随着国有资产管理体制改革与国有企业产权制度改革的深化，尤其是政治经济社会体制全面改革及其所推动的政府职能转型，迫切要求实施国有资本预算并尽快把国有资本预算纳入政府预算体系中。国有资本预算从结构上可区分为广义的国有资本预算与狭义的国有资本预算，广义的国有资本预算体系包括经营性国有资产的国有资本预算（简称经营性国有资本预算）、行政事业性国有资产的国有资本预算（简称行政事业性国有资本预算）、资源性国有资产的国有资本预算（简称资源性国有资本预算）；而狭义的国有资本预算体系只是指经营性国有资产的国有资本预算即经营性国有资本预算，包括国有资本变现预算与国有资本经营预算。本著作中的国有资本预算、国有资本变现预算、国有资本经营预算等范畴，如果没有加修饰词特指，都是针对经营性国有资本预算而言的。当然，本著作也主要探索与解决经营性国有资本预算及国有资本经营预算的一系列问题。
广义的国有资本预算是指按照相应的法律法规或条例而制定的年度及中长期若干个年度的国有资本收支计划；广义的国有资本预算体系包括经营性国有资本预算、行政事业性国有资本预算和资源性国有资本预算。通常讲的国有资本预算是指经营性国有资本预算，各级国有资产管理部门正在进行的国有资本经营预算试点，是经营性国有资本预算的一个组成部分。应该说，最容易推进而且条件比较成熟的是经营性国有资本预算。但是，与经营性国有资产相比，行政事业性国有资产规模及作用越来越大，资源性国有资产对全社会资源配置效率提高的“瓶颈”约束性越来越强，决定了在实施经营性国有资本预算的同时，必须关注行政事业性国有资本预算与资源性国有资本预算。因此，从中国社会经济发展的中长期目标看，应该是构建广义的国有资本预算体系。
一、经营性国有资本预算
经营性国有资产是指国有企业及国有控股、参股公司占用或使用的国有资产，对这一类国有资产的国有资本预算，是在国有企业改革推进到一定阶段而占绝大比例的国有资产数额集中到少量国有集团或国有控股公司的条件下进行的。之所以在21世纪头十年的中期提出了经营性国有资本预算问题并进行国有资本经营预算试点，是因为经过了自20世纪80年代以来的几轮国有企业改革尤其是2003年以来所推行的国有企业全面改制，国有资产实现了部分退出并向少数国有集团或国有控股公司的集中。以中央政府级次的国有资产为例，截至2006年底，占用国有资产的国有集团或国有控股公司158家，而其中34家国有集团占用的国有资产达到中央政府级次经营性国有资产总额的65%左右。在目前分级行使产权的国有资产管理体制下，具备进行国有资本经营预算试点及国有资本预算管理条件的国资机构并不多，主要是中央政府级次的国有资产管理部门、少数中央直辖市与经济大省的国资管理部门。经营性国有资本预算，是广义国有资本预算的起点，探索与实施经营性国有资本预算，可以为行政事业性国有资本预算、资源性国有资本预算积累经验。在某种意义上可以说，经营性国有资本预算搞得好不好，直接影响着其他类国有资产的国有资本预算。
建立与实施经营性国有资本预算，是为了让经营性国有资产更好地发挥作用。必须强调指出，国有资本预算不是简单地为了实现国有资本的保值增值，应该发挥比保值增值还要大的作用，国有资本及国有资本预算应该成为市场经济条件下政府宏观调控的一种衍生手段，带动全社会资源配置效率的提高。应该通过经营性国有资本预算制度，进一步强化经营性国有资产的功能及作用：经营性国有资产应该能够发挥推动经济结构调整、产业结构升级的作用，坚持“政府不与民争利”的原则，实现经营性国有资产从充分竞争领域退出，退出并变现的国有资产应首先用来弥补公共财政预算的缺口、社保基金预算的缺口。
经营性国有资本预算的相关具体问题见本著作其他章节。
二、行政事业性国有资本预算
行政事业性国有资产是国家机器正常运转、政府向社会公众提供各种公共产品（服务）的主要物质基础之一。随着积累尤其是改革开放以来社会经济发展所要求的政府职能转变，行政事业性国有资产规模越来越大。可以预见，在今后5～8年国有企业全面改革及经济结构调整完全到位后，行政事业性国有资产数额会超过经营性国有资产数额，预计到2010年全国行政事业性国有资产会达到10.2万亿元。因此，行政事业性国有资产的国有资本预算也具有重要的意义与作用。
1.行政事业性国有资本预算构成及重点
