农业结构性调整、农业科技创新、现代新型农民的培养、农业可持续发展以及国家粮食安全问题的解决，这些都涉及农村土地的流转。农村土地流转不仅关系到农业发展，更直接关系到农民的切身利益。为此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》专门强调：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。基于《决定》精神，笔者对如何完善农村土地使用权流转制度，切实保障农民土地权益提出了几点思考。
一、基本前提：赋予农村土地使用权更丰富的内涵
农村土地使用权流转制度创新的首要前提就是要有明确而完整的农村土地产权制度安排，也就是说，要赋予农村土地使用权更丰富的内涵，让使用权人能因此更好地获得农村土地使用的自主权和支配权，以及相应的财产性收益和生产经营性收益，这就要求在现行农村土地制度下努力实现农村土地使用权物权化，即土地承包经营权的物权化。可以清晰地看到，物权具有的几大特征使得权利人能够独立支配物的使用，不容许任何人加以干涉和侵扰，并且在权利受到威胁或侵害时，能够依法保护自己的权利，这完全符合我们对农村土地承包经营权的要求。所以说，农村土地使用权的物权化不仅是今后农村土地使用权流转制度改革的必然趋势而且也是迫切之举，同时这还是农村土地使用权实现市场化流转的基本前提。
针对物权的特征及其相对应的效力，笔者认为要实现农村土地承包经营权的物权化可以从以下两个方面入手：一是与农村土地承包经营权相关的内容通过国家统一的政策、法规来明确界定，其中具体包括农村土地使用权流转主客体边界的进一步确定，流转双方的权利和义务的明确，使用权的变更过程以及权利在遭受侵害后的维护等。通过政策、法规的具体规定，使农村土地使用权的物权化性质得到增强与巩固，让权利人享有充分的支配权和排他权，使其权益得到切实保护。二是贯彻物权的公开性原则，建立完整的使用权流转登记制度。《物权法》第6条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”权利登记是推进农村土地流转的基础性工作，目前农村集体土地管理中的确权登记仍是十分薄弱的，建立土地流转经营登记发证制度，健全登记备案制度，才能确保流转规范有序，有效维护流转双方权益。
二、基本原则：自愿流转、适度推进
尽管农村土地使用权流转是发展农业的有效手段，但是，流转必须在考虑各种发展要素的前提下才能进行，违背现实情况而盲目推进的流转只能适得其反。一项世界农业发展研究成果显示：土地使用权流转需要具备以下几个条件才能顺利推行：第一，人均GDP大于1000美元；第二，农村人口中的恩格尔系数应在45%以下；第三，农业产值在社会总产值中的比例小于10%；第四，农村经济中的非农活动收入在75%以上；第五，农村劳动力人口中从事非农劳动的数量大于50%；第六，农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30%以上。而有学者指出，我国90%以上的地区还未达到上述指标要求，即便是在流转发展较快的沿海发达地区，其涉及面也还不是很大。郑景骥：《中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究》，西南财经大学出版社2006年版，第110页。此外，在我国，各地自然条件、经济发展水平以及农民生活水平和文化素质的高低等都存在巨大差异，加上农村土地对农民的生存保障的功能犹在，因此，在以流转增进农业效益的过程中，就必须综合考虑各种因素，结合各地的产业发展水平，坚持因地制宜适度推进的原则。
在农村土地使用权流转过程中，要想切实保证农民的土地权益就必须严格贯彻农民自愿的原则，充分尊重农民的土地流转意愿，任何组织不得强迫农民进行农村土地流转，这不仅是农村土地使用权物权化的必然趋势，更是发展社会主义民主的必然要求。笔者调研发现，各地违背农民意愿强行推进农村土地流转，严重侵害农民权益的现象仍在继续。必须严格规范政府和集体的行为，坚决反对农村基础组织对农民农村土地流转主体地位的替代。对一些在大规模流转中少数暂时不愿放弃农村土地经营的农户来说，只能引导，不能强制流转。可以在保障农民权益的前提下，在尊重农民意愿的基础上，采取农村土地互换或其他有效方式加以解决。各级政府和农村基层组织应该强化流转服务意识，鼓励发展流转中介服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
三、市场机制的构建与完善
