一、普遍现象
1994年以来，我国基础设施领域的国有企业改革，不论在理论界，还是在实践界，一个普遍的现象是，不仅把我国的“国有企业”与西方的“公企业”等同起来，混淆了我国国有企业改革与西方国家的公企业改革，从而不适当地把公企业与特殊法人分离开；而且把提供基础设施及其服务的国有企业与提供私人物品的国有企业等同起来，不恰当地把提供基础设施及其服务的国有企业当作提供私人物品的国有企业一样，都置于《公司法》这一“私法”框架下，按“现代企业制度”进行改革，并普遍采用股份制改造进而上市退出的方式进行。但奇怪的是，在西方国家，基础设施领域国有企业在其改革初期，更多的是采取特殊法人——公企业的形式或公私合作的方式来展开，只是到了改革后期才部分地采用上市退出的方式进行。例如，日本和美国，有的甚至是把已经民营化了的基础设施及其服务收归国有，转变成公企业，如美国和英国在铁路运输领域的改革实践。由于技术进步和市场需求转移原因，铁路客运成为私营企业经营普遍亏损的行业之后，美国于1989年成立了“联邦铁路客运公司”，将铁路客运的主体部分改为公营。英国铁路自1994～1997年通过上市退出的方式基本完成了铁路的全面私有化，但1998～2000年因事故频发、行车误点率上升及财务状况欠佳等原因，英国政府以其接近破产为由，于2001年10月7日对已经私有化了的路网公司（Railtrack）实行了有限期政府接管。2002年10月3日，新设立的路网公司（Network Rail）完成了对Railtrack的资产收购，并取代其成为新的铁路路网基础设施的提供者与管理者。
二、基本问题
表面上看，上述现象反映的是改革路径问题，而本质上却是制度安排的效率问题，即基础设施及其服务的提供为什么需要由外在效率更高的公企业来提供，或者说在提供基础设施及其服务的国有企业改革路径上，公企业的制度安排与私企业的制度安排哪个更有效？人们普遍认为，私企业的制度安排更有效。其实，这一被多数人视为正确的结论却值得商榷。
首先，从实践上看有效证据不足。威圣特·匹勒（Vicente Pina）和劳德斯·托特思（Lourdes Torres）就公共运输服务是由公共提供还是由私人提供更有效率的问题，对西班牙城市运输服务部门的运行效率进行了分析。他们选择了一个地区作为考察对象，以使这些企业处在同样的外部条件和制度因素中，他们把样本分成两组，一组是大城市，样本既有公共部门也有私人部门，一组是小城市，都已拍卖给了私人部门，共计有样本15个，其中由公共部门经营的有6个，转给私人部门经营的有9个。通过采用DEA模型计算发现，6个仍由公共部门经营的有5个是有效率的，而其他由私人部门经营的9个中有5个是无效率的。其结论是，由私人管理公共运输服务的效率既不比由公共部门经营效率高也不比其低，效率与管理的类型与是公共部门还是私人部门之间没有任何联系（Vicente Pina，2001）。事实上，如果民营化制度安排的效率更高的话，那么美国和英国何苦将已经民营化了的铁路运输又收归国有呢？伦敦商学院的一项研究证明，英国一些大型公企业如英国电讯公司（1984）、英国煤气公司（1986）、英国机场管理局（1987），在私有化后的效率并没有明显好转，也不比留在公共部门中的其他企业好（尼古拉斯·斯特恩，1990）。
其次，从理论上分析，影响效率的因素有许多，其中最关键的有技术、产权和市场结构三类。基础设施领域国有企业通过股份制改造进而上市退出，只是分析解决了产权问题，很少涉及技术与市场结构问题。在技术水平一定的情况下，只有产权问题与市场结构问题都得以解决才能获得较高的基础设施提供效率。把具有垄断力量的国有企业转移到私人企业，如果不改变其垄断性质就丝毫不会刺激竞争。埃尔森（P。K。Else）和詹姆森（T。J。James）就市场结构对铁路运输服务质量的影响进行了研究。