与创业投资作为“支持创业的投资制度创新”，原本可以在中国发挥出比美英等国更多更大作用形成强烈反差的是，由于中国创业投资体制建设至今仍在“风险投资”范式的种种误区中难以自拔，从而使得创业投资业的发展也历经挫折。其近 20年的艰难历程，大致可以划分为三个阶段：一是从 1984 年至 1996 年，是创业投资概念引入阶段；二是从 1997年至1999年，是从理论上探索建立创业投资体制阶段；三是从2000年至今，是启动创业投资体制建设阶段。
5.2.1 概念引入阶段：“风险投资”范式使创业投资实践遭遇惨痛教训
从1984~1996年这13年间，中国不仅引入了“创业投资”与“风险投资”概念，而且在实践上也进行了一些探索。但由于受传统计划经济影响，当时中国连真正意义上的“企业”概念都没有（因为所有的企业都只不过是国家这个大工厂的车间），自然谈不上“创建企业”的观念。尽管进入20世纪80年代，中国开始允许多种所有制企业并存，但民营企业在发展之初大都没有走出“家族式原始积累”模式。即便是像“四通”、“远大”、“希望”等少数民营企业，以及像“联想”这样的从研究院、所脱胎而出的企业开始了真正意义上的创业实践，也只是一种自发的活动。在这种背景下，自然缺乏构建“支持创业的创业投资体制”的观念。与中国当时“创业”观念淡薄形成鲜明对照的是，产品与产业观念倒是一直较强。无论是政策研究界，还是学术界，都注重产业政策的研究，并期望通过产业政策来支持关键产业尤其是高新技术产业的发展。由于高新技术成果的产品化和产业化毫无疑问地充满着风险，因此，当“venture capital”一词在20世纪 80年代初传入中国时，也就很自然地将其与“风险较大的高新技术研究开发”和“高新技术产业”相联系。在这种“高新技术产业风险投资”认识范式的指导下，有关政策研究与实践也自然地只能局限于“高新技术产业风险投资”范式。正是这种简单化的“高新技术产业风险投资”范式，使中国初期的创业投资实践遭遇了惨痛的教训。
1.“高新技术产业风险投资”范式使创业投资政策长期脱离立足点
中国作为发展中国家，通过所谓“风险投资”来支持高新技术产业发展，毫无疑问也是应有之义；但问题是，只有创建出千千万万个高新技术企业，高新技术产业发展才有现实基础。撇开创建高新技术企业这种具体的创业过程，高新技术产业的发展则必然成为“无木之林，无源之水”。然而，由于仅仅停留于“只见森林，不见树木；仅识海洋，未知江河”的简单化认识，在相当长的一段时期，我国有关“风险投资”的政策法律研究都未能深入到“支持创业”这一内在机制层面，而仅仅局限于“高新技术产业”层面。基于这种简单化的“高新技术产业风险投资”认识范式，自然无法使“风险投资”政策奠定在现实的“创业”基点上。
尽管早在1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》就曾借鉴我国港台地区的译法，首次提出“创业投资”概念；但从它的上下文“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给以支持”看，其对“创业投资”的认识却仅仅局限于“变化迅速、风险较大”这一外在属性的认识，并简单化地将其与“高技术开发”联系在一起。由于没有能够触及“支持创业的投资制度创新”这一本质，使得《决定》并没有能够认识到创业投资对于“支持创业”的重要作用，以至于将所谓“风险投资”误解成了第二章中的“改革对研究机构的拨款制度”的手段之一。
到1987年1月，为落实1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》的精神，中国出台了《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》（国发[1987]6号）。此时，“创业投资”概念干脆被改成为“风险投资”，以便于与“变化迅速、风险较大”属性相对应。尽管《若干规定》在第六章第三十二条中专门论述了“引导行业和企业的科技进步”，但“风险投资”却被放在第三十一条“提高科技投资强度，改善科技经费管理”的政策与措施中阐述。即所谓“要增加对中间试验、生产工艺的开发，以及技术成果商品化、产业化的资金支持。对高新技术和高新技术产业，应选择重点，大幅度提高投资强度，并逐步实施风险投资。”
