一、国有资产管理体制概述
国有资产管理体制，是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系，是国民经济管理体制的有机组成部分，是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式，也是国家所有制的具体实现形式。
1.国有资产管理体制是关于国有资产管理的基本制度体系。建立和完善国有资产管理体制的目的，是为了形成健全有效的国有资产管理的运行机制。根据国民经济协调、快速、健康发展的客观要求和加强国有资产管理的需要，正确地划分各级政府和各级、各类国有资产管理机构的职责权限，是国有资产管理体制的核心内容，也是完善国有资产管理体制的重要目标。组织机构的设置，为国有资产管理提供了基本的物质技术基础和手段，它使管理职责权限的划分得以落实。调控方式是国有资产管理体制活的灵魂，它不仅为体制的运行输入动力，而且不断地矫正体制的运行方向，决定着体制运行的效率。可见，国有资产管理体制是由职责权限划分、组织机构设置和调控管理方式等方面的法律、法规和规章制度共同构成的有机整体。
2.国有资产管理体制是国民经济管理体制的重要组成部分。国民经济管理体制的调控对象，是全社会的所有经济资源及其配置运营过程。而国有资产管理体制调控的对象，则是产权为国家所有的经济资源及其配置运营过程。在我国，国有经济资源是全社会经济资源中最重要、最基础的部分。因此，国有资产管理体制是国民经济管理体制的有机组成部分。
3.国有资产管理体制是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式。国有资产管理体制与整个国民经济管理体制一样，运行中都需要规范和协调国民经济发展中涉及的复杂的社会经济关系，其中一些最基本的经济关系，如政府与企业之间的关系，企业内部所有者之间的关系，所有者与经营者之间的关系，所有者内部各种监管主体之间的关系等等，都必须经过国有资产管理体制的规范和协调，才能保证经济和社会的健康发展。这说明，国有资产管理体制是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式。
4.国有资产管理体制是国家所有制的具体实现形式。从总体上看，国有资产管理体制是社会主义全民所有制生产关系的具体化，同时，它又直接与社会主义上层建筑相联系，是一个复杂的社会系统。实质上是正确处理国有经济内部各种经济关系以及国有经济与非国有经济之间各种经济关系的问题，同时涉及国家、地方、政府、国有资产管理机构、各经济主管部门、中介机构、经营单位和职工之间关于国有资产管理中的责、权、利的协调和处理问题，本质上体现了国家作为国有资产终极所有者对国有资产运营全过程的组织、协调、监管的一系列活动。
二、国有资产管理体制所要解决的根本问题
国有资产管理体制一般通过法律、条例和规章制度等体现出来，它受到国家经济职能的制约，并与政府的组织机构直接相关。因此，从其形式来看，可以说是一个涉及到上层建筑领域的问题。但是，从它要解决的根本问题来看，实质上又是一个正确处理社会主义全民所有制内部各种经济关系，以及全民所有制与其他所有制的经济关系的问题。其中，主要是处理好五个方面的经济关系：
（1）正确处理国家与国有企业的产权经济关系。主要是处理好国家终极所有权与企业法人财产权的关系，实现国有资产国家统一所有与企业自主经营相结合，使企业真正成为市场经济主体。
（2）正确处理国家内部国有资产产权管理职能部门与行政管理职能部门的经济关系。主要是解决好两种不同经济职能部门之间合理分工协作关系。
（3）正确处理国有资产产权管理部门体系中中央政府与地方政府的产权经济关系。主要是处理好中央集权与地方分权的关系，在兼顾国家和地方利益的基础上，做到既能发挥地方的积极性、主动性，又能保证国家的统一领导。
（4）正确处理国有资产产权管理部门与产权运营机构的关系。主要是要使国有资产产权管理与产权运营职能适当分开，以实现国有资产系统内部的政企分开。
（5）正确处理法人企业内部的产权经济关系。主要是处理好法人财产权与经营权的关系，使两者形成一种既分离又结合的制约关系。
正因为国有资产管理体制既涉及到上层建筑的若干方面，同时它又是社会主义全民所有制的具体实现形式，而且，全民所有制经济在我国国民经济中居主导地位，因此，它的健全和完善对促进我国生产力的发展，具有特别重要的作用。能不能将社会主义制度的优越性充分发挥出来，这是一个关键的环节。
三、深化国有资产管理体制改革是重要的体制创新
