社会保障制度是指由法律规定的，按照某种确定的规则经常实施的社会保障措施和政策体系。作为社会保障制度的萌芽———1834年英国新《济贫法》的颁布，使英国首先推出现代社会救助，英国成为现代社会保障制度的开创国。而最先实行比较全面的社会保障制度的是19世纪80年代德国的俾斯麦政府。从1881年初开始至1927年，德国政府陆续推出一批社会保险法案，先后建立了工伤、疾病、残障、老年和失业社会保险，从而使社会保险形成一套完整的体系。这标志着现代社会保障制度的形成。
一、我国社会保障制度的沿革及现状
我国传统的社会保障制度是在1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》的基础上发展起来的。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原有的社会保障制度越来越不适应经济和社会发展的需要，主要问题是保障范围仅局限于国有单位和部分集体企业职工，不适应我国建立以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的要求，国家和企业对职工保障包得过多，没有建立职工自我保障的机制，与建立企业优胜劣汰的竞争机制产生了很大的矛盾。在改革开放的20多年里，随着经济体制改革的逐步深化，我国社会保障制度改革也取得了显著的成就。
在社会保险方面，1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确由劳动部、人事部、民政部分别管理城镇企业职工、机关事业单位职工和农村养老保险；1995年3月，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式；1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》各地不同的社会统筹与个人账户相结合的制度模式自此走向统一。1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，城镇职工工伤保险、生育保险制度也在试点中发展。与此同时，针对国有企业改革中出现的失业、下岗人员，国家先后采取了多种社会保障措施来加以化解。例如，1986年7月，国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定了对国有企业改革进程中失去工作的职工的待业（失业）保险；1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，中国的失业保险成为一项真正有效的制度化的社会保障。
在残疾人保障方面，经国务院批准，于1988年3月成立了中国残疾人联合会，并于同年实施《中国残疾人事业五年工作纲要》；1990年12月第七届全国人民代表大会常务委员会第17次会议通过《中华人民共和国残疾人保障法》，于1991年5月起施行。
在贫困人口的救助方面，一方面继续维持传统的贫困救济政策，另一方面，自1986年起在全国范围内掀起大规模的乡村扶贫运动。1994年1月，国务院通过制定《农村五保供养工作条例》，将乡村孤老残幼的生活保障政策制度化、规范化；2000年国务院决定实施2001~2010年10年扶贫纲要。在城市，上海首创的城市最低生活保障制度于1994年由民政部推广，1999年9月，国务院正式发布《城市居民最低生活保障条例》，救济城市居民的社会保障措施自此走向制度化、规范化。
2000年12月25日，国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，同时附《完善城镇社会保障体系试点方案》并决定在辽宁全省及部分城市进一步深化改革试点，它标志着中国社会保障制度改革进入到一个新的阶段。
目前，我国已建立起包括社会保险、社会福利、社会救济和优抚安置在内的与社会主义市场经济相适应的社会保障制度体系的基本框架，主要表现在：
1.确立了基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次的城镇企业职工养老保险制度框架。以社会统筹与个人账户相结合模式为特征的城镇企业职工基本养老保险制度已经普遍建立，部分地区还建立了企业补充养老保险制度和个人储蓄性养老保险制度。养老保险制度从其筹资方式来说可分为三种模式。（1）完全基金制。完全基金制是用过去积累的缴款和利息收入提供保险金的制度。具体来说，就是工人在就业期限或寿命内向社会保险计划缴款，这些缴款存入政府管理的基金中，该项基金随着时间的推移不断积累并生息；当一个工人退休后，每年领取的保险金主要来自过去积累的缴款和利息收入。（2）现收现付制。现收现付制是用当期的缴款提供保险金的制度。换句话说，支付给当期接受者的保险金来自于现在工作的人缴纳的社会保障缴款。（3）部分基金制。部分基金制是既具有完全基金制的部分特征又具有现收现付制部分性质的混合制度。