一、公企业的分类
从立法模式、所有权与经营权的拥有状况及其公共性与企业性的程度看，可以将公企业区分为以下四类：
第一类：A类公企业。指产权的公共性、目的的公共性与规制的公共性都十分显著而企业性很微弱的公企业，亦即基于公共目标，政府具有完整的剩余索取权与剩余控制权，政企、政资、政监合一且依据单独立法而设立的公企业。
第二类：B类公企业。指完整或绝大部分产权的公共性、较显著的目的公共性与有弹性的规制公共性相结合的公企业，亦即依据单独立法设立，实现了政企、政资、政监分离，且政府拥有全部或绝大部分剩余索取权的公企业。
第三类：C类公企业。指不完整的产权公共性、较显著的目的公共性与有弹性的规制公共性相结合的，企业性不断走强的公企业，亦即基于公共目标，政府拥有部分剩余索取权，且依据单独立法设立的公企业。其主要形式有政府参股公司和“公私合作伙伴关系”或“PPP模式”等，如国家授权私人经营的电力、煤气、地方铁路、公路运输、航空等企业，它们在价格、经营方式和经营领域等方面，都要受政府的控制（植草益，1992）。
第四类：D类公企业。指没有产权的公共性、只有规制的公共性与部分目的的公共性，而企业性十分显著的公企业。它又包含两种：一种是基于公共目标，政府不拥有剩余索取权，依据单独立法而设立的公企业；另一种是基于公共目标，政府不拥有剩余索取权，依据私法而设立的公企业。在后一种情况下，它也与纯粹的私企业不同，表现在：（1）在行为目标上，依私法而设立的D类公企业与私企业只考虑获得较高的经济效率不同，既要考虑获得较高的经济效率，也要考虑获取较高的社会效率；（2）在效率评价标准上，依私法而设立的D类公企业与私企业只考虑企业的内在效率不同，既关注企业的内在效率，也关注企业的外在效率；（3）在评价主体上，依私法而设立的D类公企业与私企业自我评价不同，主要是由政府或社会来评价。按照欧盟竞争法及欧盟国家有关法律的规定，只要国家机构包括地方政府机构以及其他公法人参与了市场经济活动，就可以称为是公企业（亨利·帕里斯等，1991）。在日本也有这样的公企业，如“认可法人”，国家并未对其投资，系由民间倡议设立，经国家特别批准成立的法人。其组织形式不采取民法上的法人形式，如日本银行、日本红十字会等。但因其在较大程度上受到国家的控制监督而具有类似公企业的地位与作用。
根据公企业的上述四种类型及其A、B、C、D排列顺序，其“公共性”（主要指所有权的公共性和规制的公共性）一般来说是由强变弱的，而“企业性”（即经营的自主性和企业的内部效率性）则是由弱变强的。
近年来，在我国理论界出现了热门讨论的公众持股的股份制企业，亦即公众所有制企业，而且把这一企业形态称为新公有制企业（厉以宁，2003）。可以肯定地说，这种企业既不是公有制企业，也不是公企业。只有当其在较大程度上受到国家监管而具有类似公企业的地位时，才可看成为D类公企业。总之，只要是公企业，就必然基于规制的公共性而受到政府的规制，基于目的的公共性而受到其历史使命的限制，基于产权的公共性受到其自身公共性程度和非效率性的制约。
二、公企业的法人制度与治理结构
1.A类公企业的法人制度与治理结构
A类公企业的法人制度是基于政治权力、社会权力与经济权利，受立法权和行政权共同影响，源于且受制于单独立法模式的特殊法人制度，政府具有完整的剩余索取权与剩余控制权。其治理结构一般是由政府直接拥有与控制，采用公共机构或国有国营的方式，是一种典型的单边治理结构。这类安排又可区分为三个小类：（1）直接经营，即通过政府机构直接提供和管理社会物品的公共机构；（2）独立经营，指具有财务自主权但无独立法律地位的公共机构；（3）拥有法人资格的独立经营，即具有财务自主权及在其法人治理结构中具有某些自主权的公共机构和国有国营企业，是一种典型的政企、政资与政监合一的国有企业，这种机构通常由政府任命的管理人员组成董事会，主任由董事会选举产生。
2.B类公企业的法人制度与治理结构
B类公企业是受单独立法模式调整的特殊法人，政府拥有或全部或多数的剩余索取权和剩余控制权，也是受政治权力、社会权力和经济权利（核心是产权）共同影响的特殊法人，其治理结构一般是由政府间接拥有与控制，采用国有独资或国有控股的方式。采用国有独资的形式时，它是一个实现了政企、政资和政监分离的、受单独立法模式调整的特殊法人，这一点是其区别于A类公企业的根本点；采用国有控股企业形式时，它与提供私人物品的国有控股企业不同，这种不同主要表现在其治理结构上，B类公企业在治理结构上采用利益相关者共同治理模式，是一种典型的多边治理结构，它与提供私人物品的国有控股企业所采取的股东中心型治理模式有着显著的区别。在法人制度上，提供基础设施的B类公企业，是受单独立法模式调整的特殊法人，而提供私人物品的国有控股企业则是受私法模式调整的私法人。