国有资产管理体制是我国经济体制的重要组成部分，因而国有资产管理体制必然受国民经济体制状况的约束，并且随着国民经济体制的变化而变化。我国的国有资产管理体制建立于计划经济时代，具有计划经济的特征，虽然在改革开放以后对国有资产管理体制进行了多次改革，但还未充分反映市场经济的要求，并不完全属于市场经济性质的国有资产管理体制。因此，进一步深化国有资产管理体制改革具有十分重大的理论意义和现实意义。
1.深化国有资产管理体制改革，是坚持和完善基本经济制度的必然要求和重要举措。党的十六大报告指出：“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”“国有经济控制国民经济的命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。”
国有经济包括国有独资、国有控股（含绝对控股、相对控股）及其他混合所有制经济中的国有经济成分。通过国有经济实体与其他所有制经济实体共同持股、融合形成的混合所有制经济实体，从总体上增强了国有经济的活力、控制力和竞争力，构成了国民经济重要的制度基础。
传统体制下国有经济一统天下，无所不在，无所不包。经过20多年改革开放，通过大力发展个体、私营、外资等多种形式的非公有制经济，国有、集体企业改制以及以公司制企业为主要形式的混合所有制经济得到了迅速发展。据国家统计局统计，截止到2001年底，全国规模以上工业企业（年销售收入500万元以上的企业）共171256户，其中国有独资企业36286户（21.2%）、集体企业31018户（18.1%）、私营企业36218户（21.2%）、外商独资企业11872户（6.9%）、公司制企业23276户（13.6%）、中外合资企业19551户（11.5%）、股份合作企业10864户（6.2%）、联营企业1850户（1.1%）、其他企业321户（0.2%）。从以上统计数据可以看出国有独资企业占21.2%，集体企业占18.1%，私营、外商独资企业占28.1%，混合所有制企业已占到32.7%。这说明我国基本经济制度的格局已经形成。随着国有独资企业、集体企业改制的加快推进，私营企业向股权多元化的公司制企业演变，你中有我、我中有你的混合所有制经济将会得到迅速发展。
改革开放以来我国国民经济的制度基础已由国有经济一元结构转变为多种所有制经济并存的多元结构，传统的政府部门直接管理国有企业的体制越加不适应，经济基础发生变化，必然要求上层建筑随之变化，这是基本经济规律的必然。
首先，政府管理经济的对象不再仅是以国有企业为主体的公有制经济，而是多种经济成分相融合的混合所有制经济。在社会主义市场经济条件下政府有双重职能，政府既是国有经济的所有者，又是各种所有制经济的社会管理者。政府双重职能的管理对象、管理方式、管理手段完全不同。政府的管理部门集所有者管理职能与社会经济管理职能为一身的管理体制，已无法适应基本经济制度的变化。
其次，基本经济制度对政府的双重职能提出了不同的要求。基本经济制度要求政府的社会经济管理职能充当“守夜人”的角色，即制定规则、经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，承担社会管理职责当好裁判，“不能既吹哨子又打球”。基本经济制度要求政府的所有者管理职能履行“出资人”角色，遵守游戏规划，不要越位，不要谋取特权，当好运动员，承担资本管理的职责，承担为公共利益服务的职责，承担更多的社会责任和社会风险。
第三，政府双重职能不分，导致政府双重职能的行为混淆。如政府行政审批行为中，有些是出资人行为，有些是社会管理行为。以上市公司审批为例，国有企业改制的上市公司重组方案、国有股权设置、资产评估结果认定、参与上市公司投资决策、国有股转让均是出资人行为；而上市公司资格认定、市场监管则属社会管理行为。研究政府行政审批行为，首先是要将政府双重职能及相关的双重行为分开，然后才是研究如何减少属于社会管理行为的行政审批。属于出资人行为的行政审批则不是简单地减少问题，而是要确定其重大决策行为如何规范运作。
基本经济制度的确立必然要求将政府的所有者管理职能和社会经济管理职能分开，必然要求履行政府所有者管理职能的国有资产管理体制加快建立。
2.国有资产管理体制改革是国有企业改革的制度保障。1978年改革开放以来，我国始终将国有企业改革作为经济体制改革的中心环节。至今大体经历了三个阶段。
第一阶段是1978~1986年，在维持计划经济基本框架下的以“放权让利”为主要特征的扩大企业自主权的改革。改革的主要目的是调整国家和国有企业之间关系，将本应属于企业的经营管理自主权归还给企业。
第二阶段是1986~1993年，在双重体制并存的条件下实行企业承包制。改革的目的是切实落实企业经营自主权，确定国家与企业之间的分配关系。
