经营性国有资产管理水平的提高，要求推进国有企业的改革改制。国有企业改革改制，不仅要实现“政资分离”与“政企分离”，而且还要解决其历史遗留问题。国有大企业的企业办社会职能分离改革，有利于经营班子把精力集中到技术创新及市场竞争力提高上。从产权一元化到产权多元化的股份制改革，为建立现代企业制度理顺了产权关系。在现代产权制度基础上建立的现代企业制度，彻底削弱了国有企业的行政依附性。被推向市场并公平参与市场竞争的国有企业，开始与资本市场对接，通过在证券市场上市调整资本结构，从事资本营运。国有企业的改革改制为国企的合并重组创造了条件，以国有集团为载体，把几百家甚至上千家国有企业合并，大集团战略在最短时间内催生出资产规模达几百亿、几千亿的大企业。以合并重组方式做大的国有集团，还要做强以充分参与国际竞争。
经营性国有资产管理体制改革和国有企业改革首先要解决的问题是理顺政府和企业之间纷繁复杂的关系。通过改革“政资不分”和“政企不分”，解决政府社会公共管理职能和经济管理职能之间错位的问题，改变政府通过计划和行政命令方式管理企业的行为，逐步建立“依托市场信号，政府间接管理”的新模式，还国有企业一个独立完整的市场竞争主体身份。
一、通过国企改革而实现政资分离
政资不分是指政府内部职能定位不清，将管理社会公共事务和管理经营性国有资产的职能相混淆，由此导致了“越位”、“缺位”和“错位”现象，引发大量的设租寻租行为，不利于社会经济的健康发展。政资分离就是要分离政府的社会公共管理职能和经营性国有资产的管理职能。
1.政府不再运用行政力量直接从事经营活动
受马克思主义政治经济学理论和苏联社会主义经济建设的深刻影响，新中国建立初期，国家大力发展公有制经济，特别是全民所有制经济即国有经济。在极端落后的物质条件下，政府利用行政力量，通过价格、工资控制和工农业产品“剪刀差”等方法，集全国之人力物力和财力，大规模进行工业建设，迅速兴建了一批规模较大且具有一定影响力的国有企业。在这个过程中，国家经济计划部门和政府行政主管部门发挥了重要作用，指令性计划成为一切经济活动的导向。中国的计划经济体制排斥市场，在计划的绝对指挥下，没有市场价格机制和竞争机制，国家的长、中、短期发展目标通过层层分解，最终成为各个企业必须完成的年度计划、季度计划等。而作为微观经济主体“国有企业”亦将完成计划或超额完成计划作为生产经营活动的主要内容，这种完成往往只是强调产品数量，而忽视了质量和成本等因素。
《公司法》规定，完整意义上的企业依法拥有独立的民事主体地位，拥有法人财产权和生产经营自主权，自主经营，自负盈亏。但是，计划经济下的国有企业并不具备这些特点。国有企业名为企业，实为政府的生产单位，只要按照政府的指令安排生产活动就可以生存。企业没有独立的法人财产，没有生产经营自主权，人、财、物和产、供、销等所有活动全由上级主管部门安排。企业对外没有市场的竞争约束，没有亏损破产的压力。企业内部缺乏有效的绩效考核和激励机制，员工积极性不高，人浮于事，内部人控制和私拿挪用现象严重。
市场经济下优胜劣汰和适者生存，国有企业在应对来自外部日益激烈的竞争时，诸多问题逐步暴露，如产品销不对路、摊子过大、竞争力不强等，改革困难重重。追根溯源，在于政府内部的政资不分，对企业的生产经营活动干涉过多，其中大部分行政干预在市场实践中已经证明是负效益的。转轨过渡时期，政府财政已无力弥补国有企业的大面积亏损，在对国有企业进行断奶的同时，政府也应该重新定位国家和企业的关系，对企业进行放权改革。国家是国有资产的所有者，但并不一定要成为直接生产经营者。改革的一项重要目标就是给予国有企业完整的市场主体地位，给予企业法人财产权和生产经营自主权。通过合理的委托代理协议，让企业经营者专职从事生产经营活动，对企业的财产和出资人负责。
2.国有企业成为国有资产使用和经营的载体
