本章概述
本章收集了广东和北京地区抗击SARS和防治禽流感过程中的三篇案例。通过本章的学习，可以了解公共卫生突发事件的特点和发展规律，掌握运用应急管理基本原理应对公共卫生危机的策略和方法。
一、广东地区SARS疫情暴发与发展
（一）初发阶段
据现有的资料看，我国第一例SARS（severe acute respiratory syndrome，即严重急性呼吸综合征，俗称非典型肺炎）感染病例应是2002年11月佛山市第一人民医院收治的庞佐尧，遗憾的是这一病例当时并没有报告。
2002年12月15日，患者黄杏初到广东省河源市人民医院就诊，17日，因病情急剧恶化被转至广州军区总医院抢救。2003年1月2日，河源市将此情况向广东省卫生厅报告，从而使黄杏初成为非典型肺炎的第一例报告病例患者。
2003年1月2日至31日，广东省6市报告病例101例，死亡3例，日均新发病例3.37例，其中，广州市报告病例25例，无死亡病例；佛山、河源、中山、深圳、江门5市共报告病例76例，死亡3例。
（二）高发阶段
2003年2月的第一个星期，广东省非典型肺炎的发病数量迅速增加，发病率从每天不到10例急剧上升到40至50例。2月6日，农历正月初六，广东的“非典”进入发病高峰期。这一天全省共发现218个“非典”病例，比前一天增加了45例，大大超过此前单日新增病例数。这些病例主要集中在广州，相当一部分是医务人员和病人亲属。
2月1日至28日，广东省7个市共报告病例688例，日均新发病例25例，占总报告病例数的45.47%，其中医务人员发病201例；治愈出院404例，其中医务人员出院114例；死亡28例，其中医务人员死亡2例。这一阶段的主要特点有三：一是新发病例多，平均每日报告新发病例25例，最高峰为2月14日达到的56例；二是医务人员感染发病多；三是病例主要集中在广州市，一共报告病例655例，占这一阶段病例总数的95.2%，死亡24例，占这一阶段死亡病例总数的85.7%。
（三）平缓阶段
2003年3月1日至31日，广东省10个市共报告病例364例，平均每日报告新发病例12例，占总报告病例数的24.06%，其中医务人员新发病例86例；治愈出院507例，其中医务人员出院162例；死亡9例，其中医务人员1例。这一阶段的主要特点有四：一是平均每天新发病例比上月下降52%；二是出院病例数大于新发病例数；三是医务人员感染病例比上月减少57.21%；四是死亡人数比上月减少了67.86%。
（四）有效控制阶段
2003年4月1日至4月30日，广东全省共报告病例259例，死亡11例，其中医务人员34例，平均每日报告新发病例8.6例。
5月1日至15日，全省共报告病例101例，医务人员4例，平均每日报告新发病例6.7例，死亡5例。5月13日，广东新发“非典”病例首次为零。
5月23日，世界卫生组织解除到广东旅行警告。
之后，至2003年6月6日上午10时止，广东省连续20天无新发病例报告，达到了世卫组织解除“近期本地有SARS传播的地区”的警戒线。至此，全省累计报告非典型肺炎病例1511例，累计治愈出院1447例，死亡57例。
7月2日，广州医学院第一附属医院的最后3个“非典”病人，即内蒙古两姐妹王晓丽、王晓慧和市中医院医生杜文坚治愈出院，从此，广东省实现了“非典”住院病例为零的可喜成果。
二、广东地区抗击SARS的过程
广东地区抗击SARS的过程与疫情的发展过程有着密切的联系，但不是简单的一一对应关系。危机应对的发展过程一方面与危机本身的发展过程相关，另一方面也受相关公共管理部门认识程度和应对能力的影响。广东地区抗击SARS经历了一个比较复杂和曲折的过程，其中既有骄人的成绩，也反映出一些问题。具体地说，我们可以以2月11日这一重要节点为界，将广东省抗击SARS的过程分为三个阶段。