这两个阶段的改革始终在国家与企业之间的权力、利益分配方面做文章，由于未能触及企业根本的制度变革，产生了诸多弊端，最明显的就是引发了企业的短期行为，负盈不负亏，导致内部人控制。
第三阶段是自1993年至今，在建立社会主义市场经济的环境下建立现代企业制度。改革的目标从理顺产权关系入手，推进企业股权多元化，建立公司制企业及规范的公司治理结构，从根本上解决政企分开的问题。
通过理顺国家与企业之间的产权关系来解决政企分开问题，其前提就是要将政府的所有者职能与社会经济管理职能分开，即政资分开。政资分开以后，政府的所有者职能与国有企业之间不是简单的分开的问题，而是要明确出资人与被出资企业之间的权利、责任和义务关系。而政府的社会经济管理职能与国有企业的关系和对其他所有制经济企业一样，公平执法，同等对待。这就是政企分开的真正内涵。
党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“对国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构”，提出要“建立适应市场经济要求、产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，明确“出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利”。
党的十五大报告指出：“建立有效的国有资产管理、监督和营运机制。”
党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、分工监督、授权经营的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。”
近十年来党的历次重要决定始终强调，政府双重职能要分开，出资人职能要到位，建立有效的国有资产管理、监督和营运体系，探索国有资产管理的有效形式的重要论述，与党的十六大报告对建立国有资产管理体制全面、系统、深刻的论述是一脉相承的，是通过大量的改革实践，根据改革的阶段性要求不断探索逐步形成的。
国有企业改革经过反复探索和实践已逐渐明确要解决“三个分离”：第一，政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离；第二，出资人所有权与企业法人财产权分离；第三，国有资产管理与国有资产营运分离。要实现“三个转变”：第一，实物形态管理向价值形态管理转变；第二，资产管理向资本管理转变；第三，管理企业向管理产权转变。实现上述“三个分离”、“三个转变”的制度保障就是要建立国有资产管理体制，设立国有资产管理机构，明确国有资产出资人制度。当然，建立了国有资产管理体制，并不是所有问题将迎刃而解，而是有了解决问题的起点、源头。今后的关键问题是国有资产管理机构如何规范运作。
四、深化国有资产管理体制改革应遵循的基本原则
我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制，作为整个国民经济体制重要组成部分的国有资产管理体制的目标模式理应适应社会主义市场经济发展的要求。为此，重塑我国国有资产管理新体制应遵循以下基本原则：
1.巩固和完善社会主义公有制原则。我国是以公有制为基础的社会主义国家。我国对国有资产管理体制进行改革是社会主义上层建筑本身的自我完善。改革并不是要削弱或取消公有制经济的主体地位，而是根据我国国情和现存国有资产的状况，按照社会主义市场经济的要求，改革以往僵化的、压抑企业经营自主权和积极性发挥的资产管理体制和管理方式，促使公有制企业增强自主经营、自负盈亏、自我约束、自我完善的能力，更好地发挥公有制经济的优势和主导地位。因此，国有资产管理体制改革，不是改变国有资产的产权属性，而只是改进国有资产运行的实现形式。
2.政企职责分开原则。这一原则是处理政府国有资产管理机构与国有企业经营关系的原则。它强调政府国有资产管理机构不能直接经营企业。贯彻这一原则，必须明确国有资产管理职能的两个层次：一是政府国有资产管理职能，二是企业国有资产管理职能。两者的区别在于：一是政府国有资产管理职能是一种行政性国有资产管理职能，是国家的一个经济职能部门的职能，而企业国有资产管理是一个独立的“经营总部”；二是政府国有资产管理职能是一种宏观管理职能，是对全部国有企业资产的宏观管理，而企业国有资产管理职能是一种国有资产经营管理职能。坚持国有资产经营活动中政企职责分开的原则，并不是削弱政府国有资产管理机构作为所有者代表对企业国有资产经营活动的产权管理和约束，而是还要加强产权管理，使产权约束机制进入企业。解决这一问题的现实选择，一是在企业中建立完善的公司治理结构；二是在政府国有资产管理机构与一般企业之间建立类似控股公司的产权经营机构。这样，在实现企业职责分开的同时，强化了国有资产的产权约束。
