能满足经济结构调整与政府宏观调控的要求。经济结构调整是我国经济转型中的既定政策，也是产业技术升级的内在要求。国有资本不仅要进入某些产业、领域，同时更要实现从某些产业、领域的退出；国有资本不仅要从完全竞争领域退出，而且也要从垄断领域退出。但是，由于某些产业、领域中国有资产的集中及国有企业规模较大的现实，决定了经济结构调整中的国有资本变现退出需要一个过程；同时，国有企业承载的某些社会职能及弱势群体员工的心理承受能力，决定了国有资本变现需分阶段推进。国有资本变现预算就是对国有资本要退出的产业、领域、时间安排而制定的计划，在一定意义上，国有资本变现预算是经济结构调整目标的具体反映，侧重的是国有资本存量的调整，追求的是国有资本存量调整过程的有序和规范。
1.以国有资本变现中长期预算来规划和推进经济结构调整目标的实现
中央多次提出要积极推进国有经济布局和结构调整，但是宏观层面上的政策如何推进，如何让决策层和普通民众真切感受到政策推进的力度和日程表，需要调动方方面面的力量和潜力。作为服务于这一目标的手段之一，国有资本变现预算将侧重通过中长期预算的编制和执行，着力解决和国家宏观社会经济调控目标、国家中长期发展规划的衔接问题，即国家经济结构调整、国有资本有进有退政策在5年、10年期内的具体化、数量化。围绕国有资本变现，按照国家既定的经济结构调整和产业技术升级政策，结合国有资产管理，中长期预算可以较为清晰地预测定位未来5年度或10年度国有资本“退出”和“进入”的主要领域和行业，并可以量化“退出”和“进入”的规模，确定相应的进程表，使国家经济结构调整政策及其目标一目了然。
第一，明确中长期国有资本退出的领域和行业。
国有资本变现中长期预算重点是中长期国有资本退出的具体领域和行业。国有资本变现预算的中长期目标之一，就是要围绕国家产业政策，实践国有资本有进有退的结构调整方针，同时完成对公共财政预算和社保基金预算缺口的弥补。国有资本的“退”，一条途径是依靠市场的自发力量，使一些竞争能力弱、经营不善、效益不佳的国有资本，通过兼并、拍卖等方式转变形态、优胜劣汰，一般来说这一途径随机性大，收效缓慢，具有较强的不可预见性；另一个途径就是政府有目的、有计划地实现部分经济领域和行业国有资本的出售变现。这一途径以政策引导为主，带有一定的行政干预色彩，属于国家强制行为。国有资本变现中长期预算，主要规划和反映后一种途径的“退”如组织一部分国有资本变现，以其收益来实现对公共财政和社保基金缺口的弥补，实现对国有经济的统筹安排；除此之外，在国有资本变现中长期预算支出中，有计划缩减或取消一些行业和领域国有资本再投资的数额，也是实现国有资本退出的方式。因此，国有资变现预算以中长期预算为平台，反映国有资本在未来5年度或10年度重点退出的领域和行业，规划并推进国家经济结构调整目标的实现。
第二，明确中长期国有资本发挥导向作用的领域和行业。
中央多次提出要加快国有经济布局和结构调整的步伐，强调国有资本要更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域。但是如何把政策落在实处，如何规划落实政策的具体步骤，还值得进一步探讨。比如，对于关乎国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域究竟如何界定，这些行业和领域界定后在一定时期内是否会发生调整和变化，对此需要国家经济发展规划部门充分论证并提出规划。而在设立国有资本变现中长期预算后，这些内容将通过中长期国有资本的投向以及投资规模的增减得到更为具体、更为直观的反映。因为，国有资本变现中长期预算支出的一个重要方面是资本的经营性再投入，也就是要列出未来5年度或10年度国有资本投资（标志是产生国有资本增量）的领域和行业，投资者和消费者能够较为直观地判断出未来国有资本发挥导向作用的领域和行业。同时，通过国有资本变现中长期预算对国家经济结构调整政策的放大，增强了政策的透明度，也有助于最大限度地使国家产业政策接受制度内外的监督，及时纠正和调整不当之处。
第三，量化中长期国有资本“进”、“退”的规模。