（一）初发阶段的处置与应对（2002年11月至2003年2月10日）
1.医疗卫生部门的处置措施
2002年11月至2003年2月10日，是广东省“非典”疫情的初发阶段，这一阶段内，全省上下管理职能部门作出快速反应，并施行了有效的管理和控制措施。
2003年1月2日上午，广东省卫生厅接到河源市不明原因肺炎报告，于当日下午立即派出专家组赶赴河源进行调查取样。
1月8日和10日，广州医学院第一附属医院陆续收治了两例从其他医院转入的不明原因肺炎的广州市患者，经抢救，病人5天后成功脱离呼吸机，分别于1月30日、31日康复出院，他们成为广州市最早的“非典”治愈成功病例。
1月19日，接到中山市病例报告后广东省政府再次组织专家组赶赴中山市进行现场调查。在中山市专家组就该病的流行病学特征、临床症状、治疗手段和预防措施等写出调查报告，这次专家组首次指出，此次肺炎暴发的原因不明，为病毒感染的可能性大。
1月23日，省卫生厅向全省各医疗卫生单位下发调查报告，要求各市卫生行政部门和各级各类医疗卫生机构高度重视，立即组织医疗卫生人员认真学习《调查报告》，掌握治疗手段及预防措施，加强ICU建设和管理，发现病人要及时隔离治疗，及时报告。
1月31日，正值农历马年除夕之夜，广州市卫生局下发《关于做好不明原因肺炎病人处理工作的紧急通知》，指定四间医院作为专门收治“不明原因肺炎”的医院。
2月2日，省卫生厅与广州市卫生局联合召开紧急会议，研究广州市“非典”的防治措施。
2月3日，省卫生厅向省委办公厅、省政府办公厅和卫生部递呈《关于我省发生不明原因肺炎情况的报告》，紧急报告近一个月来，河源、中山、佛山和广州先后发生的非典型肺炎情况。同时下发《关于做好不明原因肺炎防治工作的通知》，成立了省“非典”防治协调小组及办公室、省医疗救护专家指导小组、省流行病学调查指导小组、省病原学检测技术指导小组，并要求各市迅速成立相应的防治小组，做好病人的治疗、抢救和疫情报告工作。同时提出，暂时按《传染病防治法》中的乙类传染病对“不明原因肺炎”病例进行管理，实行病例日报告制度和没有病例也要上报的零报告制度。
2月11日，卫生部组织在全国范围内开展SARS监测防治工作，向全国下发了非典型肺炎临床诊断标准和防治的有关技术方案。
2.疫情信息发布与市民反映情况
直至2003年2月10日，一直没有媒体对此事予以公开报道，消息首先是以医院内部员工给亲友的提醒短信的方式流出，然后又由这些亲友传递给更多的人，继而广为散布。2月8日，广州市民正式上班，关于非典型肺炎有极强传染性的传闻迅速蔓延，群众产生了恐慌情绪。据广东移动通信的短信流量统计，2月8日到10日的短信流量与腊月三十到正月初一期间的拜年短信流量相差无几。借助于这些短信，小道消息已经是铺天盖地，人们对这个来路不明的怪异“幽灵”做着种种恐怖的猜想。很快，在各大药店门口出现了由恐慌的人们排起的长队。多数人并不清楚该买些什么药，只是跟风抢购一些抗病毒药品。不久，此类药品脱销，买不到药的人更加恐慌，晚上药店关门时还在排队。耸人听闻的传言最终演变为一场遍及珠三角地区的抢购风潮，板蓝根、食醋、口罩等商品价格大幅上涨。与此形成鲜明对照的是，街道呈现出一片萧条景象，酒店、餐馆及各种娱乐场所很少有人光顾。各种消息通过私人渠道传播，出现了各种耸人听闻的传言。
2月10日，香港的《星岛日报》在头版以“珠三角爆夺命肺炎”为题，报道已有29人死于传染病。2月11日，《东方日报》头版以“夺命肺炎恐慌袭港”为大标题，整版报道广东的“非典”消息。
2月10日，广州的各大媒体同时发布了一篇名为“初春谨防感冒肺炎，专家提醒广大市民注意”的新闻，文中隐晦地写道：“记者昨天从广州各大医院了解到，近期广州患感冒和肺炎的病人增多，专家提醒广大市民，春季容易滋生细菌，市民要避免到人群密集的地方活动，预防方法包括在家里煲醋杀毒和服食预防性抗病毒药物。”