3.所有权与企业法人财产权相分离的原则。实行这一原则的目的是要在新的国有资产管理体制下落实企业的经营自主权，促使企业成为自主经营的市场竞争主体，成为拥有独立法人财产权的经济实体。传统观点认为，国家管理经济，就是政府部门直接经营管理企业，直接指挥国有企业的人、财、物，供产销等具体活动。同时认为，生产资料归谁所有，这些生产资料的经营使用就必须由谁承担。这种政企不分、两权不分的观念是传统国有资产管理体制赖以建立的理论基础，也是建立行政集权管理体制的重要原因。改革开放以来，国有资产管理体制改革的探索主要是从政企分开、两权分离等方面进行的，并且取得了重要成效。在构建新型国有资产管理体制时，应当继续坚持政企分开、两权分离，在保证国家所有者身份的前提下，充分赋予国有企业独立的法人财产权，赋予企业经营者以更多的经营自主权，惟此才能有效地解决国有资产管理产权不明、职责不清、条块分割、管理多头等问题，才能更利于实现国有企业的经营自主权，使企业生产和经营的积极性、主动性、创造性得到充分发挥，真正成为独立自主经营的经济实体。
4.根据资产所承担的功能的不同分类对其进行管理的原则。根据国有资产所承担的功能的不同，我们可以将其分为两大类：一类是承担资本积累功能的竞争性行业与领域的国有资产，另一类则是承担较多社会功能的非竞争性行业与领域的资产。这两类国有资产所承担的功能不同，因此所追求的目标不一样，所运用的管理方法也不相同，理应按不同的模式进行分类管理。对于第一类国有资产，应主要以盈利为目标，并配合国民经济宏观调控的要求对其进行管理。由于历史的原因，我国国有经济大量分布于竞争性的劳动密集性行业（如一般制造加工业、商贸业、服务行业等），而根据国有经济的功能必须由国家办或国家首先要办的非竞争性或战略性行业和领域，国家也得配置大量国有资产，这样一来，就造成了有限国有资产难以支撑国有经济的大盘子的局面，结果是众多的竞争性行业和领域的国有企业发展困难，非竞争性或战略性行业与领域的国有企业也发展艰难。为了解决这个矛盾，对处于竞争性行业的国有企业，国家应视同一般企业，以一般所有者身份对其进行管理，从国有资产的有效运营上下工夫，让它们自由竞争，通过市场的优胜劣汰重新配置资源。对于第二类国有资产，其基本目标是提供特定的社会公共服务或服务于国家特定的战略任务，而主要不是赢利。对于这类国有企业，首先应根据一定时期国家特定的政治、经济任务的要求，来考核企业所作贡献的大小。在许多情况下，这类企业要完成国家特定的政治、经济任务，往往不仅不能获得利润，相反，要付出巨大的成本，因此，需要国家给予相当的财政补贴或增补企业必要的资本金。
五、国有资产管理新体制的基本架构
经过多年的改革探索，我国国有资产管理体制已经发生了较大的变化。1998年推进的政府机构改革，撤消了政府专业经济部门，解决了按条块分割的方式管理国有企业的问题，这是我国政府机构管理经济的体制重大的转变与改革。专业经济部门撤消后形成了由政府多个部门分别行使出资人职责，即“五龙治水”的情况，产生了新的矛盾，涉及国有资产管理体制问题。一是政府多个部门分别行使出资人职责，难以对国有资产全面负责。二是出资人不到位，公司治理结构难以健全，难以对企业经营者实行有效的激励和约束。三是企业改制、资产重组和国有经济结构调整中，如何筹划和实施“有进有退，有所为有所不为”，难以有一个部门负责做通盘研究、规划和统筹。四是国有资产量大面广，由中央政府作为惟一的出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。国有企业改革遇到的许多深层次问题，都要求深化国有资产管理体制改革。因此，继续探索和研究政府管理国有企业的体制，与时俱进地深化国有资产管理体制改革，十分必要。
深化国有资产管理体制改革，要按照社会主义市场经济的要求，从构建出资人职能的机构入手，着眼理顺产权关系，明确管理责任，“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，形成国有资产管理、监督和营运的体系及协调运转的有效机制。这就为深化国有资产管理体制改革确定了基本目标和原则。
（1）国家所有。国有资产国家所有，由国家统一制定法律法规，必要时统一配置资源。
（2）建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责。明确各级政府管辖国有资产的边界和范围。各级政府对管辖范围内的国有资产行使出资人职责，拥有占有、使用、收益和处置的权利。
