一、经济发展进程中的权益格局演变与制度变迁
前文已经指出，社会利益关系总是动态发展的，经济的发展使得社会经济利益总量随之提高，同时各主体间的权利安排和利益分配结构也随之发生相应的变化，推动着权益格局的演进。
随着权益格局的演变，势必不断涌现出新的利益诉求，新利益诉求不断对抗旧的利益格局，相对平衡的社会利益关系被逐步打破，社会矛盾开始加剧。在社会经济活动中，不同的利益主体是有着不同的利益诉求的，各主体在追求自身经济利益时，不可避免地存在矛盾与冲突。如果权益格局的演变带来经济利益分配的严重失衡，那么就会导致社会贫富悬殊的日益扩大并最终致使经济结构的畸形发展，从而引发整个社会经济效率的下滑乃至经济的全面衰退。
利益的矛盾性为经济制度变迁提供了内在要求，即通过制度变迁来调整、约束人们的行为，以此来解决经济发展进程中各经济主体之间的利益矛盾和冲突。制度的基本功能之一就在于协调各主体间的利益关系以达到利益分配的均衡性。因此，当新的利益关系随着权益格局的演进到一定程度时，旧的经济制度必须发生相应的变迁，才能使各经济主体重新处于均衡的利益关系之中，从而促进经济发展。
利益诱致是制度变迁的直接动因，制度变迁是实现社会利益关系由非均衡向均衡转变的基本方法，也是促进经济发展的基本手段。一种非均衡的经济制度安排意味着资源没有得到最优化利用，各主体的生产积极性没有得到充分发挥，经济没有达到帕累托最优状态。只有对其做出相应的调整，使之符合新生产力发展的要求，适应新的生产关系（包括其中重要的社会利益关系），才能刺激各经济主体的积极性、提高资源的使用效率，从而实现更大的经济利益，促进经济持续发展。相反，如果经济制度没有随经济发展做出相应的变迁，那么新产生的利益矛盾和冲突就无法得到解决，各经济主体仍然处于不均衡的利益关系中，这样无法提高资源配置效率，也容易造成利益分配的两极分化，从而不利于调动弱势主体的生产积极性，甚至当这种矛盾和冲突达到一定程度时，会引发社会大动荡，最终阻碍经济的发展，甚至使经济倒退。
二、我国现行农地制度框架下的土地权益格局
经济发展进程的实质就是资源要素重新配置以及利益格局重构的过程。随着经济发展进程的推进，任何一种权利格局都会受到内外因的双重作用而产生非均衡性。在我国，由于长期施行重工业优先发展的“经济赶超”战略，农民权益在经济发展进程中并没有受到重视甚至遭到不公平对待，城乡二元结构由此趋向刚性化。也正是这种二元经济结构，致使农民虽然和城市居民同是社会主义建设者，同为中国经济繁荣的缔造者，但其经济地位却是极其低下的；权利作为社会上层建筑受到经济基础的制约与限制，经济地位的低下又进一步使农民在社会利益格局中处于劣势地位，如此“马太效应”马太效应（Matthew Effect），是指好的愈好，坏的愈坏，多的愈多，少的愈少的一种现象。源于《圣经·新约》的“马太福音”第25章，“凡有的，还要加给他叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来。”下，农民权益不断恶化，农民不可避免地被边缘化和底层化，成为最大的社会弱势群体，这将严重制约我国经济社会的发展。
土地权益是农民最根本的权益，在城乡二元体制下我国土地权益格局呈现出严重的非均衡性和不公平，主要体现在农村土地制度产权关系的缺陷以及农村土地收益分配制度的不合理。
我国现行的农村土地制度中，农村土地所有权主体虚置，农民有地无权，导致农民土地权益遭受侵蚀；土地经营收益是农民土地权益的重要内容，但农民土地使用权不完整，导致农民往往并不能完全根据比较收益调整农村土地经营来获得最大效益，就意味着农民土地权益的大量隐性流失；现实中，农民对土地的处分权有限，缺乏效率的农村土地使用权流转制度加大了农民土地流转的难度和流转的成本，使得农民土地财产性收益难以实现。