（二）暴发阶段的处置与应对（2003年2月11日至2003年4月16日）
1.疫情信息发布情况与社会管理措施
2月11日，广州市政府召开新闻发布会，并予以现场直播。广州市卫生局局长黄炯烈就非典型肺炎病例的情况向传媒通报：截至2月10日下午3时，广东发现305例非典型肺炎病人，59人康复出院，死亡5例。其中医护人员感染发病共105例。病例主要在广东省内的广州、中山、佛山、江门、河源、深圳六个地市出现。其中广州226例，中山28例，佛山19例，江门15例，河源11例，深圳6例。广州市副市长陈传誉表示，广州有信心应对任何疾病的挑战。
从2月11日起，广州各报刊开始对非典型肺炎进行大篇幅报道。
有关部门向广东省投入大批抗病毒药物，整治乱涨价，控制口罩、药品被投机分子漫天要价的势头，抢购风潮基本平息。令人头痛的是，板蓝根和白醋的抢购风潮刚过，12日下午又出现了抢购米和盐的第二波风潮。当天深夜，广州市委、市政府召开紧急会议；次日凌晨，13个联合执法组开赴全市的农贸市场和超市，对食盐、大米等进行检查。米、盐供应随即恢复正常。
2月12日，中国疾病预防控制中心负责人在接受记者采访时，作出“全国近期内不会发生大范围呼吸道传染病流行”的错误预测。
2月17日，广州129万名中小学生、26万名幼儿园小朋友按时正常返校上课。
2月下旬开始，媒体报道的重点放在了“两会”上，“非典”从公众的视野中消失了。
3月5日，出席十届全国人大一次会议的广东代表提出议案，呼吁全国人大对重大疫情的预警和应变防范工作进行立法，支持在不影响国家安全的前提下，对重大疫情的控制可以考虑寻求国际援助的论题。《南方都市报》就此问题采访了广东省非典型肺炎防治指导小组组长钟南山院士和副组长黄文杰博士，随后，于6日发表了一篇题为“广东非典型肺炎寻求国际合作已邀专家介入研究”的新闻。这是这段时间平面媒体仅有的透露SARS治疗情况的报道。
3月10日，省委省政府决定斥巨资进口400多套防护面罩，同时积极采取防护措施，使医护人员受感染的情况得到有效控制。
3月12日，世界卫生组织（WHO）发出疫情全球警报；3月15日，WHO将疫情称为严重急性呼吸系统综合征（SARS）。专家组随后到达北京，继而赶赴广东调查疫情。
3月19日，卫生部前部长张文康在会见WHO代表马文华时表示：“目前疫情已得到有效控制，绝大部分患者已经陆续康复痊愈。”
4月3日，世界卫生组织一行5位专家终于抵达广州。广东省省长黄华华、广州市市长张广宁分别于4月5日和4月7日会见了世界卫生组织的专家。
4月6日，为显示广州疫情已经得到有效控制，聚集在广州市天河体育中心的两万名群众在市委书记等主要领导的带领下开始了“广州市春季健身万人长跑”活动。
4月10日，世界卫生组织网站上公布了专家组的考察报告。宣布至4月10日，全球共有2781例“非典”病例，其中111例死亡。世卫组织对广东省的SARS防治工作予以充分肯定和高度评价，宣布中国广东已控制疫情。同时暗示：“其他卫生体系不够完善的省份，无法像广东省那样迅速和有效地面对SARS的挑战。”
4月11日，中国工程院院士、广东省非典型肺炎防治指导小组组长钟南山在国务院台湾事务办公室举行的“关于SARS的新闻发布会”上坦率质疑了“有效控制”说。他表示：“在医学方面的角度来看，这个病并没有得到有效的控制。我们不要用‘控制'这个词，应该用比较客观的‘遏制'这个词，因为这个病本身病源都没搞清，不可能控制它。”
2.病原体之争