3.C类公企业的法人制度与治理结构
C类公企业有国有参股公司和“公私合作伙伴模式”两类，但不管其表现形式如何，其实质是政府与私人经营者通过激励走向合作的博弈模型，是基于权力与权利之间的结构性博弈与制衡的特殊法人。政府基于其政治权力与社会权利所代表的价值取向，以长远治理为出发点，将国有、公营的社会物品的所有权或经营权转移到私人，以发挥企业家的作用，引入真正的市场机制；私人经营者则基于其经济利益的极大化目标，以长期赢利为出发点，主动融入社会物品特别是基础设施物品的提供与运营中。两者博弈的结果不仅能大大提高社会物品的运营效率和规模，而且可以缓解政府财政压力，减轻地方政府负担，实现政府公共利益的最大化目标；同时，私营机构不仅拓宽了发展空间，还能够从合同管理中减少由于监管机构自由裁量权带来的随意性损失，在稳定的环境中追求自身的利润。在政府和私人机构之间这种长期的博弈中，可以形成一个稳定的纳什均衡。
从治理结构分析，C类公企业的治理是典型的“公私合作制治理”，亦即公私合作伙伴关系治理，它主要又包含两种情形：（1）外包式利益相关型治理，即社会物品的经营与维护权外包给私人运营商，而政府仍然承担投资和财务风险。私人运营商既可以参与社会物品价格的制定，并依其所提供的服务和绩效获得报酬和补偿；也可以不参与价格的设定，只依据其所提供的服务获得固定报酬。（2）“授权或委托”型治理模式，即政府（授权者）将社会物品提供的责任委托给私人运营商（受托者），具体有租赁、特许经营和补助三种情况。政府将垄断性特权给予某一私营机构，让它在特定领域里提供特定服务，这通常是在政府的价格监管条件下进行。它包括排他性特许和资格许可（非排他性的）两种类型。在特许经营下，政府不需要向生产者支付费用，而是私营机构通过向消费者收费来获得成本的补偿。因此，特许经营的产品和服务必须能够收费，例如电力、燃气、自来水、污水处理、废物转化为能源的装置、电信服务、港口、机场、道路、桥梁及城市公交等。补助是政府给予生产者的补贴，包括资金、免税或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等。补助合同的目的是促使生产者向特定消费群体提供低价格的特定物品，是实现普遍服务的一项重要内容。
显然，公私合作方式不同，其治理模式就有差异。但政府和私人机构分别作为监管者、外包人与运营商的角色是不会变的。政府是合同的需求方，根据需求的内容和难度来提供一系列的支付。从管理合同、租赁合同、特许、BOT和私人投资行动（PFI）等多样化合同类型中，政府可以选择最为恰当和符合政府目标的类型。它不必针对合同的每一个技术细节进行制定，只需要考虑合同能否给公共服务带来最终的效果，通过绩效评定运营商的效率大小。这种绩效评定改变了以往政府直接操纵企业的运营过程的办法，也改变了政府以往行政监管的方式和手段。政府成为外部的监管者和合同的外包方。政府作为这种制度的安排者和付费者，是公共物品和服务需求的确认者、精明的购买者、对所购物品和服务的检查者和评估者、公平税负的有效征收者、谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。私人机构是合同的供给方，它根据合同的要求和自身的生产能力，具体运营公共物品和服务的生产和销售，它直接面对居民（消费者），是合同的承包方和运营商。
4.D类公企业的法人制度与治理结构
D类公企业的法人制度和治理结构与提供私人物品的民营企业没有本质区别。一方面和提供私人物品的民营企业的法人制度一样，此类公企业是受社会权利和经济利益共同影响且主要是受经济利益（核心是产权）影响的法人，是基于权利结构的受私法模式调整的私法人或受单独立法模式调整的特殊法人，在前一种情况下，政府必须给予监管。由于政府并未对其投资，因而政府除征税之外也就不存在有其他剩余索取权与控制权，但因其所提供物品的特殊性必须接受政府的监管。另一方面和提供私人物品的民营企业的治理结构类似，其治理模式与利益相关型治理模式有着明显不同，是典型的股东主导型治理模式。
