经济的发展左右着国家的发展、家族统治的稳定。国家需要金钱来维护整个制度的运转，家族统治者们也需要金钱来供自己享乐。有钱才好办事，对个人对国家来说，都是一样的。对于历朝历代的统治者们来说，如何保障国家的收入，如何获得更多的经济利益，是一个很重要的问题。
清·八旗武士像差徭和田赋两项人民对封建政府的义务，历来分别征收。徭役十分重，为无田者所不能承担，加之绅衿规避丁役，差徭不均，迫使劳动者隐匿人口，逃避差役，封建政府的征徭也无保障。这种徭役制度的不合理已成为必须解决的社会问题。
早在明清时期，有的官员鉴于徭役制的弊病，就在自己的控制区进行改革。明末，陕西户县实行并丁于粮的办法，只把丁银归入田粮征收，不再按人丁完纳。崇祯八年（1635年），汉中府城固县也实现“丁随粮行”新法。顺治十三年（1656年），南郑县也推行这一方法。
在康熙执政时期，农民以运动的方式表达了反对以丁派役的愿望。浙江宁波府农民提出“随地派丁”的主张，富豪反对，争持不下。
在这种情况下，一些官僚较为深刻地认识到丁役问题的严重性，主张改变役法。曾王孙提出丁随粮行可以去三弊收三利的主张，他说实行丁差，应该不停地编审，但是也得不到人丁的实情，还是出现老人为丁，强壮为黄小的弊病；人丁本应人死除名，但官吏舞弊，使人多之家不任丁役，贫苦人无丁而有丁徭；穷人承担不起，或逃亡，或拖欠，官府得不到实惠，还害得里甲赔累，官员被惩责。他认为实行丁随粮办有三个好处：买田的人增加田赋，随着增添丁役，则卖田的粮去丁也去，没有包赔的痛苦；以粮派丁，官吏不能放富差贫，可以澄清吏治；无税粮的人口不再受丁银的拖累而逃亡，可以安心在乡从业。
学官盛枫明确提出丁课均人田税的意见，他说：把一县的丁银平均分摊到全县田亩中，每一亩所增加的有限，不是大毛病，而贫民则免除供输，会使国课有保障，官员考成无问题，这是“穷变通久之道”。
反对丁随粮办的官僚也十分多。邱家穗讲出两条理由：一是丁饼于粮，将使游手之人无所管羁；二是穷人富人都是人，都应有役，饼丁入粮，使贫者躲过，让富人代赔他们的丁银，也是不公平。他站在富人的立场，坚持丁、粮分担。
康熙实行滋生人丁永不加赋的政策以后，丁役的问题更突出了。康熙宣布以康熙五十年（1711年）的人丁数为基准征收丁银，以后不管增添多少人丁，也只收那些丁银，不再加税。这项政策在中国赋役史上具有重要意义，它把人口税固定下来，对于后世日益增加的人丁，减少了丁银负担量，有利于劳动力的增殖。但是原来丁、粮分征，丁役不均的积弊依然没变，而且还出现了征收方法上的新问题。人口总在不断变化，有的户有死亡，有的户有增添。这项政策实行后，怎样在具体的民户中开除旧的丁银额、增添新的丁银额就不如以前那样简单了。死亡和新增人丁数目绝不会相等，往往新增的多，这就不能用某一个新丁替代已死人丁的差徭。不仅这样，由于人丁的增多，原有人丁的负担也要相对减少，这就需要重新计算每一个人的丁银量，还需要随着人丁的变化不断地计算，而这不是一件容易办到的事情。所以随同滋生人丁永不加赋政策的实行，应该寻求落实人丁丁银的具体办法。
御史董之燧在五十二年（1713年）就敏锐地察觉到了这个问题，从而建议把丁银总数统计明白，平均摊入到田亩中，按亩征收。户部讨论了他的建议，认为那样改变丁、粮分别征收的老办法，变化很大，不能实行，但是他提出的问题又不能不处理，就让广东和四川两省试行。因此四川实行“以粮载丁”的办法，于征粮赋中带收丁银，广东丁银按地亩分摊。
