公共产品也叫公共品，或公共物品，它是从西方publicgoods一词翻译过来的。财政经济学家十分重视公共产品问题的研究，这不仅是因为公共产品是市场机制失灵的一个重要领域，公共财政的资源配置职能主要就体现在公共产品的提供上，而且在市场经济条件下公共财政所涉及的许多问题，都与公共产品有关。例如，在公共财政预算过程中，公共支出与公共产品的供给相联系；公共收入中的税收与公共产品的虚假的需求价格相联系。因而，公共产品问题的研究是财政理论的核心内容，公共产品理论也成为现代财政学的理论基石。
一、公共产品及其特性
（一）公共产品的严格定义
人们对公共产品的认识经历了一个漫长的探索过程。尽管早在1739年，大卫·休谟在其《人性论》一书中就涉及公共产品相关问题的分析，被视为是公共产品的思想萌芽；到了1776年，亚当·斯密在其巨著《国富论》中也描述了公共产品的存在，并分析了由政府提供公共产品的经济原因，那就是公共产品“所得利润决不能偿其所费”，即私人成本无法补偿；19世纪中叶，英国经济学家约翰·穆勒以灯塔为例更进一步地分析了公共产品的经济内容；19世纪80年代，奥地利和意大利的学者们，将门格尔的边际效用价值理论运用到公共财政问题上来，使人们能从经济学的角度来说明公共产品问题，从而为公共产品理论的建立奠定了经济学基础。然而，最终从严格意义上定义公共产品，并被广为接受的表述是美国当代著名的经济学家萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年11月号上发表的题为《公共支出的纯理论》的论文中给出的。按照萨缪尔森的定义，纯粹的公共产品是指这样的产品，即每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。
（二）公共产品的特性
公共产品是相对于私人产品提出的，私人产品具有效用的可分割性，消费的竞争性和受益的排他性三大特性，为了清楚地辨别公共产品与私人产品的区别，西方财政经济学家将萨缪尔森的定义加以引申，相对于私人产品的特性，将公共产品的特性归纳为以下三点：
1.效用的不可分割性。即公共产品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用，或者说，不能按照谁付款、谁受益的原则，限定为之付款的个人或厂商享用。例如，国防提供的国家安全保障即是对一国国内的所有人提供的。事实上，只要生活在该国境内，任何人都无法拒绝这种服务，也不可能创造一种市场将为之付款的人同拒绝为之付款的人区别开来，所以，国防被作为公共产品的一个典型事例。相比之下，私人产品的效用则是可分割的。私人产品的一个重要特性就是它可以被分割为许多能够买卖的单位，而且，其效用只对其付款的人提供，或者说是谁付款谁受益。例如，日常生活中的面包就与国防显著不同。它可以出售，出售后，其效用也归购买者自己或其家人独享。这样的产品显然属于私人产品。
2.消费的非竞争性。即某一个人或厂商对公共产品的享用，不排斥、不妨碍其他人或厂商同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共产品的数量和质量。这就是说，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共产品的消费量，或者说，增加一个消费者，其边际成本等于零。仍以一国的国防为例，尽管人口往往处于与年俱增状态，但没有任何人会因此而减少其所享受的国防所提供的国家安全保障。正如著名的美国财政学家哈维·罗森在其所著的《财政学》中指出的那样：“如果有什么用品一定要由公家提供的话，那就是国防。对国防的消费是高度非竞争性的；人们几乎无法想像国防如何能由私人市场提供。”私人产品的情况就不是这样。它在消费上具有竞争性。即某一个人或厂商对某种一定数量的私人产品的享用，实际上就排除了其他人或厂商同时享用。例如，前述的可出售的面包，当某一消费者将一块面包购入家中后，这块面包显然就只能归这个消费者及其家人享用了，其他人或家庭不可能同时享用这块面包所提供的效用，其他人或家庭要享用面包的效用，只能另行购入其他的面包。而这时，其边际成本显然不为零。