国有资本变现中长期预算对经济结构调整的贡献还在于，它是一个数值标准，可以量化5年度或10年度国有资本“进”、“退”的数值规模；同时，还可以反映国有资本“进”、“退”的进程表，勾画出现有国有资本存量在不同领域和行业的中长期增减曲线，坚定民众对坚持公有制的主体地位、发挥国有经济的主导作用的感性认识。一项政策的实施，特别是像国民经济结构调整这样事关国计民生的国家大政方针，可以通过国有资本变现中长期预算这样一种形式，使之具体化、数字化，应该说既提升了国家政策对民众的亲和力，又方便实现来自各方面的监督，从而保证政策的实施进度及效果。
2.通过国有资本变现预算实现国有经济存量调整
国有资本变现预算促进经济结构存量调整，在操作层面上主要是通过国有资本变现预算实现国有资本退出的“透明”、“有序”和“规范”。
第一，通过国有资本变现预算规划国有资本退出的全流程。
国有资本变现预算通过中长期和短期预算的相互配合，可以有效规范和清晰表现国有资本退出的全部流程。作为国有资本变现的结果，国有资本退出的全流程分如下几步：①确定未来5年度或10年度国有资本变现的行业和数量。国有资本中长期变现预算要根据公共财政预算和社保基金预算缺口大致计算出中长期内国有资本需要变现的数量，然后再确定中长期内国有资本变现的收入规模并按年度分解；②按年度执行国有资本变现预算收入的征缴，保证国有资本变现收益体现在国有资本变现预算收入中，其中需要资本市场的配合；③按年度执行国有资本变现预算支出，即按照预算安排把一部分变现收入划拨公共财政预算及社保基金预算，实现既定规模国有资本的退出。
第二，通过国有资本变现预算保证国有资本退出的规范。
国有资本变现预算不仅在形式上反映国有资本退出的全流程，而且在执行上可以保证国有资本退出的规范。国有资本变现预算包含在国有资本预算之中，是公共财政预算的附加预算，是政府预算的有机组成，需要立法机关进行审批。因此，国有资本变现预算是国家职能部门对特定的国有资本交易活动的收支计划，是具有法律效力的重要立法文件。国有资本变现预算对于国有资本退出“有序化”的促进作用是多角度的：一是规划作用。经济结构调整不可能一蹴而就，国有资本退出同样要考虑经济环境和市场的承受力，考虑支持公共财政预算和社保基金预算的力度，因此国有资本退出应该遵从既定目标，循序前进。国有资本中长期变现预算和年度变现预算相互配合，既可以提出5年度或10年度的远期规划，又做出了具体的近期操作目标，切实保证国有资本退出的规划性。二是合理性和科学性。国有资本变现预算的编制工作需要以财政部门、国资部门为主体，国家发展规划部门和社会保障部门等进行参与和配合，国有资本变现的收支规模及领域，都需要反复论证和征询意见，以确保执行结果——国有资本退出的合理性和科学性。三是监督作用。监督作用主要是针对资金的收缴和划拨，即按照国有资本变现预算所确定的变现对象和规模，国有资本变现只要发生收益，就必须及时进入国有资本变现预算收入账户，同样其资金划拨也要及时反映在国有资本变现预算支出账户上，国有资本变现所产生的资金流始终离不开国有资本变现预算的监督。四是公开性和透明性。国有资本变现涉及大量资产和产权的交易行为，公开和透明是防止出现国有资产流失的必要条件。通过国有资本变现预算，公众可以提前知晓中长期及当期国有资本变现规划并及时做出反应，同时国有资本变现、退出情况也会按时通过国有资本变现决算为公众所知，接受外部监督。
3.依托资本市场的繁荣而实施国有资本有步骤变现
国有资本变现预算是实现经济结构存量调整的有力手段，同时变现预算的执行还需要一定的基础机制做为必要条件。国有资本是国有资产的抽象价值，国有资本变现不可能再出售这些抽象价值，而是要通过国有资本所有权的转让，使资本摘下“国有”的符号，变成非国有资本。具体来说，根据我国国有企业的改组改制实际情况，所有权转让的主要是国有股权和国有产权。当然，严格意义上，股权也应当包括在产权之内，这种区分主要是强调针对股份公司和非股份公司的所有权出让，在程序和机制都将有所不同。无论是国有产权还是国有股权，都必须要由规范的资本市场来完成流动和交易，实现国有资本的变现。