社会保障缴款的一部分用来支付当期接受者的保险金，一部分（剩余部分）投资于政府管理的基金（或称为社会保障信托基金），该基金用来支付将来的保险金。我国现行养老保险制度是类似于部分基金制的“统账结合”模式。统账结合是社会统筹与个人账户相结合的简称，即社会统筹部分和个人账户部分共同组成我国城镇职工的基本养老保险制度。这项制度的基本规定是：（1）每个企业为职工向社会统筹基金缴纳养老保险费，同时还向职工的个人账户缴纳保险费，职工个人在就业期间向自己的个人账户缴纳保险费。（2）企业总的缴费比例最高为20%，职工自己向个人账户的缴费比例从4%开始，以后每2年提高1个百分点，最终达到8%；企业向职工个人账户的缴费比例应随着职工个人缴费比例的提高而相应下降，即由最初的7%下降到最终的3%。企业和个人向个人账户的缴费比例之和应达到11%。（3）职工退休后其养老金由两部分组成，一是从养老统筹基金领取的基础养老金；二是从个人账户领取的个人账户养老金。个人缴费年限累计满15年的退休职工，其基础养老金数额为所在地区上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金的月标准按本人个人账户存储额除以120确定。到2001年底，全国有10802万职工和3 381万离退休人员参加了基本养老保险。
2.确立了社会统筹与个人账户相结合的、低水平和广覆盖的城镇职工基本医疗保险制度，并明确指出，效益好的企业和单位还可以为其职工建立起补充医疗保险制度。我国现行基本医疗保险制度的主要内容有：（1）企事业单位和职工个人都要缴纳医疗保险费，单位缴纳的一部分进入社会医疗保险统筹基金，由专门机构统一管理和使用；另一部分（一般不低于单位缴纳的50%）和职工个人缴纳的保险费一起进入个人医疗保险账户，归个人所有。（2）企事业单位和职工个人按工资总额的一定比例缴纳医疗保险费，目前职工个人的缴纳比例为2%，单位缴纳的比例由各地规定，参考标准为6%。（3）职工医疗费用先由个人账户自付，个人账户不足时，由个人自付。个人自付超过本人工资5%时，由社会医疗保险统筹基金和个人共付，个人负担的比例随医疗费用的上升而下降。到2001年底，全国349个地级以上统筹地区中，有339个统筹地区组织实施了基本医疗保险制度改革，登记参保人数达7630万人。
3.失业保险制度和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程从无到有，为失业人员的基本生活和再就业提供了基本保障。我国现行失业保险制度的基本规定是：（1）企业缴纳失业保险费，从1998年开始，企业按本单位职工工资总额的3%（其中单位缴纳2%，个人缴纳1%），向社会保险机构缴纳失业保险费。（2）失业保险金按当地社会救济金的120%~150%按月发放；失业者从社会保险机构领取失业保险金的最长期限为2年，超过2年仍然没有重新就业的，可根据当地的具体规定转入社会救济，享受城市居民最低生活保障。目前，我国参加失业保险的职工人数达到10251万人，享受失业保险待遇的人数近280万人。到2001年底，国有企业（含国有联营企业、国有独资公司）下岗职工515万人，比上年减少142万人；90%以上国有企业下岗职工的基本生活得到保障；全年共有227万国有企业下岗职工实现再就业，再就业率为30.6%。
4.许多地区开展了工伤保险和女工生育保险制度的试点工作。
5.随着农村经济的不断发展和农民生活水平的不断提高，农村的合作医疗制度在不断地恢复和发展，而农民的个人储蓄性养老保险制度也在部分地区得到发展。
6.社会福利、社会救济事业也在根据市场经济的要求不断地调整和改革。
7.社会保障管理体制进行了较大幅度的改革，初步建立起了社会保障行政管理与基金管理分开的运行机制。
特别值得注意的是，近年来，我国社会保障制度建设的重心进一步倾向于城镇弱势群体，“两个确保”（确保下岗职工的基本生活、确保企业离退休人员养老金按时足额发放）和“三条保障线”（下岗职工基本生活保障线、失业保险线、城市居民最低生活保障线）构成了整个社会保障制度建设中的重中之重。
二、现行社会保障制度存在的主要问题
1.覆盖面不完整，待遇水平存在较大差别。首先，我国现有的社会保障制度基本上只涵盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业的职工，而部分集体企业、私营企业和乡镇企业的职工以及“三资”企业的中方职工、个体经营者还没有享受到真正的社会保障（即使一些企业已经参保，但并非所有职工都参保）。在社会保险制度方面，还有半数以上的城市劳动者未被基本养老保险所覆盖，进入医疗保险制度者仅为5471万人，因病致贫、因病返贫的现象并不罕见；参加工伤保险的劳动者仅为4 345万人，只占需要工伤保险的非农劳动者总数的10%左右。在社会救助制度方面，还未能充分考虑到贫困人口的住房、疾病医疗、子女教育需求等。其次，在已享受社会保障待遇的人群中，由于保障基金来源不一，其享受的待遇还存在很大差异，如在现行的劳保医疗制度下，如果企业效益比较好，职工的医药费就能够全部报销，反之，就有可能常年不能报销。