3.受益的非排他性。即在技术上没有办法或很难将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外。或者说，公共产品的受益不能由拒绝付款的个人或厂商加以阻止。任何人都不能用拒绝付款的办法，将不喜欢的公共产品排除在其享用的范围之外。比如国防，如果在一国的范围内提供了国防服务，则要排除任何一个生活在该国的人享受国防保护，是极端困难的。就是那些在政治上反对发展核武器，而拒绝为国防费用纳税的人们，即使被投进监狱，也仍然处在核武器所提供的国家安全保障的范围之内。在私人产品上，这种情况就不会发生。私人产品的受益上是必须具有排他性的。因为只有在受益上具有排他性的产品，人们才愿意为之付款，生产者也才会通过市场来提供。例如，如果一个人喜欢某种电冰箱，其他的人不喜欢，那么这个人就可付款得到它，其他人则无需这样。如果某个人拒绝付款，而又想得到电冰箱，那么卖者就可拒绝卖给他，这个人肯定会被排除在该电冰箱的受益范围之外。
正因为公共产品具有上述三个特性，因而公共产品不能由私人部门通过市场提供，而必须由政府公共部门提供。公共产品的上述特性，也为我们判别一种物品是不是公共产品提供了依据。
二、准公共产品
在现实的经济生活中，有一类物品既非纯粹的公共产品，又非纯粹的私人产品。它们既具有公共产品的某些特性，又具有私人产品的某些特性。财政经济学界赋予它们一个名称叫“准公共产品”或“混合产品”。
（一）准公共产品的两种类型
1.拥挤性公共产品。所谓拥挤性的公共产品，是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的准公共产品。这种物品的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。这即是说，这种物品在消费者的人数达到拥挤点之后，消费者人数再增加，其边际成本不为零。例如，拥挤性的公路，当行驶的车辆达到一定数量之后，追加的车辆便会阻碍交通，甚至增加交通事故的风险。最初消费者人数的增加不会增加公路的边际成本，这时的边际成本等于零。但是，当消费者的人数增加到拥挤点之后，这时的边际成本将为正数。
2.价格排他的公共产品。所谓价格排他的公共产品是指那些效益可以定价，可在技术上将拒绝为之付款的消费者排除在受益范围之外的准公共产品。价格排他的公共产品具有以下两个特点：一方面，它的效用名义上向全社会提供，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。例如，政府兴建的收费公园以及其他娱乐设施即是这样。名义上整个社会的成员都可到公园游览，享受公园提供的效益。而实际上由于公园收费，只有为此花钱的人才可以进入公园，而不为此付款的人是被排除在公园的受益范围之外的。公办的医院也属于这类，一方面，谁都可以进入医院就医，而且，就医也会带来正的外部效应；另一方面，医院的收费制度，又使得那些不愿为此付款的人享受不到医院的服务。
（二）准公共产品的供给
财政经济学家一般认为，私人产品应由私人部门通过市场提供，公共产品应由公共（政府）部门以非市场方式提供，这可以说是理论上的一种理想化。因为在现实的经济生活中，情况并非如此简单。实际上，在现实经济生活中对于经济产品的供给很难将私人部门的供应与政府部门的供应截然划分开来。在许多经济产品供给上往往是私人部门供给和政府供给交织在一起。混合产品的供给就是如此。这也就决定了混合产品供应上的灵活性、复杂性和多变性。下面我们结合上述两类混合产品加以分析。
1.价格排他的公共产品或劳务，可在技术上实现排他，但其生产或消费很可能会产生外部效应，而且是正的外部效应。这类，物品或劳务，如果由私人部门通过市场提供，由此而带来的正的外部效应，必须由政府财政给予补贴，否则很可能会出现供给不足。如果由政府部门直接出资经营，往往也需通过市场上的销售渠道，利用市场价格机制。无偿（免费）供给的情况是不多见的。西方国家的私人或公共医院、学校、公园等方面的供给，即属于这种情况。