2月11日下午，广东省卫生厅厅长黄庆道在第一次新闻发布会上宣布，经省疾控中心和国家疾控中心实验室检验，“非典”疫情的病原体已经排除炭疽、鼠疫、禽流感。同时，钟南山作为专家组的组长，对记者介绍了这次疫情的病因、诊断、治病与预防措施等情况，指出该病属“非典型肺炎”，病因不明，但从临床迹象来综合考虑，病毒性感染的可能性较大。钟南山强调，没有找到病原体不等于这种疾病没得治，因为引起肺炎的病原体很多，很多病人治好了也不知道到底是被什么感染的。
2月18日，新华社发布了一条消息，称经中国疾控中心和广东省疾控中心的共同努力，“非典”的致病因素可基本确定为衣原体。这个结论来自两份死亡病例的尸检肺标本，报告称标本“肺细胞浆内衣原体颗粒十分典型”。
当晚，卫生厅紧急召集广东省不明原因肺炎医疗救护专家指导小组和广东省疾病控制中心有关专家连夜闭门讨论。专家们认为，这次非典型肺炎的传播、发病特征和临床治疗经验都不支持“衣原体”感染的诊断。在两例死亡病例的肺组织中找到衣原体，只能证实这两个病人携带了衣原体，并不能证实衣原体是致病原因，更不能代表广东全部305个病例（当时公布的最新病例数是305例）。有的专家还尖锐地指出，中国疾病控制中心没有征询广东省临床专家意见就急于宣布结论，科研态度是非常草率的。专家们认为，要确认全省305例病例的病原体都是衣原体，则要取所有病人的血液、痰液，接种到小鼠腹腔或鸡胚卵黄囊内进行病毒培养，在实验动物发病死亡后取标本，通过显微镜观察，找到该病原体，也可以检测病人血清中的衣原体抗体，取发病初期和晚期两份血清检测，晚期抗体效价比初期增高4倍以上才可以确诊。有的专家明确表示：“如果按这一结论（衣原体致病）制订治疗方案，可能会造成可怕的后果！”
广东专家的意见并没有得到充分传达，第二天，全国各大媒体均打出了“非典锁定真凶——衣原体”的标题，中国疾控中心的李立明主任也在央视亮相，就“非典”的各种信息向观众作了解释，信誓旦旦地咬定衣原体致病论，只有《南方日报》、《南方都市报》几家报纸如实反映了广东专家的疑问，指出“非典”病源目前还存在争议。
2月19日中午，中央电视台播出了对国家疾病控制中心主任李立明的访谈，他推荐了几种对衣原体有效的抗生素，并强调对这种衣原体肺炎的全程治疗要使用足量抗生素。
广东专家经历了一次重大的考验，他们最后决定，为了对病人负责，适当调整治疗方案，在维持原来的治疗原则的基础上，同时对病人使用四环素和红霉素类的抗生素治疗。简单来说，就是“大包围”，使用针对细菌、病毒、衣原体的多种药物齐头并进疗法。
广东省疾病控制中心则在排除了鼠疫、肺炭疽、钩体病、出血热、禽流感等病原体后，继续对衣原体等进行排查。
3月1日，广东省临床和流行病学专家经过讨论，一致认为本次非典型肺炎是病毒感染的可能性大。衣原体不是肇事的司机，它只是车上的一个乘客。
3月4日晚上，钟南山在广州医学院接受记者采访时，再次表达了此次疫病“属病毒感染引起的肺炎”的看法。钟南山不是广东医疗界唯一持“病毒致病”观的专家，当时基本上所有的临床专家都根据经验判断是病毒性肺炎，但钟南山以工程院院士之位，敢于站出来反对国家疾病控制中心的权威说法，给广东医疗界打了一支强心针。
3月25日，美国疾病控制中心和香港大学微生物系宣布，“非典”病原体是来自猪的“冠状病毒”。不久，世界卫生组织的多个实验室也陆续找到冠状病毒。
4月10日下午，在北京市外事办公室举行的有关非典型肺炎的防治知识介绍会上，中国疾病预防控制中心病毒形态学研究室主任洪涛院士说，一个来自流行病源学、传染学、病毒学、免疫学等学科的25名专家组成的“防治非典型肺炎”攻关小组已于8日成立，专家组调查研究后，认为目前两种主要致病病毒已找到，衣原体培养已获成功，现正处于动物试验阶段。但目前哪种病毒为主要致病病因尚不清楚，洪涛倾向于两种病毒联合发生作用。国家疾病控制中心终于也找到了冠状病毒，但洪涛院士仍然对自己最早报告的“衣原体说”情有独钟。