（3）管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，设立国有资产管理机构。政府的社会经济管理部门与行使出资人职责的机构分设。政府设立国有资产管理的机构，按照管资产和管人、管事相结合的原则，将分散于各个政府部门的属于出资人职责的相关职能进行归并，统一对所管辖的国有资产行使出资人职责。国有资产管理机构是特殊法定机构。
关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。国有经济的资源配置既要保障国家利益的需要，又要有利于区域经济的发展。既要形成合理的层级配置，又要明确管辖范围和管理的权利、责任和义务。
国有资产管理体制由三个层次构成。国有资产管理机构是第一层次，国有资产营运主体是第二层次，国有独资企业、国有控股的企业（含绝对控股、相对控股）为第三层次。国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资人职责，主要履行管理职能。股权性质为国家股。国有资产营运主体作为企业法人，承担着资本经营的责任，是所持股的国有独资企业、国有控股的企业、国有参股企业的出资人，即股东。股权性质为国有法人股或法人股。国有独资企业、国有控股的企业是生产经营主体、市场竞争主体。
国有资产营运主体包括国有大型企业集团公司、国有控股公司、国有投资公司、国有资产经营公司、国有大型金融机构等。国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资人的职责包括审定发展战略、产业定位；选派股东代表、选聘董事成员、监事成员、财务总监；审核重大决策；决定增资扩股、产权转让、组织结构调整；业绩评价、考核、激励、收入分配；收益分配；审计监督；审核公司章程。国有资产营运主体要建立完善的法人治理结构，董事会由外部非执行董事、独立董事、内部执行董事构成。监事会由外部监事、内部监事、职工监事构成。国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资人职责要依照《公司法》，通过法人治理结构体现和运行。
国有资产管理机构实行管资产和管人、管事相结合的体制，是否会对企业日常经营活动产生不正常干预，影响企业活力。如何看待这一问题？第一，国有资产管理机构管资产和管人、管事相结合是法律赋予出资人的权利，“谁出资、谁所有、谁管理、谁收益、谁处置”是国际惯例。外资出资人、自然出资人、基金出资人、法人出资人权利概莫如此，国有资本出资人当然也应如此，是合乎法律规定的。第二，设立国有资产管理机构行使出资人职责是一项体制创新，在国际上因各国体制基础不同，尚缺乏这方面成熟的经验。国内多年的探索提供了一些经验，如上海、吉林、深圳、武汉等地的探索，但毕竟和所要建立的国有资产管理机构的职责有很大不同。第三，国有资产管理机构运作的关键在于如何履行出资人职责，如何规范运作，如何将行政管理转为股东管理、将分割管理转为统一管理。同时要与政府的社会经济管理各部门合理分工、明确职责、理顺关系、协调合作，这是更艰难的体制创新。需要进行周密的制度设计，包括法律法规、机构设置、功能定位、运作规范、人员培训等。是需要理论界、政府界、企业界共同努力才能完成的系统工程。
六、国有资产体制改革的实现途径和任务
改革开放二十多年来，我国的国有经济得到了迅速发展。到2001年，全国国有资产总计109316.4亿元，经营性国有资产总计73149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量为59827.2亿元，在我国社会主义现代化建设中发挥着举足轻重的作用。但随着市场的发育和国有企业改革的深化，国有资产管理体制存在的问题突出反映出来。一是运营效率低下，盲目建设、重复建设现象普遍，收入分配混乱，国有资产流失严重。二是政企职责不明，政资机构不分，一些政府部门仍然同时兼有国有资产出资人职责和社会管理者职责。三是出资人职责由多个部门分割行使，管人、管事与管资产相脱节，“无人负责”与“行政干预”的问题并存。要解决国有资产管理体制改革滞后，出资人缺位等问题，需要在以下几个方面寻求突破。
1.解决中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，通过构建符合基本经济制度要求的国有资产管理体系，明确国有资产出资人。