2.企业包揽过多，负担过重，个人自我保险意识淡漠，诱发浪费。我国传统的社会保障体制是与传统的计划经济体制相适应的，其支出基本上由国家和企业（单位）包揽，造成个人缺乏足够的自我保险意识，国家和企业的负担沉重，已不能适应建立市场经济体制的要求。即使是经过多年的改革，由于传统习惯的惯性作用，受保者的权利与义务仍然严重不对称，按现行各项社会保险制度规定，企业负担的比例仍占主导地位，个人负担较少。
3.社会保障基金的筹集缺乏强制性，收缴困难。由于长期以来我国社会保险基金的征缴缺乏必要的法律制约和征缴手段，征缴工作十分困难（当然也有企业困难的原因），收缴率大幅度下降，有的地方尚不足80%，入不敷出、吃老本的现象开始增多。国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金筹集也面临种种困难，企业和社会筹集部分因企业效益不佳实际到位率很低，而中西部地区财政也不堪重负。截至2000年6月底，基本养老保险累计欠费412亿元，相当于全国2.8个月的养老金支付水平。
4.社会保障基金总量不足。从财政社会保障支出来看，尽管中央财政对社会保障的补贴拨款自1998年以来逐年大幅度增长，但地方财政尚未全部到位，中央的拨款甚至还被一些地方挪用，再加上财政本身较为困难，财政用于社会保障的支出难以满足日益膨胀的社会保障需求。在社会保险费征缴方面，由于立法欠缺和监管不力，虽然缴费率较高，但征缴率低下，部分国有企业拖欠社会保险费的现象屡禁不绝，再加上前几年管理较为混乱，挤占、挪用、冒领的基金难以收回，造成事实上的损失，基金收入大打折扣。其他筹资渠道也不够畅通，如通过国有股减持来筹集社会保障基金的尝试遭遇挫折，发行彩票等途径因规模太小、筹资偏少等等。因此相对社会保障制度运行的资金需求，当前社会保障基金总量严重不足。社会保险基金缺口较大，养老保险个人账户空账问题严重，如果考虑到基本养老保险制度从现收现付制向部分积累制转换形成的养老金负债（也称转轨成本），社会保险基金总量不足的问题更显突出。
5.社会福利、社会救济和优抚安置制度的改革滞后。近年来，在国家财政困难的情况下，社会福利、社会救济和优抚标准虽经多次调整和提高，但其涵盖的范围及标准仍不能跟上经济发展水平，致使某些方面的社会保障功能有所削弱，而且项目和标准由于缺乏统筹考虑，也显得过多过滥，有些该给的没有给足，有些则是不该给的却给了。其次，社会化程度不高，从经费来源到具体的事务性工作基本都由国家包下来，没有充分发挥社会慈善机构的重要作用。
三、完善我国现行社会保障制度的建议
十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》早就明确提出，要“逐步建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应的、管理和服务社会化的社会保障体系，这一体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等等；社会保障政策要统一，管理要法制化；社会保障水平要与我国社会生产力水平以及各方面的承受能力相适应；建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开，建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险监督组织。”应该说，我国现行社会保障制度与上述社会保障制度改革目标还有很大差距。为此，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”，并明确要求“完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续完善城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。继续推行职工工伤和生育保险。积极探索机关和事业单位社会保障制度改革。完善城市居民最低生活保障制度，合理确定保障标准和方式。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。这无疑为完善我国社会保障制度指明了方向。
1.对国家强制举办的社会保障项目要坚持广覆盖、低标准。社会保障项目除了要覆盖城镇所有人口以外，还应采取切实可行的措施将符合条件的乡镇企业职工和现代农业企业职工纳入社会保险范畴。对以农民工为主的企业，可以考虑以企业经营的稳定性和企业职工规模为标准，确定其是否应纳入社会保险统筹范围。对以户为单位从事简单农业生产的农民，也应采取灵活的政策，积极鼓励其参加个人储蓄性养老保险制度和处于恢复之中的新型农村合作医疗制度，以保证他们老有所养、病有所医。另外，政府提供的社会保障是一种基本生活和基本医疗的保障，必须与经济和社会发展水平相适应，坚持低标准的原则，以便为今后的适度增长留下一定的空间。