4月12日下午3时，广州市呼吸疾病研究所和香港大学联合举行新闻发布会，会上宣布：他们在病人的分泌物中已经成功分离出冠状病毒。
当天晚上，中央电视台《新闻联播》报道了卫生部的最新决定——不以卫生部非典型肺炎防治领导小组名义发布的任何病源研究的信息，属个人行为。
直到4月16日，广东省专家对衣原体说的异议才得到最权威的承认。当日，世卫组织宣布，经过全球13家研究室的共同研究，确定“非典”元凶为“冠状病毒”。因为把病人身上分离出来的冠状病毒接种到猩猩身上，猩猩发生了和人一样的非典型肺炎。动物实验是证实病原体的绝对标准，世界卫生组织表示说，病原体的确定是全球发生“非典”疫情以来取得的最有价值的阶段性成果。至此，病原体之争终于盖棺定论了。
（三）疫情平缓阶段的坚持
2003年4月17日至2003年6月13日，是广东省“非典”疫情的平缓阶段。
4月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取有关部门关于广州市防治非典型肺炎的汇报，并对如何进一步做好这项工作进行了研究和部署。这标志着国家已经充分意识到SARS的严重程度和潜在威胁，开始全力以赴应对。此后，社会各方面的力量逐步动员起来，各部门采取了一系列紧急措施，相关新闻报道大量增加，工作重点开始从消除因SARS引发的恐慌转移到应对疫情发展本身。
此时，广东的疫情已进入有效控制阶段，每日新增病例基本在个位数。尽管如此，广东仍没有松懈，还是积极落实中央各部门制定的防治措施。
4月15日至4月30日，第93届广交会隆重举行，共有来自167个国家和地区的23128位客商与会，累计出口成交44.2亿美元，在主办方周密细致的防范措施下，与会人员无一感染“非典”。
4月30日，广州市政府发布关于《加强传染性非典型肺炎防治工作的决定》，目的在总结经验，巩固成果，防止疫情反弹，保障人民群众身体健康。
6月13日，世界卫生组织宣布广州不再归入“近期本地有SARS传播的地区”。广东创造了全球最低的“非典”死亡率（3.5%），远低于世界卫生组织5月7日公布的14%～15%的全球平均数，也低于香港的20%和加拿大的10%。
三、案例评估与分析
根据危机事件的定义，分析非典型肺炎事件的整个过程，我们可以认定，它不仅仅是一场疫情，也是一次危机事件。该事件具有较明显的危机事件特征，即突发性、不可预测性、严重的危害性和舆论的关注性。首先，它的突发性表现在该病出现时没有任何先兆，人们对它毫无警惕，没有认识到它的严重性，加上医务人员起初的轻视，对疫病缺乏足够的防范。其次，当人们意识到它的危害性后，由于一时找不到病原和有效的治疗方案，该事件就表现出它的不可预测性。而严重的危害性不但作用在对人们身体健康的危害，更严重的是它扰乱了人们的正常生活和社会秩序，使人们的精神和心理受到极大的伤害。政府和有关部门在处理该事件中的行为受到诸多非议，执政形象在不同程度上受到影响。事件发生后立即受到媒体的关注，而且媒体的表现也颇受公众的注意。综合上述，这一次非典型肺炎事件是一次公共卫生突发事件。
总体来说，面对SARS突如其来的袭击，在其发病机理和传播途径尚不清楚，又缺乏有效的预防和治疗手段这样的情况下，广东省积极探索，从容应对，创造了治愈率全球最高，死亡率全球最低的纪录，取得了对抗疫情的最后胜利，其成绩是有目共睹的。但这一过程也暴露出我国公共卫生应急管理方面的一些不足之处，我们有必要认真总结广东地区抗击SARS的经验和教训，为将来我国公共卫生应急管理提供一些经验和参考价值。
（一）广东地区抗击SARS的主要经验
1.积极的内部防控措施，为抗击SARS奠定基础