他们列举了英国铁路改革后，可能出现的几种市场结构，将其分为四种情形：一体化垄断、双寡头垄断（一个线路公司和一个运营公司）、互补性垄断（两个运营商分别经营，上下一体化）、互补性双寡头垄断（一个线路公司，两个运营商），并就每种情形下的价格和服务效率进行了分析对比。结果表明，后三种可能出现的结果都对私有化体制的管制者施加了困难，后三者的铁路产出数量和质量都要低于一个社会的计划者或者说是以利润最大化为目的的一体化垄断者，在双寡头垄断和互补性垄断情况下，其产出结果要次于一体化垄断。其结论是，除非对私有化的体制有谨慎的、考虑周全的管制政策作保证，否则不可避免地会出现服务减少、费用升高、整体服务质量下降的结果。所以，只有产权问题与市场结构问题都得以解决才能获得较高的基础设施提供效率。对于绝大多数西方国家来说，所谓民营化，只不过是在新的时代背景下对私企业与公企业之间及其内部比例关系的调整，并不是完全否定和抛弃公企业。因此，在技术水平一定的前提下，就发达国家和地区的基础设施而言，基于公企业的制度安排之后，提高效率的关键是引入竞争，因而采用民营化的改革方式；而对于我国基础设施提供制度而言，不仅要引入公企业制度，解决其产权与特殊法人治理结构问题，还要引入竞争，解决市场结构的问题，因而先要采用特殊法人化的改革方式，然后再部分地采用民营化改革的方式。
最后，从效率本身来看，华特尔（Farrell）最早将效率分解为技术效率和配置效率，后来弗桑德（Forsund）等（1980）在此基础上增加了规模效率；现有微观经济理论中的一种观点把效率分解为配置效率、技术效率和动态效率（托马斯基·C·罗斯基，1993）。为了便于分析，本书采用王国顺博士的分法，即企业效率有内在效率与外在效率之分（王国顺，1999），企业内部活动决定的使用价值层面的企业效率即内在效率和企业活动成果体现于价值层面的企业效率即外在效率是有机结合在一起的。基础设施领域中公企业的内在效率由公企业将资源转换为基础设施物品的实际能力与水平决定；内在效率是公企业外在效率的基础，也是公企业整体效率的基础。公企业外在效率是公企业内在效率的价值体现。一般地，公企业的外在效率是公企业环境对公企业的基础设施物品提供的认可程度的综合反映，它包括两个方面：一是公企业的市场效率，它决定于公企业对市场的认识和运用能力，着眼于公企业内在效率的外在价值实现度亦即市场认同度，反映公企业对市场机制的运用水平；二是从全社会资源配置的角度，公企业通过其基础设施物品的提供，给消费者、私企业或社会直接资本投入等所带来的外部性的性质及其规模大小，亦即配置效率，它着眼于宏观意义上的社会经济效率，反映政府有形之手与市场无形之手综合作用的效果。因此，在基础设施领域，企业的外在效率则是企业内在效率最终获得承认的前提。如果企业的内在效率高，但其成果不为环境所接受，无论从微观层面还是宏观层面讲，仍是缺乏效率的；反过来说，如果企业的内在效率低，但其成果能为环境所接受，却可能是有效率的。显然，这种情况在政府为实现其政策目标而采用低价供给管制的基础设施领域中是经常遇到的。因此，对于这种情形应引起我们足够的关注与重视。因为，从20世纪80年代以来，人们对基础设施领域中的公企业，总是以其较低的内在技术效率而不顾外在效率的高低与否，一味地对公企业加以否定，并以此为借口鼓吹公企业的私有化。显然，这种对公企业效率的认识是不正确的，至少也是片面的。一般地说，私企业更多的是关注获得较高的企业内在效率，而基础设施领域的公企业则应更多地关注获取较高的企业外在效率，尤其从政府与宏观的角度看。事实上，基础设施及其服务更适合于由外在效率更高的公企业来提供。
由此可见，尽管民营化是基础设施领域国有企业改革的终极之路，但特殊法人化的制度安排将是基础设施领域国有企业改革不可回避的制度安排；特别地，在网络型基础设施产业的某些环节或模块将长期存在着这种特殊法人的制度安排。这样一来，我们就不得不重新思考特殊法人的表现形式——公企业的存在基础、作用机理、演化规律及我国基础设施国有企业改革的路径问题。
