改革开放30年来，我国的“社会利益格局发生了深刻变化”胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。经济利益关系问题已经成为当前我国人民内部矛盾的主要问题，解决好广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题成为我国构建社会主义和谐社会的重点，关于构建社会主义和谐社会的指导思想，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。”其中，涉及7亿农民最根本利益的土地权益问题应该是重中之重。制度的本质是协调社会利益关系的规则，制度的功能在于为经济社会提供协调不同利益主体之间利益关系的机制，制度变迁的过程就是社会利益关系演进的过程。洪远朋、卢志强、陈波：《社会利益关系演进论——我国社会利益关系发展变化的轨迹》，复旦大学出版社2006年版，第201～208页。农村土地制度与农民利益息息相关，保护农民土地权益不仅对中国经济社会的和谐、健康发展有着重要的现实意义，同时也为农村土地制度的创新提出了一个思考，即如何把保护农民土地权益更好地体现在农村土地制度创新中。本章正是基于保护农民土地权益的主旨，对农村土地制度创新的基本原则、目标取向进行阐述，并从公平与效率耦合、互动的视角对我国农村土地制度创新进行总体思考。
随着改革开放的深入和经济的高速发展，我国经济体制全面变革，社会结构空前剧变，利益格局快速演变。社会转型的加速使我国社会进入了一个不稳定性和不确定性频发的发展时期，社会矛盾日益凸显，其中城乡二元结构矛盾和“三农”问题尤为突出。
改革过程中出现的社会矛盾，其实质上是社会发展过程中的平等与权利问题，这一问题已经成为我国改革发展中的核心问题之一，其中也重点表现在我国农地制度和农民土地权益上。
始于1979年的中国农村改革，通过家庭联产承包责任制，使农民公平地获得了对土地经营和收益的真实权利。这次改革实际上是一次社会利益关系的大调整，广大农民获得了一定程度上的土地权益，这直接激活了农民的积极性，促进了农村经济的迅猛发展，从而有力地改变了国民经济的发展状况。但是，随着改革的深入和市场经济体制的建立，“均田”承包这种适合于封闭的小农经济的土地制度越来越表现出其对经济发展的不适应性，并且，由于优先发展重工业的经济发展战略思想仍在发挥着作用，使得改革的重点不久就由农村转向城市。制度决定于国情，一个好的制度安排实际上应该是内生的，是与社会经济环境相兼容、相适应的。经济要实现快速发展，首要要解决的是资源动员难的问题，而通过现行农村土地制度的安排则很好地解决了这一困难。现行的农村土地制度一方面赋予了农民一定的土地权益，通过利益激活了农民的生产积极性，并有效地维系了社会的稳定；另一方面为我国工业化、城市化发展提供了大量低成本的土地资源，甚至包括劳动力资源。这种从全局上看富有“效率”的土地制度安排由于能将土地资源有效地配置到具有比较优势的部门上，的确为中国经济的高速发展起到了积极的推动作用。但是，随着经济效率的提高，社会公平却因此在不断减少，公平与效率之间的平衡在不断打破，二者的矛盾也在逐步增强。经济不断发展，城乡差距不断拉大，农民权利意识在不断恢复，农民要求分享改革成果的呼声越来越强，社会矛盾也在不断地积累中。
在经济发展进程中，权益机制是决定经济能否持续发展以及社会整体能否长期稳定的关键因素。从总体上看，中国的改革是成功的，改革开放促使我国经济快速发展，社会经济利益总量大幅增长，但与此同时，社会主体间的权利安排和利益分配结构也随之发生变化，面对不断增长的社会经济利益，新的利益矛盾不断呈现。
中国改革的成功，得益于走了一条渐进式、“摸着石头过河”的转型之路。制度是十分重要的，中国改革遵循的是一条放权让利的路径，改革过程实质上是通过诱致性制度变迁对失衡的利益关系进行不断修正的过程，是一种“帕累托改进”性质的增量改革。正是由于制度对利益关系的不断调整，才使得中国改革能平稳地推进。但是，随着改革的深入，利益格局快速演变，我国已经步入了不协调因素的活跃期以及社会矛盾的多发期。经济快速发展的需要，使得制度的价值取向普遍定位于服务工业化和城市化的发展，尽管制度不断对社会利益关系进行修正，但是因为制度的整体导向性存在偏差，因此现行制度安排已越来越不适应新的经济环境，城乡利益差距进一步扩大，农民无法平等地分享改革开放和经济发展的成果，公平与效率明显失衡，社会矛盾日益加剧。从第四章和第五章的论证中可以明确，我国农村土地制度正是如此，导致农民土地权益无法得到有效保障。现行的农村土地制度开始表现出其对经济环境的不适应，在这一制度体系下各方利益严重失衡，农民土地权益流失严重，利益冲突日益加剧。