纵观广东地区抗击SARS斗争的全过程，从发现第一例SARS病例开始，广东省卫生管理部门就给予了高度重视，不仅及时派专家组开展现场调查，撰写并下发《调查报告》，而且要求各医院组织医护人员学习《报告》，密切关注病情发展情况，提出初步的处理原则和方案。同时，卫生管理部门还下发了《关于做好不明原因肺炎病人处理工作的紧急通知》，并指定专门的医院收治类似病情的病人。广东省卫生厅还及时将情况上报给省委、省政府和卫生部，引起上级部门的重视和关注。于是，卫生部在2003年2月初及时在全国范围内开展了对SARS的监控和防疫工作。
另外，广东省卫生管理部门还及时成立了省“非典”防治协调小组及办公室、省医疗救护专家指导小组、省流行病学调查指导小组、省病原学检测技术指导小组，并组织业内权威共献良策。广东省政府要求各市迅速成立相应的防治小组，做好病人的救治和疫情报告工作，规定报告必须及时真实，恪守病例日报告和零报告的规则，不漏过一个病例。在SARS初发阶段，病情信息不完整，发展势态不明确，病因尚未找到的情况下，广东省在短短的一个月内采取了以上几项内部监控和防治措施，加强了内部的沟通，协调各医疗部门之间的工作，应对措施应该讲是非常有效、及时、有力的，为后面SARS病情的控制和治疗奠定了基础。
2.坚持科学态度，实事求是追求事件真相
从案例中，我们了解到在抗击SARS的过程中发生了关于SARS病原体的争论。广东省的专家们在权威和众多舆论跟风的压力下，坚持科学的态度，实事求是，敢于提出自己的见解，并坚持实践与探索，终于澄清了SARS病原体的真相。另外，在对病情是已受控制还是遏制的争论上，广东的专家们坚持“遏制说”，有力地驳斥了“控制说”。他们这种坚持真理、严谨求学的科研态度和实事求是、敢于挑战权威的精神，在抗击SARS过程中，赢得了公众的信任，增强了人们抗击SARS的信心。
3.疫情信息公开，有效遏制谣言散布
在SARS事件的处理过程中，人们最为关注的就是信息发布和公共沟通的问题。无论是媒体的报道还是公众的议论，出现频率最高的词汇恐怕就是“知情权”和“透明度”。2月11日，广州市政府召开疫情通报新闻发布会，并由电视直播，这是1989年《传染病防治法》颁布以来，首次由政府正式发布此类新闻，会议还罕见地邀请了外国驻穗领事馆官员参加。政府主动向社会公布疫情，有效减轻了公众的恐慌心理，赢得了市民对政府的信任，为稳定社会秩序起到了至关重要的作用。
4.积极推动突发公共卫生事件应急管理体制的建立和完善
5月12日《突发公共卫生事件应急条例》的颁布，为各地建立突发公共卫生事件的应急管理体制奠定了良好的法律基础。在抗击SARS取得阶段性成果后，广东省认真总结经验教训，推动地方应急管理体制的建设和完善。
8月7日，广东省委、省政府召开防治“非典”工作会议。省长黄华华宣布：用3年时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制、疾病控制体系和卫生执法监督体系，用更长一段时间，完善广东省公共卫生体系、城市基本医疗服务体系、环境卫生体系和财政经费保障体系，全面提高广东省疾病预防控制和突发公共卫生事件应急能力。
同一天，广东省政府召开全省卫生工作会议，重点议题是加强公共卫生体系建设和应急机制建设。会议提出的大手笔投入引人注目：拨出4.4亿元加强市、县疾病预防控制中心改造建设；拨出5亿元易地新建省疾病预防控制中心，并安排4800万元为该中心添置和更新专业设备；拨出3000万元建设省级疫情信息处理系统和信息平台；投入2亿元，建设一所传染病应急后备医院；安排1.3亿元装备定点医院重症病房、救护车及床边X光机；投入1.5亿元与广州市共建在抗击“非典”中立下汗马功劳的广州医学院第一附属医院呼吸疾病研究所。政府对公共卫生建设如此慷慨，在我国还是不常见的。