2.拥挤性的公共产品，只有在消费者达到一定数量之前，其消费才具有非竞争性。这就意味着，通过向消费者收取一定的费用，也是可以在技术上实现排他的。例如，因交通拥挤而发生堵车，这可以说是各大城市目前的一个烦恼。究其原因就在于，城市道路虽然十分稀缺，但却免费使用，道路供给者不能从中补偿成本，更谈不上赚取利润，它必然会发生严重的供不应求。用路适当收费可以解决交通拥挤和堵车。因为，用路的人愿意为此付费，公路的成本会得到补偿，甚至赚钱，路不够用，再修一条就是了。有人认为用路付费有难度，其实还是个认识问题。既然如此，对于拥挤性的公共产品市场的供给和政府的供给都是可以选择的方式，至于实践上是以政府的供给为主，还是以市场的供给为主，则可视具体情况而定。如公路、桥梁及其他类似公共设施的建设，通常要以政府的税收为资金来源，并由政府部门经营。但同时，这些公共设施的使用者或受益者则要以向政府交纳一定的使用费为代价。而电影院、剧场、体育设施等，通常是由私人部门出面提供的，但其建设和经营的资金，一方面来源于向使用者收取的费用；另一方面也有可能来源于政府给予的补贴。所以，在这类物品或劳务的供给中，市场的因素与政府财政的因素兼而有之。
由此可见，混合产品的供给理应由政府部门和私人部门共同提供。
三、公共产品的受益范围和供给的层次
（一）公共产品的受益范围
绝大多数公共产品（包括公共服务）都有其特定的受益区域。这就意味着，社会成员对公共产品的享用程度，要受到来自地理和空间等因素所产生的影响。对此，我们可以用一个简单的实例予以说明。
例如，A县的公安消防系统十分健全和有效，它会使本地全体居民从中受益，这是毋庸置疑的。B县是A县的邻县，或距离A县不远不近的地方，不难理解，A县公安消防系统对B县居民所带来的利益要小得多。而A县的这一公共产品对于千里之外的C县居民来说，则几乎无任何受益可言。只有公共安全的中央控制系统，才能够使国内的全体公民受益（在这一例子中，B县和C县居民去A县出差或旅游的情况另当别论）。
通过对这样的实例和其他类似的情形进行归纳和概括，我们可以引申出全国性公共产品和地方性公共产品这两个既密切联系又相互区别的范畴。从纯理论的意义上讲，全国性公共产品应该具有三个方面的突出特征：（1）公共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内，无论国土面积大小，都是如此；（2）公共产品的受益在整个国家的疆域内散布得相当均匀（至少，全国性公共产品提供者的愿望是如此），无论何种内容的公共产品及国土面积的大小，也都是如此；（3）全国性公共产品的提供者为中央政府，而不可能是某一级地方政府。与全国性公共产品相对应的便是地方公共产品。
（二）地方性公共产品
地方性公共产品是指由各级地方政府提供、满足某一特定区域（而非全国）范围内居民公共消费需求的产品和服务。地方性公共产品是公共产品的重要组成部分，地方性公共产品理论是公共产品理论的一个分支。地方性公共产品的特征主要表现在三个方面：（1）地方性公共产品的提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府；（2）地方性公共产品的受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益在本区域内散布得相对比较均匀（至少，作为提供者的地方政府的愿望是如此）；（3）地方性公共产品的受益者主要是本辖区内的居民。
地方性公共产品之所以应该由地方政府提供，而不应由中央政府提供，是一个看似简单、而又需要认真分析的问题。不难理解，各个地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度是各不相同的，而且各地方辖区内的居民人数也会有一定的差异。由此决定着，不同地区之间居民对地方性公共产品的需求量也各不相同。在这种情况下，若由中央政府出面提供各个地方的区域性公共产品，那么，它只能选择一个尽可能综合反映各个地方利益的“量”。虽然这个“量”也许对某一个地区是适宜的，但对其他地区来说却可能是不适宜的。