经济结构调整是经营性国有资产管理改革的主要内容之一，要打破国有经济一统天下的旧有格局，实现新时期国有和非国有经济相互补充、相互依存的竞争格局，必须缩减国有经济的冗长战线，通过国有资本进退的运营，为非国有经济发展腾出空间。进退的调整仅仅是第一步，国有经济还应该在技术进步和产业结构调整中发挥重要作用，引导非国有经济进行战略性调整。国有资产从竞争性行业领域部分退出及国有企业数量减少不是目的，国有经济必须同步提高质量，提升控制力，发挥主导作用。质量的提高才是调整的落脚点。鉴于目前国有经济布局依然过宽，整体素质不高，国有企业大多位于产业中上游，在多数领域形成了垄断格局。垄断使得非国有经济的进一步发展严重受阻，规模的扩大受到限制。应通过改革打破垄断，适度的向非国有经济开放垄断行业领域，从而提高全社会的资源配置效率。
国有经济要实现布局调整，必须依托国有资本的“有进有退，有所为有所不为”以及“抓大放小”政策的有效执行。这是我国建立健全社会主义市场经济要求的，也是社会主义初级阶段特殊国情决定的。本着“不与民争利”的原则，国有资本要尝试用多种方式退出竞争性行业领域，为非国有资本发挥作用腾出空间；同时，国有资本要向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域（简称重要行业和关键领域）集中，重要行业和关键领域主要包括涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。在做大做强优势企业，发展一批大型国有集团的同时，通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，继续放开搞活国有中小企业，最终实现国民经济整体水平的提升。
一、国有资本从绝大多数竞争性行业或领域退出的政策导向
国有资本从绝大多数竞争性行业或领域退出是进退政策实施的第一步，也是至关重要的一步，退出方式和退出速度直接决定着非国有经济的生存空间和发展规模。
1.市场经济的发展要求国有资本尽可能从竞争性行业或领域退出
完全竞争市场的特点是：市场信息完全，产品无差别，供求双方数量众多，厂商是市场价格的接受者。在完全竞争市场中，社会资源配置能够实现帕累托最优。从真实的市场环境来看，除了农产品以外，经济中符合完全竞争市场条件的行业领域并不多，绝大多数表现为垄断竞争的特征，即同类产品在包装和质量上存在一些差异，厂商因此具有一定的定价权和市场控制力，但是产品之间依然具有一定替代性，所以市场中存在激烈的竞争。以下所说的竞争性行业领域主要包含上述垄断竞争领域和完全竞争领域。
计划经济条件下，政府使用国有资产投资兴建企业，国营企业成为公有制的重要实现形式，是国有资产的主要载体，国有企业的好坏体现着国有资本的效率和国有经济的发展水平。一方面，中国经济向社会主义市场经济过渡，要求打破国有经济一统天下的格局，非国有资本开始活跃于市场中，处于竞争性行业或领域的国有企业必须对外接受市场的公平竞争。但是，国有企业身兼经济和社会双重职责，整体负担较重。在行政管理模式下，管理体制僵化，经营机制落后，盈利水平低下，产品的市场适应力不强，特别是面对日益多元化的消费需求，国有企业往往心有余而力不足，许多企业亏损，需要国家财政补助或银行资金支持；另一方面，社会要实现持续发展，必须投入大量先行资本，这些资本进入公共产品和基础设施领域，为其他资本的投资创造条件。由于财政资金过多地投入生产领域，补贴国有企业，那些真正需要公共财政资金投入的领域供给严重不足；而且，国有经济长期以来战线过长，摊子过大，一定程度上挤占了非国有经济生存和发展的空间，使得盈利性较强的民营资本和外资缺乏施展能力的舞台，不利于社会整体资源配置效率的提高。