从行政事业性国有资产的形成来源看，有多种渠道和多种方式。但是，占用或使用行政事业性国有资产的机构或单位，主要是各级政府机关、事业单位。按照政府转变职能及“小政府、大社会”构想的要求，政府机关、事业单位占用或使用行政事业性国有资产功能定位不同，政府机关占用国有资产是为了保证国家所行使的行政权力能够有效发挥作用，廉洁而高效的政府机关应通过尽可能少占用国有资产而逐渐减轻财政负担；事业单位使用国有资产是为了给社会公众提供公共产品（服务），在公共服务不能充分满足社会公众需求的条件下，不仅要通过事业单位改革提高效率，而且要增加对事业单位的投入。总体而言，未来5～8年行政事业性国有资产数额会大幅度增长，如果把行政事业性国有资产划分为行政性国有资产与事业性国有资产，那么，未来5～8年行政性国有资产数额会有所减少，而事业性国有资产数额会更大比例增长。因此，在实施行政事业性国有资本预算过程中，应该根据行政性国有资产与事业性国有资产的划分，分别进行行政性国有资本预算与事业性国有资本预算。行政性国有资本预算和事业性国有资本预算共同构成行政事业性国有资本预算，但是，重视和关注行政事业性国有资本预算，应重点抓事业性国有资本预算。除此之外，行政事业性国有资本预算管理水平的提高，主要取决于事业性国有资本预算绩效及绩效评价的方法。
之所以把事业性国有资本预算作为行政性国有资本预算的重点，是因为社会公众对公共产品（服务）的需要与政府提供公共产品（服务）能力存在很大缺口。在市场经济条件下，作为向社会公众提供公共产品（服务）的事业单位难以满足公共产品（服务）需求，既有事业性存量资产效率低的原因，也有事业性增量资金投入不足的原因。在没有进行事业单位改革的条件下，只是一味地追加事业性增量资金，不仅不能解决公共产品（服务）供给不足的矛盾，而且会导致更大的浪费和腐败。作为事业单位改革的条件之一，就是引入与实施事业性国有资本预算，把事业性国有资本预算当做各级政府对公共产品（服务）供给的一种衍生调控手段，强化公共产品（服务）提供的效率和透明度，尤其是要引导并推动为广大社会弱势群体优先提供公共产品（服务）。事业性国有资本预算不仅可以约束各级政府持续增加公共产品（服务）供给所需的增量资金，而且可以让社会公众有对公共产品（服务）供给的充分知情权。可以说，实施事业性国有资本预算并不断提高预算管理的水平，可以有效缓解普通民众对公共产品（服务）供给不足的情绪与怨气。
2.强化事业性国有资本预算绩效评价
事业性国有资产要着眼于为社会公众提供更多更好的公共产品（服务），决定了事业性国有资本预算要着眼于公共产品（服务）的效率评价与提供过程的透明。必须强调指出，国有资本预算作为事业性国有资产管理的一种手段，绝对不是为了追求事业性国有资产的保值增值，也绝对不能以保值增值作为绩效评价标准。要通过事业性国有资本预算，对公共产品（服务）的供给进行调控，推动提供公共产品（服务）的事业单位及上级主管部门转变思想观念，关注事业性国有资产如何使用以及使用效率。因此，事业性国有资本预算绩效评价的首要标准是效率，其次是透明度。当前，普通民众对中国教育、医疗部门的怨气与指责，除教育、医疗高收费甚至乱收费的原因外，还在于教育、医疗行业的低效率与不透明。只有关心并强化公共产品（服务）供给的效率与透明度，才能真正提高事业性国有资产的管理水平。
事业性国有资产应主要定位于提供更好的公共产品（服务），决定了未来5～10年事业性国有资产要有比较大的增长，各级政府每年对于提供公共产品（服务）的事业单位财政拨款也会不断增加。但是，各级政府对事业单位财政拨款额的增加必须以事业性国有资本预算绩效评价为依据，只有效率高而且透明度高的事业单位，才能列入财政拨款增加的公共预算计划。从维护社会稳定及构建和谐社会的目标要求看，事业性国有资本预算及绩效评价应先从医疗、教育类事业单位入手，要先试点，后推广，一方面要解决这几类公共产品（服务）提供中存在的问题，另一方面要加大这几类公共产品（服务）提供的数量。对这几类公共产品（服务）要尽快建立预算绩效评价指标、评价方法，并给社会公众全面的知情权。
三、资源性国有资本预算
资源性国有资产是在土地国家所有条件下全部自然资源的总和或总称。资源性国有资产是经济可持续发展及构建和谐社会的重要条件之一，自然资源的存在形态及衍生价格的变化性，使得资源性国有资产的价值难以确定。在资源性国有资产管理及资源性国有资本预算中，不可能像经营性国有资产一样实现价值化的定量管理与评价。资源性国有资本预算更多的是一种导向性的评价与衍生指标的监控，政府应通过运用资源性国有资本预算这一宏观调控的衍生手段，引导甚至是强制实现自然资源可持续使用与高效率配置。
1.构建资源性国有资本预算体系