从我国农村土地流转与农民土地权益现状可以清楚地看到，传统计划经济体制的惯性运作仍发生在农村土地流转中，现行农村土地使用权流转的市场机制缺失严重危害着农民土地权益。在我国市场经济飞速发展的今天，农业发展、农民增收都要求市场机制成为农村土地资源配置的主导力量。构建完善的农村土地流转市场，为农村土地承包经营权流转创造有利环境已成为当务之急。
（一）目标取向：兼顾公平，适度向效率倾斜
对我国现行的农村土地家庭承包制进行分析，不难发现，秉承“好坏搭配，平均分配”的思想，我国农村土地资源基本上实现了起点的公平以及一定程度上的微观效率，但从宏观层面来说，承包制下的小规模分散经营与现代农业所要求的规模经营和产业化经营相距甚远，并没有实现农村土地资源的最佳利用。基于我国国情，出于对社会公平和农村土地社会保障功能的考虑，我们对农村土地制度的创新应该坚持一个原则，即必须在坚持农村土地家庭承包经营制度的基础上寻求提高农村土地利用效率的有效途径。基于提高效率这一目标而进行的农村土地使用权流转，在公平与效率的博弈上自然会向效率更多倾斜。笔者强调，效率的增进也是能推动公平的进步的。农村土地使用权流转既是对我国农村土地制度的一种改进，也是对初始公平的一种调整和促进。因此，就农村土地使用权流转市场机制完善的目标取向而言，应该是兼顾公平，适度向效率倾斜。
（二）农村土地使用权流转市场机制的完善
当前，我国农村土地使用权流转市场并不成熟，存在产权边界模糊、价格机制不合理、竞争机制缺乏、供需调节机制失效、市场中介缺失等内在缺陷。针对这些缺陷，笔者认为，应该重点通过利益分配机制、价格机制、市场中介机制和约束机制的重塑，完善我国农村土地使用权流转的市场机制，促进农民土地权益的实现。
1.利益分配机制
合理的利益分配机制是整个农村土地使用权流转市场机制有效运作的核心和关键。要做到利益的合理分配首先必须界定清楚产权的边界，明晰流转的主体所在。我国《土地承包法》第36条规定，“流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”，这就表明流转利益分配机制的建立必须遵循农民作为主体这一原则进行。笔者通过对福建林权改革的调研，认为林权改革中所秉承的“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”原则可以被农村土地流转所借鉴，在流转实践中要求我们理清农民、集体以及基层政府之间的利益关系。
基于对农村土地所有权弱化、使用权强化的所有权发展趋势，以及政府基础设施建设难以合理分摊到具体农户身上等方面的考虑，笔者建议，农户承包地流转收益中的绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ都应当归农户所有，集体和基础政府不得截留与扣缴。集体收益主要体现在农村土地初次流转上，比如“四荒”拍卖的收入。当然集体收益部分也只能用于农民集体支出上。基层政府组织的收益应遵循责与利相统一的原则，依据其在农村土地流转管理和合法推动上的贡献，通过税费形式获取。但考虑到政府主要是以服务的姿态出现在农村土地流转行为中，因此收益的收取比例不能太大。合理的利益分配机制可以确保各流转主体获得合理的收益，这样能够有效地调动各方的积极性，提高使用权流转的效率。
2.价格机制
合理价格的确定能够为市场提供必要的信息，进而调节市场供求和竞争状况。我国农民土地权益流失严重的一个重要原因就是缺乏合理的价格机制，竞争、供求机制无法有效发挥作用。因此，建立农村土地使用权流转市场机制其中关键的一点，就是要完善价格形成机制，为农村土地的流转提供动力，为农民土地权益的保障提供依据。
马克思地租理论为我们建立和完善价格形成机制提供了理论指导。马克思在《资本论》中详细分析了资本主义制度下的地租和土地价格问题，他指出，“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”，马克思：《资本论》（第3卷），人民出版社2004年版，第714页。土地的购买价格实际上“是土地所提供的地租的购买价格”马克思：《资本论》（第3卷），人民出版社2004年版，第703页。其基本内容大致包括以下几个方面：第一，所有权的垄断以及所有权和经营权的两权分离是地租存在的根本原因；第二，地租可以根据其来源的不同进一步分为绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。不同的土地由于其肥力、所处地理位置和投入状况的不同等原因，地租会有所差别；第三，土地价格实际上是地租的资本化。