中国的全民所有制通过国有制来实现，国有制表现为国家拥有国有资产的所有权，国家必须促进经营性国有资产的保值增值。但是国家不可能直接进行生产经营活动，这就需要借助国有企业来实现。从某种意义上说，计划经济时期的国有企业是政府行政机构中处于最末端的数量庞大的派出机构，其负责执行并完成国家经济计划中的某个环节，帮助政府实现国民经济总体计划。但是，这种半经济组织半行政机构的身份使得绝大多数国有企业在市场经济条件下生命力不强。要进行改革，国家必须进行放权，让国有企业真正成为使用和经营国有资产的载体。
对这个概念要从以下几个方面来理解：其一，投入国有企业的资产是经营性国有资产，这部分资产的所有者是全体人民，由国家代表人民进行管理，国有企业要保值增值的对象正是这部分国有资产。其二，企业拥有使用和经营这部分国有资产的权利。在国家完成出资过程以后，国家和企业之间的关系也随之确定。国家出资机构作为出资人，履行出资人职责，享有出资人权益。企业独立地进行生产经营决策，自负盈亏。国家不能再通过任何方式或以任何借口越位、错位地干涉所出资企业的日常生产经营活动。明确国有企业地位是其发挥应有作用的前提，也是国有企业改革至关重要的一环。其三，作为经营性国有资产的载体，国有企业必须充分利用投入企业的国有资产，通过生产经营实现盈利目标。随着国有企业改革的大面积完成，以及产权市场和证券市场的建立和完善，国家对企业的投资有了退出渠道，已经不再是计划经济条件下的“只能进，不能退”。国有企业不再是经营性国有资产唯一的投资对象，各类基金或混合所有制经济也可以成为经营性国有资产的投资对象，投资选择的多样化使得选择之间产生了此消彼长的替代格局，这对于各类国家出资企业来说都是严峻的生存考验。
3.国有资本与其他资本一起公平地参与竞争
计划经济条件下，公有制经济的主导地位要求国有经济牢牢控制着国民经济的绝大多数行业领域，无论是传统意义上的关系到国家安全或国民经济命脉的重要行业和关键领域，还是那些门槛较低的、市场能够充分发挥作用的竞争性行业领域，国有资本都是畅通无阻。这种单一国有资本垄断的模式不利于国有资本的保值增值。市场经济要实现公平竞争，这种公平不仅仅是赋予每个市场竞争参与主体公平的竞争环境，而且要给予不同类型的资本（国有资本、集体资本、民营资本以及外资资本等）公平的竞争环境，即无论是国有资本还是非国有资本都应平等地享有各类投资机会和获得投资收益。
首先，要赋予其他非国有资本和国有资本公平竞争的机会。国有资本具有一定的优越性，表现为政府通过设立行政审批对非国有资本提高准入门槛，或是政府以保护国家安全等各种理由阻止非国有资本获得公平的投资机会。社会主义市场经济条件下，这种状况应该逐步减少，只要不是涉及国家安全或关系国民经济命脉的重点行业和关键领域，应该对各类资本全面放开，通过资本间的竞争实现优胜劣汰和资源有效配置。其次，国有资本在承担公共职能时，政府应该给予相应的补偿。国有资本由于其“公有”的特殊性，承担着许多非国有资本不需承担的职责，如国有企业承担的解决社会就业、解决职工子女上学、投资公共产品和基础设施领域等公共职责，这些职责是一种额外的负担，削弱了资本的竞争力和盈利能力，拖累了许多国有企业的发展。但是，这些投入对国民经济发展和社会稳定是至关重要的，国有资本负责承担这部分责任也是必须和必要的。所以，财政应该给予一定的补偿。特别是在政府的公共职能和国有资产管理职能分离之后，对国有资本的经营业绩有了专门的考核，这部分因替政府承担公共职能而发生的额外支出，应当由政府通过一定的方式进行补偿，使国有资本能够获得公平的待遇。最后，对上市公司而言，这种公平体现为所有资本的“同股同权同利”。改制上市后的国有企业，原国家投资部分通过折股形成国家股或法人股，这部分股权在一定时间内不允许流通。