1991年3月，国务院批准发布《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》。《暂行规定》在第六条“有关资金信贷的规定”中指出：“有关部门可在高新技术产业开发区建立风险投资基金，用于风险较大的高新技术产品开发。条件比较成熟的高新技术产业开发区，可创办风险投资公司。”可见，《暂行规定》对“风险投资”的理解，依然停留于将其定位于支持“高新技术产品开发”，且仅仅局限于“风险较大”这一外在属性的认识上。与 1985 年 3 月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》对创业投资的理解相比，并没有实质性进步。《暂行规定》虽然提出了“风险投资基金”和“风险投资公司”这两个概念，但由于没有能够对它们的组织结构和运作方式做出明确规定，实践中自然难以操作。由于从法律意义上讲，公司型创业投资基金的本质便是创业投资公司，故将这两个概念割裂开来，也导致了“创业投资基金”和“创业投资公司”概念的混乱。
1995年5月，中央又出台了《中共中央国务院关于加速科技进步的决定》（中发[1995]8号）。《决定》在第七章“深化科技体制改革，建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制”中的第二十二条，特别强调要“增强企业依靠科技进步的活力和动力。大中型企业要普遍建立健全技术开发机构？？逐步成为技术开发的主体。同时，要建立健全为中小型企业提供技术、信息服务的生产力促进中心等技术服务机构。”眼看距离真理只有一步之遥了，但终究因为不识“支持创业”之创业投资的真面目，而没有能够将“创业投资”概念引出来。尽管《决定》在第九章“多渠道、多层次地增加科技投入”中的第三十三条关于“继续拓宽科技金融资金渠道，大幅度增加科技贷款规模”时，提出“金融机构要支持科技事业的发展，发展科技风险投资事业，建立科技风险投资机制”。然而，这种将“建立风险投资机制”作为针对一般意义上的科技事业而采取的贷款政策的做法，自然是没有真正理解为创业投资所特有的内在机制。姑且不论这里所谓的“风险投资机制”如何运作，光是“要支持科技事业的发展”这一句就着实让人“雾里看花，一头雾水”：是支持科研单位的科学技术研究，还是支持企业的科技开发？是支持成熟的大中型企业的科技开发，还是支持处于创业过程中的中小型企业的科技开发？总之，依然是没有将创业投资体制奠定在“支持创业”这个立足之上。
2.将“风险投资”作为“改革对研究机构的拨款制度”措施，或简单通过增加科技贷款规模来发展“风险投资”，导致其不能有效支持企业创业
受“高新技术产业风险投资”认识范式的影响，中国政策与立法界在很长的一段时期里，并没有认识到创业投资体制建设必须适应“根本宗旨立足于创业”的内在要求，而只是模糊地认识到它对于支持“变化迅速、风险较大的高技术开发工作”的意义。正是基于这种认识，使得在实践中，将创业投资主要地当成了“改革对研究机构的拨款制度”的措施，并将工作重点放在“大幅度增加科技贷款规模”上面。这与创业投资必须适应创业企业的需要，通过能够与之“共享收益、共担风险”的股权投资和创业管理服务，来帮助创业企业迅速完成创业过程的内在要求相比，实在还有较大的差距。
1985年9月，经国务院批准，我国甚至专门成立了一家主要从事科技贷款的信托投资公司。在当时看来，似乎它便是创业投资公司，并给它定名为“中国新技术创业投资公司”。直到现在才发现：无论是从资金来源、公司组织，还是从投资运作看，它与一般意义上的信托投资公司并无两样。其资金来源主要是通过银行拆借或高息揽储吸收短期资金，其经批准可以从事的业务主要是贷款、租赁、担保之类的信贷业务，这显然与创业企业尤其是高新技术创业企业的长期股本投资要求不相适应。为了保持足够的现金流，以应付归还短期拆借款或高息揽储存款，“中创”甚至于不得不改变其主要从事科技贷款的初衷，转而从事证券和房地产投资业务。由于市场功能错位和经营不利，最后只能是流于破产的命运。1993年，为了支持“中创”等金融机构增加对科技的信贷投入，中国又成立了“中国经济技术担保公司”。但由于科技贷款本身并不符合创业型科技企业的创业投资需求，故很难实际开展业务。