利益均衡机制的失效产生了新的制度需求。农民土地权益流失是我们无法否认的事实，这是现行农地制度安排带来的一个必然结果。制度供给者选择了一条以牺牲农民利益为代价来追求经济发展的道路，这就必然导致现行的土地制度以“缺位”形式，甚至是“合理”形式来剥夺农民的合法土地权益。农民土地权益的流失已经导致大量社会问题产生，城乡二元结构因此更加刚性，“三农”问题因此更加严峻，经济发展和社会稳定也因此受到影响。
经济建设不能再走剥夺农民权益的老路子了，要充分承认和保护农民的土地权益。针对经济发展过程中存在的社会矛盾，我国农村土地制度也进行了一些变革，虽然在一定程度上缓解了矛盾，推动了农村经济的发展，但这种“修修补补式”的制度调整并没有从根本上解决问题，其原因在于没有结合中国国情将广大农民的土地权益放在经济发展战略的高度上来对待，没有把保护农民土地权益融入土地制度创新中。
本书第二章指出，保护农民权益的新制度将有助于启动潜在经济增长的引擎，会释放出更强大的经济发展动力。中国经济要进一步发展，就必须消除二元经济结构，其中关键的一点在于解决农民权益问题，尤其是农民的土地权益保护问题。只有从当前经济发展的现实条件出发，对我国的农村土地制度进行创新，才能全面遏制经济发展进程中农民土地权益大量流失的危险局面，从而减少社会矛盾，并以此促进中国经济转入良性互动的发展轨道，力图能破解“三农”难题，走出城乡二元经济的困境。
不仅如此，农民土地权益保护对拉动内需、调整经济结构、缓解金融危机、解决当前经济问题也有着重要的现实意义。源于美国的全球金融危机目前正在严重影响着世界经济实体并逐步向经济危机演化，各国GDP增长率普遍下降甚至出现负值。受外贸出口下降等因素影响，我国2008年GDP经济率也从持续运行8年的双位轨道跌至9.0%。2009年1月22日，中国国家统计局公布：2008年GDP为人民币30.067万亿元，较上年同期增长9.0%，增速大大低于2007年最终核实的13.0%，为2002年以来最低年度增速。其中，2008年第四季度GDP增速仅为6.8%，低于2007年第四季度修正前的11.2%。在此次金融危机中，长期依赖出口的日本经济因为没有向“内需主导型”转型，出现比此次金融危机发源地美国更大的负增长，日本成为本轮危机中受创最严重的国家。日本内阁府2009年2月16日公布的数据，日本2005年第四季度国内生产总值按年率计算实际下降12.7%，为35年以来最大季度降幅。同季度，日本出口下降13.9%，企业设备投资下降5.3%，个人消费下降0.4%。受此拖累，日本2008年GDP下降0.7%，为1999年以来首次转为负增长。消费内需的问题，也是我国经济结构中处于比较薄弱的环节，亚洲金融危机之后，我国消费占GDP之比逐渐由60%回落到40%左右，远远低于国外水平。应对金融危机应着力扩大消费内需（周小川，2008）。姚均芳、王宇、周小川：《扩大内需应着力扩大消费内需》，中国台湾网，http：//www。chinataiwan。org/jinrong/gjpl/yj/200812/t20081229_807183.htm。此次国际金融危机的爆发，日本经济的重创，充分说明我国过去长期依靠出口驱动的增长模式已经不能再继续了，必须进行结构调整。
我国经济要长期、稳定地发展，就必须依靠国内大消费市场的拉动。调整结构、扩大内需是我国经济发展的关键。2008年12月，中央经济工作会议明确提出，要把保持经济平稳较快发展作为首要任务，把扩大内需作为保增长的根本途径，把“保增长、扩内需、调结构，推动又好又快发展”作为今后的工作重点。目前，国际市场日渐萎缩，我国城市消费需求也日趋饱和，国家必须把目光投向潜力无穷的农村消费市场。中国有近2/3的人口生活在农村，受经济收入水平过低的影响，无法形成有效需求。保护农民的土地权益，是给予农民最实在、最直接、最稳定的收益。如果农民可以从土地交易中获得合理的收入，就相当于每年有4000亿元的土地交易收益（每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，每亩最低按照10万元计），农村人口每人平均可获得375元收入（假如农民全部用来消费，年投资和积累就会减少4000亿元，消费就会增加4000亿元），国民经济中投资增长过快、国民收入中积累比例过高和消费比例过低的状况就可以得到调整（周天勇，2006），周天勇：《维护农民土地权益的几个问题》，载《理论视野》2006年第4期，第17页。中国经济也将寻找到新的增长点。
因此，必须从经济发展的战略高度领会农民土地权益的重要性，将农民土地权益的实现与保护作为我国农村土地制度创新的起点与落脚点，在兼顾国家和社会整体长期利益的基础上，充分保障农民土地权益。只有通过足够多的利益来激发农民的生产积极性、激励农村土地资源的合理配置与可持续利用、激活并拓展农村的消费市场，才有可能不断获得新农地制度创造出的经济绩效，最终促进经济社会的和谐发展。