现行的农村土地制度在土地收益分配上存在严重不公，特别表现在农地非农化过程中。源于计划经济时代的征地制度用极少的补偿让近五千万农民彻底丧失了地权，严重的利益分配不均衡直接剥夺了失地农民的土地权益。此外，由于制度对农民权益保护的缺失，公权力参与土地利益博弈，公权严重侵犯私权，农民土地的财产权无力抗辩行政权力，致使农民土地权益无论是在农地流转还是在农用地经营中都直接遭受到严重侵害。
从以上的我国农村土地权益格局的现状分析可以看出，造成我国农民土地权益严重流失的根本原因是以牺牲农民利益为代价来发展经济的理念导致现行的农村土地制度对农民权益关注的极度缺乏，形成了极其不公平、非均衡的土地权益格局。
非均衡的权利格局演变到一定程度，就势必产生对各利益主体的权能利益重新分配的内在要求。制度是利益格局的规范，制度的缺陷直接导致权益格局的不平衡。因此，要保护农民土地权益，就要改变错误的制度价值取向，创新农村土地制度。只有在基于农民权益保护的价值取向下完善和创新我国当前的农村土地制度，才能全面遏制经济发展进程中农民土地权益大量流失的危险局面，才能对农民的土地权益起到真正的保障作用。
三、农民土地权益保护的紧迫性
当前，从农民土地权益流失的现状以及社会主义和谐社会建设的要求上看，保护我国农民土地权益具有相当的紧迫性。
一方面，在经济快速发展的中国，工业化、城市化进程不断加快，土地资源的需求不断增长，而土地数量的有限性使得工业化、城市化发展对土地的需求必然总是以农村土地的减少为代价，人地矛盾日益尖锐。由于土地具有不可移动的自然属性，农村土地非农化转变本质上是农村土地所附有的各项权益的非农转移。在这转移过程中，我国扭曲的城乡二元体制导致土地利用矛盾和利益纠纷呈上升趋势，土地资源配置与农民土地权益保护的冲突成为中国经济发展进程中首先面临的重大问题，农民土地权益问题因此成为农民权益的核心问题。根据中国农业大学李小云等同志在“《农业法》第九章‘农民权益保护’实施情况调查”结果显示，在农民认为受损的权益中土地权益排位第二，这充分说明目前农民土地权益极易受到侵害。
现实中，无论是征地使农村土地使用权永久性失去，还是租赁使农村土地使用权长期转让，总是以牺牲弱势农民的土地权益为代价。此外，制度的缺失、公权力的干预，使得农村土地使用权流转困难、流转成本十分高，农民土地的经营性收益因此受到影响，土地的财产性收益也难以实现，这些最终都会阻碍农民的增收，从而导致城乡贫富差距进一步拉大。
随着经济的发展，农民土地权益问题越来越突出，已严重影响到经济社会的平稳发展。当前，我国正在为“全面建设小康社会”而努力。全面小康社会应是惠及十几亿人口的全面小康，而目前占人口绝大多数的农民仍在为国家经济发展承担着太多的负担、承受着巨大的牺牲，并没有很好地分享到经济发展成果，这已经严重影响到“建设”全面小康社会的速度和效率，如不及时解决，势必会使“全面小康”失去了其实质意义。此外，当前我国正处于经济发展转型的关键时期，这一时期的改革与发展都需要有一个稳定的社会环境，和谐社会的构建成为必要。然而，近些年来，由于农民权益严重受损而引发的农民集体上访，甚至是严重的群体性暴力抗争事件已经屡见不鲜，这种状况不及时根除将会阻碍和谐社会的构建，从而危及中国现代化的发展。
“土地权益保护不只是农民问题，农民土地权益保护已成为社会焦点。”王景新：《现代化进程中的农村土地制度及其利益格局重构》，中国经济出版社2005年版，第74页。保护农民土地权益，让农民从改革中得到实实在在的利益，已经成为关系到中国“三农”问题的解决，关系到中国社会经济的稳定与发展的首要问题，到了非解决不可的地步了。