（1）坚持国家统一所有，是深化国有资产管理体制改革的基本前提。依据我国现行的法律规定，国有资产属于全民，归国家统一所有。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，权利主体不能分割，即它们都姓“国”。国家统一所有权，集中体现在统一制定法律法规，必要时有权统一配置资源，依法调整出资关系，即拥有最终处置权。
（2）由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，是从体制上落实国有资产管理权责的重要举措。现实中，国有资产尽管依据法律由国家统一所有，但资产形成相当复杂，既有中央的直接投资，也有地方政府的投资，还有政府并未注入资本金，而由企业靠借贷和积累所形成的。更重要的是，在实际工作中，国有资产的管理、监督和营运主要由各级政府承担，特别是对国有资产经营，各级政府实际上履行了出资人职责。1994年分税制改革以后，企业中的国有资产，主要是从本级财政预算中拿出资金投入到企业中形成的，一级财政投入，一级国有资产管理，对所投国有资本拥有实际的使用、收益和处置权。上述情况说明，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为惟一的出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。因此，分级行使出资人职责，通过逐级授权，明确界定各自管理国有资产的范围，负责所辖国有资产的管理、处置和收益等，有利于发挥省、市（地）两级地方政府有效管理国有资产的积极性，有利于从整体上落实对国有资产的管理，搞活国有资产，实现保值增值的目标。
2.解决部门多头管理国有资产的问题，通过成立统一的国有资产管理机构，实现管资产和管人、管事相结合。针对目前多个部门分割行使出资人职能的突出问题，要通过中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人的职责。从探索的实践来看，统一的国资管理机构是解决部门分割，使出资人到位，实现管资产和管人、管事相结合的现实选择，也是部门、企业和社会各个方面的共同要求。成立这样一个机构，要对原来分散在各个部门中的出资人职能进行整合和归并，实行统一管理，专门行使国有资产收益、重大决策和选择经营者等权利，从而实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。
国务院国有资产监督管理委员会是由国家经贸委的指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能等的整合而形成的。这次国资改革只包括大型企业，不含金融企业。关于国资改革，还有很多问题需要解决，比如，哪些国有资产归中央政府履行出资人职能，哪些国有资产归地方政府履行出资人职能，需要划分，而且地方还要划分省地两级。成立国资委，目的是让国有企业出资人到位，并由市场去解决，不具体管理企业事务，而是监督国有资产以免流失。
国资委不是面向社会的公共管理机构，只对国有企业管理，所以不是行政单位。但是国资委又不是一般的事业单位，严格说来有些管理职能，比如监督、派驻董事会等，是行政命令式的。国资委不是行政部门，又不是事业单位，所以称为特设机构，含有过渡性质。
可以预见，今后几年国有经济布局会越来越向关系到国家经济命脉的行业集中，国有资产越来越向大企业集中，中小企业越来越开放搞活。国有资产绝对量可能会增加，但是相对量会缓慢下降，现在约占35%~36%，将来估计会稳定在20%左右。
3.进一步加强国有资产管理体制改革的配套改革工作。经济体制改革本身是一项浩大的工程，各方面、各环节改革必须配套进行。就国有资产管理体制改革而言，它是连接企业改革与政府机构改革的纽带，更需要上、下、左、右各个方面改革的配套进行。比如，培育和发展资本市场与企业家市场，建立完善的社会保障制度，改革传统的干部选拔和管理制度，等等。
4.进一步发展和完善国有资产监管、运营的法制工作。国有资产管理中出现的问题，很多是国有资产管理法律、法规、制度不健全造成的。比如，至今国家都未制定出一部比较完整的国有资产基础法。尽管我国国有资产数量庞大，国有经济一直在国民经济中占据主导地位，但长期以来不是依靠法律手段进行规范管理，而是靠国家机关的行政手段进行管理。国有资产的行政性管理、国有资本金的运作及收益管理、国有资产的基础管理等都缺乏专门的行之有效的法律规范。现在，虽然陆续制定了一些规章制度，但是很不完善。比如，目前正在建立的国家授权投资部门或机构，作为特殊法人，不能完全适用《公司法》，很多行为无法可依。由于没有统一的基本法，有时政府各部门往往从各自的角度出发来制定国有资产管理制度与办法，带有很强的部门色彩和局限性，甚至相互矛盾。因此，国有资产管理的现状迫切要求加快其法律建设步伐，要使国有资产管理的各个层次、各个方面、各个过程和环节都有法可依，有章可循，做到全过程、全方位依法治产。