市场经济条件下资本具有稀缺性，应合理地利用国有资本，鼓励非国有资本发展壮大，提高全社会资源的整体配置效率。从这个角度出发，国家开始实行进退战略，重新安排使用国有资本，对处于竞争性行业领域的盈利性较差或不盈利的部分存量国有资本实施退出战略。新的国有资产管理体制下，各级国资管理机构分别对本级经营性国有资产履行出资人职责，管理本级国有企业。各级国资管理机构根据本地区特点，引导国家出资企业进行改制重组，适时变现国有资本，实现战略退出。除了对存量国有资本进行调整外，国资管理机构和经营性国有资产运营机构还要进一步管理好新增国有资本的流向，尽量避免新增国有资本再次进入那些盈利性较差的竞争性行业或领域。
2.中小国有企业通过改制破产等方式实现国有资本退出
国有资本要实现有选择有重点地退出，主要依托国有企业改革。对于那些处于非重点行业和非关键领域的中小型国有企业，整体思路是国有资本尽量让位于非国有资本，充分发挥和利用非国有资本的市场性，在为市场提供多元化产品的同时，提高资源的使用效率。国有资本的退出方式很多，可以是完全退出，出售国有产权或实施破产；也可以是部分退出，达到用少量国有资本引导和控制非国有资本的目的。其一，对于那些长期亏损、资不抵债、不能清偿到期债务的国有企业，可以实行破产方式。这部分企业已经资不抵债，企业资产的评估变现价值不足以清偿各方债务，需要政府和银行的政策支持，甚至需要政府的资金支持帮助其解决相关破产事宜，如职工保障、债务清偿等。这部分国有资本回收的可能性很小。其二，对于绝大多数处于竞争性行业领域的中小型国有企业，本身经营状况一般，企业内部人员较多，体制落后，发展活力不足。可以鼓励其进行改革改制，引入外部投资者，实现产权多元化，或干脆转让给非国有资本经营，搞活这些企业。
3.国有资本控股参股竞争性行业或领域中具有较大影响的公司
国有资本要退出竞争性行业或领域并不是一概而论的全部退出，而应是有区别地对待不同的企业。退出是为了更有效地利用稀缺的国有资本，实现资本价值最大化。国有资本的价值既包括其履行社会职责而实现的社会价值，也包括其通过投资获得收益而实现的经济价值。国有资本在一部分竞争性行业或领域没有实现盈利，或无法实现和非国有资本同样水平的投资回报就该退出，这部分资本的退出是市场优胜劣汰的结果，也是政府作为投资人理性的经济选择。
但是，多数国有企业不盈利的状况并不能掩盖部分国有企业的出色业绩，竞争性行业或领域中依然有一定数量的国有企业凭借着自身努力，占据着行业领头地位，无论是在经营业绩、市场份额上，还是技术水平、人员素质上，这些国有企业都有相对优势。对于这些国有企业，政府可以不用全面撤出国有资本，而应积极帮助企业进行改制，通过公司制和股份制改革，理顺政府和企业之间的关系，实现投资主体多元化；同时，建立和完善法人治理结构，提高企业的经营管理水平，在保持企业原有优势的同时，通过体制改革，给企业进一步松绑，减少其发展中遇到的障碍。
国有资本通过控股参股竞争性行业或领域中具有较大影响的公司，可以达到以下目的。一方面，通过“搭非国有资本的便车”，增加国有资本的盈利能力，增加投资收益，实现国有资本的保值增值；另一方面，无论是在执行国家政策上，还是服务社会公共利益上，国家通过这部分存量国有资本在企业内引导其他非国有资本，并通过企业在行业里的影响力和带动力引导行业内其他非国有企业的经济行为，借此帮助政府更好地实现政策目标。
二、国有资本在关系国家安全和国计民生的领域发挥主导作用
国有资本要在“退而有序”的同时，实现“进而有为”。在从竞争性行业或领域退出之际，国有资本应该大规模地进入关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，无论在数量上，还是质量上，都要在这些领域中占有绝对优势。这是实现国有经济控制力的要求，更是维护社会主义国家政权稳定的根本。
1.国有资本必须牢牢地控制关系国家安全的领域