与此同时，地方立法工作也卓有成效。省政府在7月4日的第16次常务会议上审议讨论《广东省突发公共卫生事件应急办法》（草案），并于同年10月向社会公开征求意见，11月27日，广东省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议审查通过了这一地方性法规。
这样的应急体制为广东省应对2005年的禽流感、2009年的甲型H1N1流感发挥了重大作用。正是在这个意义上，我们更深刻地体会到恩格斯的名言：“没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史进步为补偿的。”
（二）对广东地区抗击SARS的反思
1.危机意识薄弱，疫情监测预警机制不足
SARS的出现是出乎我们意料的。以前从来没有见过这类病，因此被称为“不明原因肺炎”。无论是卫生管理部门还是医疗机构，都未对这种疾病危害的严重性有所了解，因此，在起初阶段都没有给以足够的认识和防范，更别说鲜有医学知识的人民大众。从案例中我们也能看到，在开始诊治阶段，多数被感染者是医护人员和家属。从突发公共卫生事件的管理方面来看，当时并没有什么应急预案和应急管理的规范措施，对疫情的观测和预警基本上是缺失的。
观测和预警是有效应对公共卫生突发事件的第一个关键步骤。高效完成此步骤的重要基础则是拥有有效的疫情监察网络和信息整合系统。遗憾的是，由于应急机制和危机意识的双重缺位，我们的监察预警没能起到应有的作用。
我国现行的公共卫生体系带有浓厚的计划色彩，政出多门，机构重叠，职能交叉，效率不高，导致公共卫生事故突发后反应不灵，行动迟缓。从佛山的第一例病例到河源市第一例上报病例，之间几乎有一个月的时间差，贻误了宝贵的预警期。疫情发展后很长一段时间内，管理部门对危机严重程度的认识仍不到位，病人及与病人的密切接触者没有被隔离；传染病的特点没有向公众通报；有关地区与部门的协查、协防工作没有人去做；对医护人员没有进行必要的培训与提示；疑似病人没有被记录、留观；大量的病源携带者在公众不知情的情况下，随意迁移、走动；由于没有必要的告诫、提醒和防范措施，疫区的人们照常外出，其他地方的人也照常出入疫区。可以说，由于预警不善，为疫情在更大范围内传播打开了方便之门。
2.公共沟通的信息渠道不畅
从全国抗击SARS的整个过程来看，与国内其他省市相比，广东省在抗击SARS过程中的信息收集和公开工作还是积极和卓有成效的。广东省从2月3日就实行了病例的日报告和零报告制度，没有出现其他省市那样的统计混乱。2月11日开始主动向社会公布疫情，有效减轻了公众的恐慌心理，赢得了市民对政府的信任。尽管如此，广东的信息公开方面的工作还是有值得反思改过之处。
从1月2日省卫生厅接到第一例病例报告，到2月11日的新闻发布会，中间间隔一个多月，在这一个多月里，疫情迅速发展，公共媒体却一致保持沉默。权威信息的缺乏致使谣言四起，加剧了公众恐慌情绪，进而引发了多年未见的药品和日用品抢购和涨价风潮。
对传染病的防控工作仅仅在卫生医疗系统内部开展是远远不够的。要及时向公众发布真实的信息，提醒公众注意，组织公众参与传染病的防控工作，才能达到预防和监控的最佳效果。正是由于公众信息发布的时机错位，引发了短时间的信息混乱，才导致社会恐慌一时。
2月11日的新闻发布会取得了明显的成效，但是，从新闻发布会上卫生部门的负责人“从疫情看，发病人数305例病不算多，不公布也说得过去”的表态看，有的政府部门还是没有充分意识到疫情的严重性和信息公开的重要性。危机意识的不足加上“政绩”思想的影响，疫情信息的公开还是有限的，甚至是缺失的。此后的“两会”竟然全面压制了有关疫情发展的信息，后者甚至一度消失了。之后管理部门和新闻媒体都大力宣传疫情已得到控制、不会大范围流行、病源已经找到等“正面新闻”。然而这正是疫情向国内其他地区蔓延的时间段，主流媒体的乐观报道使公众产生麻痹心理，为疫情的扩大埋下了伏笔。据报道，北京的第一例输入性病例患者是一位山西的商人，她到广州出差感染上“非典”。她透露，在出差之前就顾虑到广州正在发生的疫情，还特意找了广州本地人了解情况，得到的答复是“没那么严重”，“已经控制住了”等令人欣喜的说法，这才放心前往，结果将疫情带到了山西和北京。