2.进一步完善基本养老保险制度。一要建立包括城乡各类企业事业单位和行政单位职工在内的统一的基本养老保险制度，同时，对公务员和享受公务员待遇的事业单位职工，可以由政府出面建立公务员附加年金制度（实际上类似于企业补充养老保险制度），以保证这些人能享受相对较高的养老保险待遇。这样既体现了人人享受平等的基本养老保险待遇的原则，又体现了区别对待的原则，还可以适当降低管理成本。二是从长远来看，应将现行的社会统筹与个人账户相结合的制度模式分解成两个层次的基本养老保险制度。三是通过变现一部分国有资产、调整财政支出结构、开征遗产税等多渠道筹集和补充社会保障资金，逐步做实个人账户，妥善处理基本养老金缺口问题。
3.推进和完善城镇职工基本医疗保险制度改革和卫生医药体制改革，逐步建立多层次的医疗保障体系。要将城镇职工基本医疗保险制度改革纳入卫生医疗体制改革的大系统中去考虑，将医疗保险制度改革与医疗卫生体制改革（如医疗单位本身应该走国有企业改革的路子，实行改革、改组、改造和加强管理；实行医、药分开；建立逐级转诊制度等等）统筹考虑，力争实现用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务的目标。积极探索行之有效的医疗费用支付方式。
4.完善失业保险制度。随着下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，这一制度面临着增强抗风险能力的内在要求，应当开辟新的资金供应渠道，而不能将结构调整带来的高失业率风险由正常的失业保险基金来承担。同时，鉴于劳动力资源在相当长时期内严重过剩，以及经济结构调整和工业化、城市化进程中大量劳动力（尤其是乡村劳动力）转移所带来的就业压力，现行失业保险应当强化其促进就业的功能，包括：（1）适当收缩覆盖对象范围，以适应各种非正规就业的发展；（2）强化培训功能；（3）强化就业服务系统。失业保险促进就业功能的强化，将使这一制度在维护失业工人利益的同时由消极干预转向积极干预，其效能将因此而大幅度提升。
5.调整财政支出结构，逐步加大财政社会保障支出力度，促进社会福利、社会救济和优抚安置制度改革。一是对国家包揽的项目、标准和范围进行全面的清理整顿，按照社会主义市场经济的要求进行规范，该由政府包下来的，各级政府要给足，而不该或应该只给予适当补助的项目，则应取消或降低补助标准、缩小补助范围；二是制定各种优惠政策（如免收各种税费、给予适当补助等等），鼓励社会各界参与社会福利、救济和优抚安置事业的发展，充分发挥慈善机构等民间组织或机构的作用；三是除给灾民等的一次性救济外，将项目繁多的社会救济项目统一到最低生活保障制度上来；四是调整财政支出结构，大力压缩经营性支出以及不必要的事业经费，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。
6.建立收、支、管、投四个环节相分离的社会保障资金管理体制。要在各级政府内部建立起部门之间分工协作的行政管理体系，真正做到社会保障主管部门制定政策和标准、税务机关或社会保险经办机构征收社会保障基金（税）、财政对纳入财政专户的社会保险基金实行监管、银行或邮局负责社会保险金的发放。与此同时，还要建立健全社会保障基金的内部监督、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格监督体系，依法对社会保障执行情况进行监督，定期向社会公布社会保障基金的收支和结余以及投资状况，保证基金的安全和完整，维护人们对政府管理社会保障基金的信任感。目前，应继续抓好社会保险费税务征收的试点和总结工作，待条件成熟后实施费改税。加快社会化服务特别是由社会保险经办机构通过银行直接发放社会保险津贴工作，坚持和完善现行的社会保障基金财政专户管理制度，将基金结余投资于收益相对稳定、品种多样化、资金用途明确的国债，确保基金的安全和完整。
7.注意发挥家庭保障、社会救济制度、补充性保险、商业保险的作用。社会保险制度是以就业为基础的，其功能在于为就业者提供相应的保险待遇，而无论是就业者，还是未就业者，家庭保障和社会救济制度都能提供最基本的生活保障或医疗保障。补充性保险和商业保险则可以满足比社会保险更高层次的保险需求。因此，这三个层次的制度是相互补充、相互分担风险和压力的一个整体，缺一不可。这就要求我们继续鼓励家庭保障，发扬中国人尊老爱幼的优良传统；逐步扩大社会救济制度的覆盖面，使其面向全社会的低收入人群；在建立以社会统筹为特征的社会保险制度的同时，鼓励企业建立新型的企业补充保险制度；在控制和降低社会保险总体筹资水平的基础上，积极鼓励发展商业保险，为富裕起来的国民提供更高层次的保险需求。