国有资本投向关系国家安全的领域是由其“公有”的特殊性决定的。国家安全既包括国防安全也包括经济安全，如国防、军工、造币、金融、保险等行业领域。这些行业领域大多具有较强的政治敏锐性，牵一发而动全身，所以目前仅有少数非重要环节对非国有资本开放，绝大部分环节完全由国有资本掌控，主要由国有独资企业或国有独资公司来负责经营，或者由国有控股公司来经营，在这些控股公司中，国有资本也是占有绝对控股比例，拥有主导权和控制权。
目前重要的自然资源和能源也可以划入关系国家经济安全的领域之列，包括：煤炭、石油、天然气、黑色金属和有色金属等，还有目前国家大力发展的核电开发和新能源等。资源是整个国民经济的基础，为工业和农业生产提供基础原材料，决定了国民经济发展的质量和速度。从近年来中国经济发展遇到的困难来看，资源和能源的供给问题已经成为经济发展的重要制约因素，国际市场资源价格的变化几乎成为中国工业企业的生死牌。在这种情况下，国家投资组建能源企业的意义不言而喻：保障国家经济安全和持续稳定的发展，确保国家的经济政策畅通无阻；同时，也只有国有资本的大规模控制，才能够保证资源能源的开采和利用立足于可持续发展的角度。
2.国有资本在关系国计民生的领域继续发挥主导作用
关系国计民生的领域主要是指提供公共物品（准）和服务的行业领域，公共产品有国防、外交、治安、义务教育、公共卫生等，准公共产品有邮政、通信、水电煤、能源、高等教育和医疗等。目前，这些公共产品和准公共产品的提供主要由国有资本来负责，这是由行业特点决定的，这些行业产品往往具有非竞争性和非排他性（或具有其中一种），是市场失灵的领域，仅仅依靠市场信号，无法实现产品的有效提供。但是，从产品的性质和社会福利的关系来看，这些产品往往具有极大的正外部性，可以给社会带来正效益。因此，由国有资本负责提供可以提升总的社会福利水平，符合国有资本的特殊性质。
在关系国计民生的行业领域中，许多行业本身属于自然垄断性行业，如供水、供电、供暖、公交、邮政、铁路、港口、机场等。这些自然垄断行业缺乏竞争，往往是一家企业控制了整个行业的产品供给，行业特点是资源的稀缺性和规模收益的递增性，即产量越大产品的平均成本越低。而且，行业普遍初始投资规模较大，生产周期较长，前期回报较低，风险较大。从西方经济学来看，这类产品必须由政府介入和提供，防止由于私人企业提供而产生的垄断高价和产品供给不足，以及可能产生的重复建设导致资源浪费。
在国有资本继续发挥主导作用的同时，国家可以通过政策引导鼓励非国有资本进入，或通过存量国有资本吸收增量资本等方式，引导非国有资本进入这些市场不能完全发挥作用的领域，在保障产品有效供给和节约国有资本的同时，充分利用社会资金，提高资源的配置效率。
3.国有资本要继续保持对高新科技行业或领域的控制力
高新科技领域大多属于技术密集型行业，包括电子计算机、通讯、航空航天、海洋工程、生物制药、集成电路、新材料等，这些行业是当前经济发展的“引擎”。国有资本投资高新技术产业，既提升了中国企业的科技创新能力，实现对经济发展制高点的抢占，又提升了中国在国际竞争中的地位。而且，这些领域往往在国民经济中最具活力和创新力，国有资本的大量进入，促进了技术对经济发展的贡献，提高了整个国民经济的综合实力；同时，这些行业本身具有一定门槛，其特点是高投入（人力资本、货币资金、实物资本等）、高风险、长周期等，非国有资本无论是从规模上，还有抵抗风险的能力上，都不可能进行大规模的投资。所以国有资本的控制具有一定的必然性。
从短期和中长期的发展需要来看，国有资本应该通过增量投入和存量调整相结合的办法，进一步加大对高新技术产业的投资，重点放在投资部分骨干企业和重点技术环节上，培育未来的主导力量，形成能在国民经济发展中起先导和带头作用的高新技术产业群和骨干力量。对于那些行业影响力和技术带动力不强的企业，国家可以尝试对非国有经济全面或部分放开，给非国有资本发挥作用的空间，实现两种资本的优势互补。
三、国有资本应该根据经济发展需要和政策要求实现有进有退