不流通使得国有资本无法通过“以脚投票”的方式，离开那些经营不善的公司，转向其他可以实现高投资回报的公司。同时，在股票上市或增发的过程中，非流通股和流通股由于成本不同而导致了增值水平的不同，也使得资本的待遇不公平。同时，一些上市公司的经营者，打政策的擦边球，利用法律的漏洞和国有资本所有者缺位的现实，在制定分红政策时，对职工股、流通股、国家股制订同股不同利的方案。这些现象，无论是有利于国有资本，还是不利于国有资本，都说明证券市场在发展初期并没有实现真正的公平，急需通过改革完善各项制度，规范主体的经济行为。
各类资本地位和待遇的不平等是市场经济不完善的表现，也是经济体制改革中需要解决的问题。深化社会主义经济体制改革，要逐步改变国家政策的倾向性，既要改变对国有资本的“母爱情结”，同时，要进一步减少国有资本给政府买单的行为。给予国有资本和非国有资本均等的“国民”待遇，实现“能者优先，能者多得”，促进国民经济整体做大做强。
二、通过国企改革而实现政企分离
纽约城市大学的E。S。萨瓦斯教授有一句名言：“政府的职责是掌舵而非划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨”。国有企业的经营困境要求其进行改革，政资分离实现了政府公共职能和国有资产管理职能的分离，这为企业内部的政企分离提供了条件。政企分离就是对企业的管理从原来的行政管理转变为出资人的产权管理，企业不再是半行政机构和半经济单位，而是具有独立民事行为能力的市场法人主体。
1.政府用市场化的方式对国有企业进行管控
中共十六大提出：要进一步完善政府经济调节、市场监督、社会监管和公共服务的职能。这个全新的提法为政府的经济管理职能作了整体勾勒。政府作为公共事务的管理者，其目标是促进就业、保证增长和促进社会公平；而作为经营性国有资产的出资人，政府要努力实现国有资产的保值增值。职能定位不同，管理方式也不同。
改革前，政府是经济活动的直接参与者和最权威的管理者，通过制定国民经济发展的长短期计划，直接调配全国资源，进行国民经济的生产分配活动。对企业而言，政府通过主管部门负责管理企业的人财物，组织企业的产供销等所有活动，以行政指令方式对企业的生产经营进行直接干预，保证企业的活动服从国家的整体计划，最终实现国家的既定目标。改革后，政府要通过市场手段对宏观经济和微观主体进行管理。从宏观经济角度看，政府作为公共管理者，通过制定宏观调控政策和产业政策间接引导企业投资和经营活动，通过制定市场法律法规，并且对违法者进行惩罚，维护市场的公平竞争环境，保证市场机制能够有效地发挥作用；从微观主体国有企业角度看，政府出资部门依据《公司法》，在履行出资人的出资职责之后，依法享有出资人权益，如享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，并通过完善的法人治理结构，实现对出资企业活动的有效监管，维护自身的权益，保障国有资产的收益和安全。
总之，政府对企业的管理方式逐步市场化，从直接参与生产经营活动过渡到通过市场机制和企业内部组织结构间接影响企业的经济行为。这是中国国有资产管理体制完善的一个重要表现，也是政府职能科学定位的重要体现。
2.国有企业成为市场竞争主体并公平参与竞争
政企不分是把双刃剑：一方面，国家办企业，企业不负盈不负亏。企业本身不存在风险约束，没有生存压力。财政和银行弥补企业的经营投资亏损，成为最终的风险承担者。另一方面，企业办社会，国家和企业利益是一致的。企业是政府的财产，必须连带的承担政府的公共职责，帮助政府解决其暂时无法解决的各类社会公共问题，如就业、教育、社保等。于是出现了中国特有的“大而全”和“小而全”，企业内部有一套完整的服务机构和福利机构：医、卫、教、组、保等一应俱全，企业中存在大量富余人员，企业的负担过重，亏损具有一定的必然性。要进行改革必须改革政企不分，规范政府和企业的关系，明确双方的定位。