即使这样，持反对意见的人仍很多，福州人李光地可算代表了。该地官员议论实行按田派丁，李极不支持。他除具有邱家穗的观点，又认为滋生人丁永不加派政策使丁银固定，官吏不能放富差贫了。若按田亩派丁，各地亩积大小不同，做不到平均；若依田粮派丁，则税粮有轻重不同，又不能不出现偏差。他还认为丁并于粮，实行长了，或者会以为有粮赋而没有丁银，会添设丁课，形成加赋的大毛病。抛开他的顽固态度不讲，他提出了实行丁并于粮可能碰到的新问题。
到康熙去世，改变役法与维持旧法的两种主张也没有争出高下，把事情拖了下来，雍正继位就面临着这个棘手的而又必须解决的问题。
第一个触及这个问题的是山东巡抚黄炳。他在雍正元年（1723年）六月奏请按地摊丁，以解民困。他与曾王孙、盛枫等人有所不同，身任封疆大吏，更感到丁、粮分征下贫民逃亡问题的严重。他认为有地则纳丁银，无地则去丁银，使贫富负担均平才是良政，因而主张丁银摊入地亩征收。雍正认为“摊丁之议，关系甚重”，不是可以轻易决定的。不但没有采纳他的建议，反而责备他“冒昧渎陈”，告诉他把一省的刑名钱谷办理好是正事，这时谈改革是事外越例馊求。一个月后，直隶巡抚李维钧以有益于贫民为理由，奏请摊丁入粮，他深知有力之家不乐意这样办，可能会出现反对，而户部只知按陈规办事，也不会同意，因此要求雍正乾纲独断，批准他推行。雍正不再像对待黄炳那样，把他的奏章 交户部讨论。九月，户部议复，同意李维钧的主张。雍正还不放心，命九卿詹事科道共议，诸臣提出几个问题，一是亩有大小，按亩分摊，并不平均；二是有人卖田，必先卖去好田，剩下次田，再完丁银就有困难；三是有人卖田而代买主纳钱粮，这就还要代纳丁银。
雍正命李维钧就这个问题详细研究，一定做到对税收无损、对百姓有益，让人挑不出毛病来。李维钧回称准备把地亩分为上中下三等，丁银按地亩等级摊人，不至于好坏地负担不均。雍正称赞他“筹度极当”，同意他于二年（1724年）开始实行。从雍正的态度看，他从消极转变到积极，变化迅速。所以能如此，是由于他本着为政务实的精神，采纳臣僚的正确意见，作出果断的决定。以此而论，丁归田粮制度的建立和实行，决策人物雍正起了积极的作用。
直隶的事情决定之后，雍正指示黄炳向李维钧了解推行情况，黄炳表示第二年春天就提请实行，第二年果真实现了他的愿望。二年十二月，云南巡抚杨名时奏报他的辖区“子孙丁”的严重情况：有的人户早已没有半寸土地，人丁也不兴旺，但丁役册上有多人的丁役，历代相传，编审时也不予减除，使孤贫之丁承继上辈的徭役。杨名时表示要改变这种不合理情形，向直隶学习，使丁从粮办。雍正同意了他的这一要求。同年，浙江官员在原来部分州县摊丁人粮的基础上，准备全面推行，田多的富人不同意，到巡抚衙门喊叫阻拦，巡抚法海惊恐地表示暂不实行，无田的穷人很不满意，聚众到抚院请愿，实行和反对的两种势力激烈地斗争着。
巡抚李卫采取强硬手段，制服了闹事者，使十几年来争执不下的摊丁人亩制度在全省推行。同年四月，田文镜在河南进行编审，部分贯彻摊丁人粮方针，把没有土地的少壮农民的应纳丁银，着落到地多粮多的人户。八月题请推行并丁入粮，雍正允许他于下年实行。在此后的两年内，福建、陕西、甘肃、江西、湖北、江苏、安徽等省陆续实行丁归粮办的政策。只有山西没有跟上来，迟至九年才开始试行，到乾隆中期慢慢实现。此外，奉天府人籍增减变化比较大，仍按旧丁、粮分征。
摊丁入粮，从康熙间辩论要不要实行，到雍正决策施行及制定法规，再到乾隆中期在全国完全实现，中间经历了半个世纪。这个过程表明，它的实现是斗争的结果。
摊丁入粮，使有土地的人增加了赋税，而“贫者免役”，“贫民无厘毫之费”，这是利贫损富的措施。对这一点，雍正很明白。雍正君臣实行摊丁入粮，是故意压抑富户，扶植贫民，改变过去丁役不均，放富差贫的情况。但是，更重要的是丁、粮合并征收，清朝政府的丁银收入有了保证，因为纳粮人完成丁银的能力，大大超过无地的农民。保障丁银的征收，这才是雍正的真正目的。