国民经济发展不是一成不变的，而是个动态的发展过程。国有资本应该在充分保证国有经济控制力和国家经济安全的前提下，通过“有进有退，有所为有所不为”，审时度势地进出相关行业领域。在弥补市场缺陷的同时，帮助政府实现宏观调控目标和经济职能。
1.一段时期内国有资本要从绝大多数竞争性行业或领域退出
中国正处于由计划经济向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期，政府的职能定位逐步清晰。政府要逐步从全面直接参与经济活动逐步转变为提供公共产品和弥补市场缺陷。因此，计划经济下的国有经济布局和生产方式也将随之变化，这是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。目前，我国国有经济战线过长，国有资本分散在数量众多、平均规模不大的国有企业中，且资源配置很不合理，许多资本依然滞留在门槛较低、技术含量不高、国有资本优势不明显的竞争性行业或领域。国家要全面发展社会主义市场经济，要努力构建国有经济和非国有经济共同繁荣的局面，要求国有资本必须服从“退出”的趋势，在一段时间内从竞争性行业或领域内大规模退出。这种退出是基于国有资本分布不合理的现状，以及国有资本优势无法有效发挥的客观现实，它具有一定的阶段性特点。
通过大规模的退出，国有资本由分散逐步转向集中，退出的国有资本将更大规模地集中到重要行业和关键领域，集中到需要资金支持的大型国有集团中，集中到那些需要政府资金扶持的基础设施领域和民生领域。同时，将退出的领域让与非国有资本，发挥其资本效率优势和灵活优势，提高产品供给的数量和质量，提高社会财富总量。总之，国有资本的退出具有战略性和全局性，这不仅仅是国有资本服从国家意志的选择，更是符合经济发展形势和客观经济发展规律的选择。
但是，必须认识到目前的退出不是一种常态。随着国民经济中各种类型的资本布局趋于合理，国有经济调整到基本符合经济发展需要和国家政策需要之时，这种退出的趋势将慢慢减弱。目前国有资本的退出领域也并不绝对，在未来客观条件要求下，国有资本很有可能再次进入。
总之，国有资本在一段时间内大规模的退出竞争性行业或领域，不是国有经济对非国有经济的全面撤退，而是为了更好地发挥国有资本的价值，退出是为了将来有选择地更好地进入。
2.国有资本应该根据市场和经济发展需要择机进退特定行业或领域
市场瞬息万变，适者生存。国有资本作为资本必须在市场中接受考验，不仅要实现保值目标，更要在兼顾公共目标的前提下，尽可能地实现增值目标。因此，国有资本应该根据市场变化和经济发展需要，不断进行调整，这种调整主要表现为对国有资本的投资方向和投资时机的选择上。
从投资方向上看，国有资本必须牢牢把握“重要行业和关键领域”，在不同时期，这一概念具有一定的灵活性。随着经济发展和科学技术水平的提高，原来国家必须牢牢把控的重要行业和关键领域也可能成为非国有资本投资的领域，而一些新兴行业领域则要求国有资本牢牢把持；同时，国民经济在不同时期会出现不同的薄弱环节，也需要国有资本有针对性地进行查漏补缺，实现经济的平衡和健康发展；还有那些国民经济主导产业，国有经济优势产业，也在不断地进行调整和变化。因此，国有资本的运营体制不能僵化，国资运营机构应该审时度势，有重点、有选择、客观理性地判断进退的方向。
从投资时机上看，国有资本要择时进入，择机退出。新中国成立初期，客观条件要求国有经济全面提供社会产品，国有资本的进入是符合国情的，也是国有资本社会价值最大化的选择。随着市场经济的逐步发展繁荣，很多产品非国有经济可以提供，甚至可以更好地提供。这些行业中的国有资本就应适时退出，让位给更具活力和竞争力的非国有资本。同时，等待时机进行投资，锁定那些新兴的高新技术行业，或国民经济中阶段性的薄弱环节。投资时机和退出时机的选择，不仅关系国有经济布局的合理性，影响非国有经济的发展质量，而且还关系到整个国民经济发展的可持续性。