资源性国有资本预算体系，是由地下油气矿等资源消耗测算体系、森林资源消耗测算体系、水资源消耗测算体系、土地资源消耗测算体系等组成的。自然资源的不可再生性，决定了自然资源的总量是逐渐减少的，但是，这并不意味着资源性国有资产的价值会越来越少。通常情况下，自然资源数量越少，其稀缺性越高，相应的市场价格变化而导致价值增长，由此产生的是这样一种负相关关系：随着自然资源总量的减少，资源性国有资产的价值会增大。当然，这种负相关关系受到自然资源剩余储蓄量临界值与其他国家或地区资源供给量的影响；除此之外，还受到科学技术进步的影响：一是替代某一种或某几种自然资源的技术产生突破，自然资源的稀缺性就会被弱化。二是自然资源开采或使用技术提高，也会在一段时间内弱化自然资源的稀缺性。这意味着着眼于资源性国有资产管理的资源性国有资本预算显得更复杂更困难。
在构建资源性国有资本预算体系中，无法也不可能直接预算资源性国有资产的收益；当然，在现有的自然资源管理体制下，也几乎无法预算资源性国有资产的价值变化。实施资源性国有资本预算，应先从确定及测算几个方面的比值着手：①GDP及其增长与各类自然资源消耗之间的比值，例如产生1万亿元GDP所消耗的石油桶数、煤炭吨数等；②自然资源开采使用与环境治理保护之间的比值，例如开采1万桶石油、1万吨煤炭需要综合投入多少万元的环境治理保护资金；③每5年经济增长总额与自然资源消耗总额之间的比值，例如“十五”期间经济增长总额与石油、煤炭等消耗总额之间的比值。自然资源自身的价值往往直接与每桶石油、每吨煤炭的价格挂钩，但是从提高自然资源的利用效率指标看，应该表现为1万元甚至1万亿元GDP中石油煤炭消耗量的减少。与经营性国有资本预算体系要关注国有资产增值率相对应的是，资源性国有资本预算必须关注自然资源消耗比率的降低。因此，资源性国有资本预算体系主要是由各类自然资源消耗的测算体系组成，通过全国、不同地区万元或万亿元GDP所消耗各类资源的比率变化进行政府的宏观调控。在某种意义上，资源性国有资本预算不仅仅要能够提高资源性国有资产管理的水平，更重要的是要作为政府宏观调控的衍生手段，推动产业结构调整及升级，通过技术创新实现某些自然资源的替代或自然资源消耗率的降低。
2.资源性国有资本预算的价值导向
自然资源的稀缺性及对生态环境的较大影响作用，决定了资源性国有资产管理不可能以经济价值最大化为目标，要用国家安全、环境保护、经济可持续增长等综合指标来评价资源性国有资产管理的水平。资源性国有资本预算首先要着眼于国家安全，如果当国家GDP高速增长及GDP总量完全依赖或主要依赖自然资源消耗时，国家安全受到挑战；资源性国有资本预算其次要关注环境保护，自然资源的过度开采及消耗，会严重破坏生态平衡，滞后的生态效应会拖累经济发展与影响民众身心健康；在充分考虑并评价国家安全与环境保护的条件下，既要追求资源性国有资产经营收益的最大化，又要追求资源性国有资产配置效率的最大化。在某种意义上，要把资源性国有资产经营收益有条件的最大化作为资源性国有资本预算的价值目标之一，这一价值目标应与国家安全、环境保护的要求协调一致。资源市场价值最大化与资源配置效率最大化往往是负相关的关系，资源性国有资本预算应该尽可能实现资源市场价值最大化与资源配置效率最大化的平衡。
在处理资源市场价值与配置效率最大化的关系中，需要防止这样一种导向：如果资源市场价值收益归政府或国家所有，就可以无条件追求其价值最大化。自然资源的国有性导致了某些企业或某些利益集团拥有资源经营的优先权和垄断权，当然这些企业、利益集团大多数是国有集团或有特殊背景的股份制公司。以追求国有资产收益最大化为宣传口号，借机提高企业产品价格，确实产生了资源性国有资产经营收益最大化。但是这种资源性国有资产经营收益最大化现象背后掩盖了两大问题：其一，全社会资源配置效率的降低。资源性企业的涨价甚至是过分涨价导致了其他企业大面积亏损甚至倒闭，资源性企业的利润增长是以其他企业的利润减少为代价的。其二，涨价而导致的利润增长为资源性企业全面提薪与加大奖励找到了借口。大多数资源性国有企业员工平均薪水高于其他行业一倍甚至数倍就是这样形成的，资源价格上涨的收益只是一部分甚至小部分反映为报表上的资源性国有资产收益，大部分转变为员工与管理层上涨的工资福利。强调与实现资源配置效率最大化，要求弱化资源性企业的垄断性和加强公开性。在资源性国有集团公司的垄断性没有弱化或消除的条件下，应让社会及公众及时知晓其经营的信息，其利润构成中，有多少是管理水平提高而产生的，有多少是技术革新产生的，有多少是涨价产生的，尤其是让社会及公众知晓资源性国有集团公司产品涨价的细账。当然，从国资部门监管的具体要求看，应该通过国有资本预算而实现对资源性企业的综合考评。具体而言，就是要设立与其他行业或企业不同的绩效考评指标。