根据马克思的地租与土地价格理论，构建我国农村土地价格机制应该明确以下几个方面：第一，我国的农村土地同样存在着所有权的问题，农村土地归集体成员共同所有的情况决定了流转价格中同样应承认绝对地租的存在。而实际上，随着所有权的逐渐弱化、使用权的逐步强化以及农村土地对于集体成员的重要生活保障作用，这部分地租就可以理解为是对农村土地在保障农民生存作用方面的替代。第二，与级差地租Ⅰ一样，我国亦存在土地肥力和地理条件不同的情况，因此，就要对不同地区的不同农村土地制定相互区别的土地流转指导价格。第三，由于流转之前使用土地时亦存在对土地的长期投资，而这部分投资对之后的经营收益也有一定的贡献，为了有效激励农户对土地的保护以提高土地性能，这部分投入在流转时也应当进行合理的补偿，这实际上就相当于级差地租Ⅱ的后续实现。第四，除了以上三个方面的补偿，考虑到流转方式上面的差异可能带来农村土地利用效率和农村土地收益的巨大差别，因此，对于土地流转后进行规模经营或产业经营所取得丰硕收入的，应当考虑农民对这部分收益的一定分成，特别是在土地入股经营的情况下。这部分费用我们可以称之为农村土地使用权流转的增值收益。在此基础上，我们可以依据土地价格是地租的资本化的原理，考虑时间贴现因素，进而计算土地的转让价格。
3.市场中介机制
目前，我国农村土地使用权流转虽然形式多样，但流转后土地依旧比较分散，农村土地资源并没有得到充分优化配置。我们知道，经营效率相近的农户间进行小规模农村土地流转是有助于减少土地抛荒的，但流转实际上并没有增加农村土地总量，农村土地经营效益总体上并没有得到提高。相反，受劳动力、资金、技术以及流转信息等限制，“在农业收益率很低的情况下，农户外出可能使得土地流向那些不能有效使用的农户，这不利于农业生产效率的提高。”贺振华：《农户外出、土地流转与土地配置效率》，载《复旦学报》（社会科学版）2006年第4期，第95页。在家庭联产承包制下，农村土地资源配置似乎形成了低效率的结构均衡。通过适度推进农村土地向高效率农户流转集中才是破解低效率结构均衡的有效方法。这一方法在市场机制下的实现要依赖于完善的中介机制，而这方面正是目前所缺乏的。
农村土地使用权流转中介机制的建立，具体来说，主要包括以下方面的内容：
（1）建立有效的信息传导机制。信息不对称常常是农村土地流转收益流失的重要原因，所以建立信息传递系统，为流转提供充足的信息是很有必要的。2009年中央一号文件2009年2月1日新华社公布了《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（2009年中央一号文件）。就强调，要加强信息服务，让农民知道谁需要转让土地，谁有承包别人土地的愿望和要求。
（2）建立农村土地流转公开交易系统。公开流转市场的建立有利于集中地块实现规模交易，同时交易的公开化有利于对流转的监管。
（3）建立有效的委托代理机构。农户流转往往面临搜集信息成本过高的问题，委托代理机构能为农户提供方便快捷的服务，从而降低农户参与流转的成本。
（4）建立必要的金融服务体系，如农村土地投资公司、农村土地保险公司等。金融服务体系的建立往往能够很好地解决种田能手的资金问题，同时也能有效地降低农业生产的风险。
（5）建立流转的纠纷处理机制。
4.约束机制
有效的约束机制能够在保护农民土地权益的同时，调节流转各方利益诉求，促进农村土地使用权流转市场的规范运作。基于我国农村土地资源稀缺的状况以及市场本身在配置资源中的内在缺陷，将约束机制纳入农村土地使用权流转市场机制的构建中就显得十分必要和迫切。
从约束客体的角度来看，约束机制必须包含两个方面的内容：一是对集体和地方基层政府行为的约束；二是对流转参与者行为的约束。目前，农户流转收益流失的一个重要原因就是集体和地方基层政府的侵权现象严重。因此，解决集体和基层政府在流转过程中过分干预与争利的行为是当前流转制度改革的重要内容。作为地方基层政府和集体组织，一方面要遵循国家经济发展战略，严格按照农业发展的需要来服务和管理农村土地流转，防止因追求地方政绩或部门利益而盲目推进流转的现象；另一方面，要建立有效的监督检查机制，鼓励农民对政府和集体的行为进行监督。从流转双方来说，约束机制的建立包括如下几点：一是出于粮食安全和对农业发展重要性的考虑，农村土地流转不得改变土地用途；二是要本着保护农村土地的原则，对流转土地的使用进行服务与监管，防止出现抛荒以及掠夺性用地的现象；三是依据各地实际情况对农村土地流转数量进行监控，防止由于农村土地的过分集中而产生两极分化的现象；四是将约束具体化，健全流转的登记备案制度，从而使政府能够清晰地把握农村土地流转的状况，为各地进一步制定农业发展目标提供现实依据。