四、制度创新：农民土地权益保护的根本出路
由于制度的本质在于协调不同社会主体的利益矛盾和利益关系，因此，经济发展到一定阶段就要求制度对严重失衡的利益格局做出相应调整，以维系利益在社会各主体间公正、合理地分配，最大限度地调动各利益主体的积极性，最优化地配置各项社会生产要素，以适应不同经济发展阶段的需要，从而促进社会经济的良性发展。林翊、林卿、谢代祥：《中国经济发展进程中农民土地权益保护的理论逻辑》，载《理论与改革》2008年第4期，第78～80页。可以说，制度创新是化解社会矛盾的一把“金钥匙”。
制度之所以能成为推动或阻碍经济增长的因素，是因为制度的变化既具有均衡社会成员的收入分配的潜在可能，又具有提高经济中资源要素的使用效率的潜在可能性。制度为每一个参与社会经济活动的利益主体制定了一系列的行为规则，在规则约束的范围内激励每一个利益主体进行追求利益最大化的经济活动。更为重要的是，制度所制定的行为规则能为经济活动主体所取得的最大化的利益提供有效的保障，从而能激发利益主体的积极性，提高资源的配置效率，推动经济的增长。因此，当把制度作为决定经济增长的重要变量时，经济增长主要表现为制度创新、变迁的结果。当一种现行的制度安排存在缺陷，窒息经济活动主体的积极性和创新动机时，必须进行制度创新，制度创新能通过改变社会活动中各利益主体的行为和交易规则，产生新的激励和动力机制，形成新的权益格局，从而推动经济的增长。
新中国成立以来，我国农村土地制度发生了三次重大的变迁亦有学者将其归结为四次制度变迁，主要是把农业集体化过程中的合作化和人民公社化分开讨论。笔者认为，二者都是农业集体化过程中的不同阶段，并没有实质性区别，因此本书将其合而为一。在当时特定的历史条件下，每一种制度的创立都曾对经济的发展和农民的土地权益起到特定的作用，但是都因为各自不合理的缺陷而逐渐发生变迁，从而形成了我国土地制度的不断发展的过程。就目前来看，我国现行的土地制度已经由于外部利润的存在而处于一种典型的非均衡状态，土地制度的非均衡性导致了农业内部各利益主体之间权益分配的不均衡，农民作为最弱的利益群体，农民土地权益因此流失严重。权能利益格局的不均衡就不能充分发挥各利益主体的积极性，就会导致资源配置的低效率，因此，由于农村土地制度的非均衡而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题长期得不到解决，直接制约着农业与农村经济的发展以及社会主义和谐社会的建立。因此，要从根本上解决“三农”问题，实现经济增长和农民土地权益的保护，就必须进行农村土地制度创新。
只有对当前农村土地制度进行创新才能更好地保障农民土地权益、促进农业生产力的进一步发展，才能构建社会主义和谐社会。这里必须强调的是，在社会发展过程中，制度非均衡是“常态”，而制度均衡则是理想的或暂时的状态。正是因为制度的非均衡而造成外部利润的出现，也正是因为经济快速发展不断带来的潜在的外部利润才促使人们不断地进行制度创新，从而加速我国制度创新的力度和频率。同时，制度的创新并非对现有制度的完全否定，也不完全都是要求必须建立一个完全不同的新制度，更不是对我国社会主义根本制度的动摇。对当前我国的农村土地制度进行创新，前提是坚持农村土地集体所有制的总体框架，原则是以人为本、实现公平与效率动态平衡与相互促进，基本思路是针对现有农村土地制度的缺陷，按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，对具体的制度安排做出调整与改进，最终目标实现是农民土地权益的保护与土地资源的优化配置。