首先，政府应该给国有企业松绑，允许企业通过减员分流等方式解决富余人员问题，允许企业通过各种途径分离企业承担的社会职能。其次，对于那些非国有企业不愿投资的非盈利项目或风险较大的项目，政府不能再用下达行政命令的方式强制国有企业进行投资。如果是符合国家经济发展需要的，政府应该进行项目评估，进行成本核算，合理地补贴企业，政府必须为国有企业的公共投资行为买单。再次，在政策制定时，政府不应该偏袒任何企业。对于那些属于充分竞争的行业，应打破准入制度，允许非国有企业参与竞争。同时，政府还应努力降低垄断行业的进入门槛，积极鼓励非国有企业进入垄断行业领域，通过引入竞争实现资源的优化配置。最后，在融资政策方面，也应该平等地对待国有企业与非国有企业，改变国有企业依赖政府财政补贴或者银行低息贷款来弥补亏损或进行投资的不良习惯。
通过改革，国有企业卸下“办社会”的负担，也同时实现自主经营，自负盈亏。在公平的市场竞争条件下，国有企业和非国有企业同台竞争，在价格机制和竞争机制下优胜劣汰，最终实现全社会福利水平的提高和资源的优化配置。
3.国家出资企业与政府之间形成委托代理关系
计划经济条件下，每个国有企业都有对应的上级主管部门。国家根据计划管理的需要，设置各种专业性的经济主管部门。主管部门对国有企业进行分类管理，管理方式包括计划管理、行政管理、国有资产管理等，主管部门将国家的意志转变为切实可行的计划，通过企业的生产活动实现。但是，中国的经营性国有资产规模庞大，分布范围广泛，单凭政府经济主管部门内的少数官员和专业管理技术人员无法有效地管理数以万计的国有企业。计划经济体制下，行政管理企业的方式，在一定程度上造成了国有资产管理的低效，国有资产因此流失严重。
从世界经济发展的历史来看，随着社会分工的细化和生产规模的扩大，产品面对的市场不再局限于某个区域或个别国家，而可能是某些国家甚至全球市场。大规模的生产要求改变原有的企业组织模式，生产组织从最初的单人业主制、合作制逐步过渡到现在的公司制。现代西方管理理论认为“公司是一系列契约的总和”，委托代理关系是现代企业制度的基础。现代企业制度的建立摆脱了企业筹资规模的限制，企业可以在全社会范围内进行融资。同时，企业对个别管理人员的管理能力的依赖也逐步改善，公司制度下形成完整的相互制约的三会一层［股东（大）会，董事会，监事会和经理层］结构，通过聘用有能力的经理人员管理企业，实现企业的盈利目标，保障投资人的权益。
改革开放以来，中国市场逐步向世界打开，开始迎接来自外部的竞争挑战。政府通过政策调整和改革的深入来适应来自外部的冲击。在经营性国有资产管理体制方面，政府进行了不断地探索，通过设立专门的机构履行出资人职责，理顺了政府和企业之间的关系。外部变化的经济环境和企业的发展要求国有企业建立产权明晰的现代企业制度，建立国家出资机构和企业法人之间的委托代理关系，以契约的方式明确出资人和受资方的权责利。出资方委托企业法人经营管理投入的经营性国有资产，以实现国有资本的保值增值。在这个过程中，政府是经营性国有资产的所有者，以出资人（股东）身份享有出资人权益。企业法人得到政府出资投入企业的国有资产，形成企业法人财产，公司内部的所有资产没有“国有”和“私有”的属性区分。
将公司制和委托代理关系运用于中国政府和企业的关系改革之中，是国企改革的一大进步。通过委托代理契约，将计划经济体制下一直以来政府和企业管理者之间的软约束变成市场经济条件下具有法律效力的硬约束。企业内部建立完善的激励约束机制，调动管理者和员工的积极性，保证委托人（出资人）的利益和企业内部控制人的利益最大程度的趋同。最终在实现企业价值最大化的同时，实现经营性国有资产的保值增值目标。