相比较之下，地方政府能够更好地、更全面地了解本地居民对公共产品的需求偏好，从而更有针对性地、高效地提供地方性公共产品和服务。这里，值得指出的是，在财政理论和实践中，也有“纯”与“准”地方性公共产品之分。并且，准公共产品的成分在地方政府提供的整个公共产品量中所占的比重并不算小。尽管准地方性公共产品在总体上仍然是竞争性的，但进一步的分析表明，辖区内居民总数与每位居民所享受到的这种准公共产品益处之间是负相关的。若当地居民人数较少，那么，准区域性公共产品对每位居民所带来的利益就比较多。然而，随着辖区内人数的增加，这种准公共产品在消费上的拥挤就会相应地扩大，它对每位居民所产生的利益以及每位居民所分担的该公共产品成本便呈现出递减的趋势。
比较一下气象预报与公共安全系统这两种公共产品，便可以清晰地看出“纯”与“准”公共产品之间的差异。气象预报（通过电视、电台和报纸等新闻媒介传播）提供给当地居民的利益具有非竞争性，每位居民从当地气象预报中所获得的利益并不会因为其他地区居民的大量移入而相应地减少或受损，所以，这种气象预报是一种较为典型的纯公共产品。相比较之下，地方性的公共安全系统的情况则完全不同。如果更多的居民移入本地，则势必产生诸多治安问题，造成警力分散和不足，于是，原有公安系统对当地原有居民所产生的利益便会减少。除了地方公共安全系统之外，我们还可以举出排水系统、公立学校等类似的例子。上述分析告诉我们，区分和判断“纯”与“准”地方性公共产品，关键是看这种公共产品的消费是否会因居民人数的增加而产生拥挤。
在划分公共产品的受益范围时，还有一个需要澄清的问题是，纯公共产品并非肯定就是全国性的，准公共产品也并不一定就是地方性的。拿路灯这一实例来说，它具有非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品。但是路灯的受益范围却很小，甚至仅仅局限在某一个街区之内。由此可见，即使对于纯公共产品来说，也有着全国性与地方性之分，也具有一定的层次性。
根据公共产品本身的特征和受益广度的差异以及各级政府职责的内在要求，可以判断出，地方性公共产品须由地方政府负责提供，全国性公共产品则由中央政府出面提供。然而，这并不意味着逆命题成立，即不能够反过来说由地方政府提供的就是地方性公共产品，由中央政府提供的就是全国性公共产品。事实上，在有的情况下，由地方政府提供的许多公共产品的受益范围虽然以本地区为主，同时也可以在一定程度上超出本区域的界限，成为对其他地区产生一定影响的公共产品。与此相似，由中央政府提供的许多公共产品，也可能仅仅在某一特定区域内产生效应。在这一方面，中央政府财政给予受灾地区的救灾性补助和对相对落后地区下拨的开发性补助就是比较突出的例子。
俱乐部理论通常被用来分析和解释最优的地方政府管辖范围和准公共产品的有效提供问题。布坎南在论述地方公共产品的提供时提出并分析了所谓“俱乐部”理论。这一理论将社区比做俱乐部，研究在存在着外部性的条件下，任何一个俱乐部（这个俱乐部是为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会）如何确定其最优成员数量的一种学说。在通常情况下，俱乐部理论包含着两个方面的基本内容：一是与某一个俱乐部对新成员的接纳相伴随，已有的俱乐部成员所承担的成本就需要由更多的成员来分担了，就如同使固定的成本由更多的人来分担一样；二是与新成员的加入相伴随，会使俱乐部较以前更加拥挤，从而也使原有的设施更加紧张。在这种情况下，一个俱乐部的最佳规模就在外部不经济所产生的边际成本正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。
由上述分析可见，公共产品受益范围的划分是相当复杂的。这种划分，往往是相对的，而不是绝对的。从这样的意义上讲，公共产品的受益范围问题在理论和实践中尚有许多问题亟待深入研究、探讨和回答。
（三）县域公共产品类型
在上述分析的基础上，按照功能和特征的差异，我们将县域公共产品做如下的分类：