3.应对突发公共卫生事件的制度建设不足
SARS的突然袭击让人意识到了应急预案的重要性，由于缺乏预案，管理部门在应急过程中难免出现偏差。广东省在SARS疫情发生后相当长的一段时间内都将工作的重点放到了消除恐慌、打击涨价等派生问题上，对疫情本身的防治措施就相对比较薄弱。例如，在世界卫生组织已经发出了“禁止入境旅行警告”后，广东省仍然没有停止公众集会，甚至还组织了“万人长跑”等集体活动。直到4月17日政治局常务会议后，才真正将工作重点转移到对疾病本身的应对上来。只有将应急管理制度化，制定详尽的预案，才能改变这种单纯依靠上级重视来解决问题的局面。
我国已经制定了《传染病防治法》，但规定过于教条化，操作性不够强。而且，应对突发性公共卫生事故需要调动社会各方面的力量，如人员、物质、设备、资金等的调用，对人身自由的限制、政府公开信息和强制享有私人信息等都亟待法律规范。
（三）反思小结
目前我国对公共卫生突发事件的应急管理的研究还处在刚刚起步阶段，有许多程序还不够成熟，需要进一步摸索和总结经验。但是，在抗击SARS的斗争中，政府和人民受到了锻炼，得到了提高，学习了许多的东西。在今后的公共卫生应急管理中，我们一定会做得更好。为了不再重复过去的错误，能够使我们在面对突发事件时从容应对，顺利处理，我们应该特别注意以下几个问题：
第一，要增强危机意识，提高对危机的敏感度。处理危机事件，关键在于我们必须有很强的危机意识。如果我们不能意识到危机的存在，就根本谈不上危机的处理。日本地震学家有句警语常被公关界引用：“大地震经常发生在人们忘记地震的时候。”我们相信，如果我们能够在危机还没有发生时，就意识到危机暴发的可能性，许多危机是可以避免或得到更好的处理的。
第二，明确危机管理与公共沟通的关系，认识信息沟通在处理危机事件中的重要性。在处理危机事件的过程中，每一个环节都离不开沟通。沟通在处理危机事件中的作用，怎样强调都不会过分。我们在建立危机管理机制的同时，还应该建立一套与此机制相一致的危机管理沟通机制。这个机制包括组织内部沟通机制和组织外部沟通机制。同时还要根据危机管理的不同阶段，确立沟通的目标、任务和沟通方式。
第三，树立高尚的社会道德情操和强烈的社会责任感，以社会和民众的利益为重。国内外的危机管理经验告诉我们，在处理危机事件的过程中，是否保持高尚的社会道德水准，能否以社会和民众的利益为重，是危机管理成败的关键。沟通同样存在着伦理道德问题，比如在信息不对称的情况下，我们如何去面对公众的信息需求，如何去面对我们应该承担的责任，如何去面对我们曾经有过的失误等。
第四，加强心理建设，提高公众特别是组织管理者的心理素质。过硬的心理素质是应对危机的必要准备，因此，对危机管理的心理素质是重要的。
最为迫切的是，要让公众及管理者在思想上正确地认识危机，坚信在政府的有力领导下，危机是可以预防、控制和消除的。树立信心，才会提升管理者之于人民大众的信任感，人民相信政府、配合政府，再大的危机都能渡过。
四、思考与讨论
1.你认为广东省各级政府在SARS发展初期的预警工作有什么不足之处？2.结合广东省抗击SARS的过程谈谈信息公开的意义。
3.广东省在防治SARS的过程中有什么成功和不足之处？
4.结合广东省抗击SARS的情况，分析《广东省突发公共卫生事件应急办法》的特点。