第一，通过资本市场提供国有资本变现的实施平台。
国有资本变现要实现国有资本所有权的货币化，就需要延伸国有资本变现预算的链条，仅仅在国有资本变现预算内部解决不了资本的货币化问题，必须依托不同层次的资本市场来完成，重点解决变现中国有产权及股权的定价以及变现程序的制度化问题。理论上，国有资本的变现主体应当和国有资本的所有权主体相一致，但实际上作为所有权主体的全体人民是无法在交易中到位的。在现实操作中，国有资本交易的转让方必然是以委托代理身份出现的。只要存在委托代理关系，那么就要存在相应的成本。这种成本的体现方式将是多样化的，其中之一就是可能造成国有产权或股权定价的不合理，造成国有资产流失现象。按照中共十六大精神，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，中央政府和省、市（地）两级地方政府均设立国有资产管理机构。因此，在一些法规条例中把国有资产监督管理机构、持有国有股权的国有集团作为相关国有产权、股权的转让方。但是，各级国有资产监督管理机构以及国有集团明确为转让方并不能改变国有资本变现的委托代理性质，交易中的关联行为、暗箱行为都可能作为代理成本而导致国有资产流失。而资本市场的存在，则在最大限度上使国有资本的定价过程透明化、制度化了，并且在接续环节上能够完成规范的制度化操作，可以为国有资本变现提供相对“集中、公开、公正、规范”的平台。
第二，依托多层次的资本市场实施国有资本变现。
应当注意到，由国有资本变现预算来规划变现的国有资本有多种形态，有的是国有独资企业的国有产权，有的是股份制公司企业的股权，后者还有上市公司的股权和非上市公司的股权之分。因此，要实现这些国有资本的变现不可能完全经由一类资本市场来实现。目前，可以依托的资本市场主要是在两个层次：①证券市场或称主板市场。随着股权分置改革的基本完成，国有股实现了全流通，在上市公司这一级次，基本上解决了流通平台问题，国有股的买卖完全可以由证券市场完成定价。国有资本变现预算要重点做好变现的规划工作，关注国有股变现收益的管理。同时，对未来3～10年国有股变现的收益及方向调整有一个总体的指导，防止国有股的投机性买卖等恶意行为的发生，控制国有股交易对证券市场产生的影响，维护中国证券市场的稳定。②场外市场。迄今为止，中国资本市场合法为股权提供交易的场所仅有沪深两个证券交易所，加上代办股份转让系统，远远不能满足市场中全国各类企业多样化产权及股权流动的需求。因此，应当大力发展主板市场之外的交易市场。我国目前建设的场外市场一般称为产权市场，交易的对象以非上市企业的产权为主。其诞生基础是上世纪80年代后期出现的国企公司制改造热潮。此后产权交易市场的发展大致经历了起步—发展—治理—规制等几个阶段。在整个历程中，产权交易市场以各地方产权交易机构为依托，实现了主板市场之外的许多资本市场职能，如国有产权转让、国有股权转让、法人股转让、非上市股份公司股票托管转让、各种性质企业产权的并购、中小企业的融资等等。这种职能的复杂化在满足市场需要的同时，也出现了混乱和无序，历经了一系列的治理和规范。2003年12月31日国务院国资委和财政部共同发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》应该说是我国产权交易发展史上的一件大事，至此产权交易及其交易市场真正获得了国家的正名和肯定。目前，对中央企业的产权交易问题，国资委暂定上海联合产权交易所、天津产权交易中心和北京产权交易所为试点单位，负责发布中央企业的国有产权转让信息以及组织相关产权交易活动。在全国层面上，产权交易机构鱼龙混杂，名称、职能、信誉都参差不同，距离规范的产权交易市场还有很大距离。因此，下一步国家相关机构应当先清理全国范围内的股权托管机构与产权交易机构，重新进行资质评估并加以整合；同时，要有意识地依托产权市场的发展成果，建立起更为规范的场外市场，加强与主板市场的配合，服务于国有资本变现以及各类产权交易的需要。
2007年5月30日