1.基础设施。这主要包括县域道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气、港口、车站等。从经济学的意义上讲，基础设施是一个包含着很多内容和活动的术语，它在生产技术上贯穿着规模经济的特点，即基础设施的单位生产成本随着产出的增加而大幅度地下降。由此，也就很容易导致自然垄断现象的出现，使得单一或个别生产者有可能成为所谓“最有效的经营者”。而且，从整个生产过程来看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”，它具有共用性。
2.社会服务。主要有县域基础教育（如九年义务教育）、医疗卫生、社会保障与社会福利、气象预报、消防、公园等。这一类型的公共产品，具有较为明显的社会公益性和半社会公益性的特征。而且，在许多社会服务的提供过程中，也可以通过定价的方式收取一定的费用。当然，与基础设施不同，社会服务中似乎并不包含着明显的规模经济和自然垄断问题。
3.文化与传媒。它主要包括县域广播、电视、报纸、杂志、图书馆、文化艺术馆、博物馆、表演团体、文物与文化遗产的发掘等。不难看出，上述行业的主体实际上是提供精神产品的部门和单位。当社会步入信息时代之后，人们比以往任何时候都更加关注和依赖于各种最新、最可靠的资讯。当物质需求得到一定程度的满足之后，人们会更希望拥有高层次的精神享受。在这样的背景下，与文化及传播媒介有关的部门和单位所提供的各种公共产品，无疑会释放出相当大的社会效应。
4.社会管理。这主要是县级政府中的各种行政管理机构（不含行业的经济主管部门）、公共秩序和公共安全机构等组成。无形的社会管理，还应包括政府的政策及规章制度等。在各类县域公共产品当中，与社会管理有关的公共产品更具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性的特点，更能够体现政府的职能和行为，因而也就属于应由县级政府提供的、较纯的县域公共产品，需要依靠强制性的征税来弥补其“成本”和“耗费”。
在进行上述分类的基础之上，我们仍有必要从以下几个方面做进一步的阐述和分析。首先，各种县域公共产品之间特征上的交叉性很强，把某一类地方公共产品归类为基础设施、社会服务、社会管理及文化与传播媒介的理由并不是无懈可击的。其次，县域公共产品本身有着特定的含义，但它所涵盖的内容却相当宽泛，这样，便决定了县域公共产品供给方式的多样性和复杂性，也为在实践上提高县域公共产品的供给效率增加了一定的难度。再次，各种县域公共产品内部之间的差异，主要是由其特征上的强弱之分所决定的。可以说，拥挤程度的大小，是判别“纯”与“准”县域公共产品的重要标志，也是影响县域公共产品供给的一个不可忽视的因素。最后，现代科学技术的发展及其在生产经营中的应用，从一定程度上冲击着本来意义上的县域公共产品的分类，影响着排他特征的明显与否，也影响着县域公共产品供给方式的选择。
县域经济是一种多元经济相融合的特色经济，是全面建设小康社会目标的重点。我国县域范围内聚集着占全国人口70%的9亿多人口，县域经济总量占全国的比重超过50%，这就决定了县级基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命。目前，我国中西部各省（市、区）经济实力不强，财政比较困难，很大程度上是因为县域经济上不去。因此，抓好县域经济既是一个重大的战略问题，又是一个紧迫的现实问题。推进县域经济发展，应当在准确把握县情的基础上，根据“发展要有新思路”的要求，积极探索符合县域经济实际的发展路子。要把思路抓准，不能急功近利，更不能为追求“业绩”增长，盲目上一些污染环境、浪费资源、产品质量低劣和技术、装备、工艺明显落后的“五小”企业和产品。应注重改善优化县域经济发展环境，在大力加强县域水利、交通、能源、通信、电网改造等基础设施建设，不断改善县域经济发展硬环境的同时，进一步放宽和落实政策，营造良好的经济发展软环境。县级财政只有建立在稳步发展和财力不断壮大的基础上，基层政权才有权威，县域社会经济健康协调发展才有必要的保障。因此，系统分析分税制改革及不断完善对县域财源经济的影响，提出公共财政条件下县域财源建设构想，对进一步发展县域经济，加强区域财源建设有着十分重要的现实指导意义。