5.继续调整国有经济的布局和结构。主要采取以下措施：
（1）在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。
（2）国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
（3）关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。
（4）中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。
（5）继续探索有效的国有资产经营体制和方式。
（6）各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。
6.进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式。国有企业是我国国民经济的支柱，要深化国有企业改革，必须进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式。
（1）按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也是下一步我们推进国有企业改革的重点。今后一个时期，我们力求在以下几个方面取得进展，实现企业制度创新：积极推动国有大中型企业规范上市、中外合资和相互参股等多种形式，依法改制为有限责任公司或股份有限公司，对一般企业国家不一定要控股；加快建立规范的法人治理结构，比如：依法建立董事会、监事会，明确股东会、董事会、监事会和经理层各自的职责，做到各负其责、协调运转、有效制衡；进一步推进政企分开和垄断行业改革；建立分工明确的国有资产管理、经营和监督体制，使国有资产出资人尽快到位，强化国有资产经营主体的外部监督；进一步深化企业内部劳动、人事、分配三项制度改革，逐步形成经营者能上能下、人员能出能进、收入能增能减的新机制。
（2）大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业要国家控股。但这种调整或改组，并不等于国有经济完全从竞争性行业中退出。从哪些行业退出，退到什么程度，在很大程度上取决于国有企业的竞争力。除涉及国家安全行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业外，国有经济需要控制的行业和领域还包括支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，这中间有一部分可能属于竞争性行业。随着国民经济的发展，国有经济在整个国民经济中的比重可能会有所减少，但国有经济的控制力和竞争会有所增强。
（3）全面加强和改善企业管理，实现管理创新。巩固和发展国有企业改革和发展的成果，必须全面加强和完善企业管理，实现管理创新，突出抓好决策管理、财务资金管理、量化管理、安全管理；大力推进企业信息化管理，采用先进的计算机网络技术手段，建立国有资产总量统计体系，完整、准确、及时反映国有资产区域分布、行业结构、资产结构、资产管理运行情况，为合理预测国有资产经营预算收入和支出，科学编制国有资产经营预算提供可靠、有效的基础分析数据。
（4）建立健全国有资产经营预算的收支体系。国有资产经营预算的内容由收入和支出两部分组成：国有资产经营预算收入项目，主要包括国有资产经营收入，该项目可分设利润、资产占用费、股息、红利四个科目，用来预算本年度所拥有的国内外经营性国有资产经营后给所有者分配的利润、红利、股息及在国内外租赁出去的国有资产收取的国有资产占用费；国有资产贷款归还收入，该项目下可列“归还本金收入”和“归还利息收入”两项；国有资产出售所得，该项目可分设股票出售收入、债券出售收入、期货与期权等其他金融工具出售收入、国有企业出售收入及其他国有资产出售收入等五项；国有资产转让收入，该项目下可分列土地使用权转让收入、旅游使用权转让收入、矿产资源开发权转让收入和国有资产评估增值五项；政府公共预算节余收入转入；其他收入。国有资产经营预算支出项目，主要包括国有资产投资支出，该项目可分设固定资产投资支出、股票投资支出、债券投资支出、期权与期货等金融工具投资支出、其他支出五项；政策性亏损企业补贴；国有资产租赁支出；国有资产贷款支出；其他支出。