此外，为了贯彻中共中央决定的精神，中国工商银行和中国农业银行还于1989年率先开办科技贷款业务；1990年，中国人民银行在国家综合信贷计划中正式设立科技贷款项目。但由于“风险-收益”的高度不对称性，银行很少对真正处于创业期的科技型企业进行贷款，而倾向于只是对已经发育成熟的科技企业进行贷款。虽然受行政干预，有时也不得不放些“首长贷款”、“条子贷款”、“人情贷款”，但它们通常也是有去无回，成了呆账、呆滞贷款。
3.政府直接从事“风险投资”，造成职能越位，并阻碍了创业投资的制度创新
受“高新技术产业风险投资”认识范式的影响，中国在相当长的一段时间里认为：“既然高科技是一项高风险事业，民间资本不敢冒此高风险，故理应先由政府来冒这个风险，也只有政府才能够承担起这个风险。因此，政府应充当风险投资的主体”。
1991年3月，国务院批准发布的《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》指出“有关部门可在高新技术产业开发区建立风险投资基金，用于风险较大的高新技术产品开发。条件比较成熟的高新技术产业开发区，可创办风险投资公司”之后，一些部门与地方政府即着手设立各类“用于风险较大的高新技术产品开发”的“风险事业开发中心”、“科技风险开发投资基金”、“科技风险投资公司”。沈阳科技风险开发事业中心、重庆科技风险投资有限公司、山西省科技基金发展总公司、江苏省高新技术投资公司、上海科技投资股份公司、上海创新科技集团公司、浙江省科技风险投资公司等机构即是在1992年和1993年间设立的。但这些由政府直接出资设立的“风险投资机构”，由于无法改变产权虚置、所有者缺位等制度缺陷，以至于并未收到预期的效果。由于缺乏为获取创业投资高收益而承担高风险的动力，加之创业投资的相关条件不成熟，导致它们中的绝大多数或者听命于政府部门，为行政计划服务，以至于有的公司经营者认为应由企业转为事业单位才有出路；或者偏离了创业投资方向，而纷纷涉足房地产和证券投资等非创业性的风险领域。
到1994年与1995年间，地方政府直接出资设立“风险投资机构”的热潮有所降温。但是，到1995年 5月，中央出台《中共中央国务院关于加速科技进步的决定》并指出“继续拓宽科技金融资金渠道，大幅度增加科技贷款规模”之后，通过金融贷款方式支持科技事业发展又再次受到重视。尽管此时包括“中创”在内的大多数信托投资公司均已出现“支付难”的问题，但为了支持“中创”，国家又特别批准其发行了 2亿元的短期特种金融债券。然而，这种并不适应创业投资运作内在要求的政策扶持措施，无异于让“中创”饮鸩止渴，因而最终没能挽回其在 1998年被宣布清算的命运。
5.2.2 探索建立创业投资体制理论研究阶段：受“风险投资”范式影响，正本清源工作被迫中断
随着1995年地方政府直接出资设立“风险投资机构”的热潮降温，中国创业投资的发展进入低迷期。但到 1997 年中共中央提出“科教兴国”战略以后，“风险投资”很快又引起社会各界的关注，科技部等有关部门也开始积极系统研究创业投资体制建设的有关问题。1997 年底，经国务院批准，原国家科委、原国家计委等七部委，以及中国社会科学院金融研究中心、清华大学等学术机构很快成立了“国家风险投资机制研究课题组”（后更名为“国家创业投资机制研究课题组”），开始对我国创业投资体制建设进行系统研究。这一事件标志着我国的创业投资发展已经进入探索建立创业投资体制的理论研究阶段。
由于痛感在1997年以前的13年探索过程中，我国之所以走了不少弯路，一个很重要的原因是由于“风险投资”这种望文生义的翻译导致了认识上的不少误区，课题组的全体学者一致建议将“风险投资”正名为“创业投资”，并期望以此为契机对创业投资概念进行正本清源。正是基于对“创业投资”概念的正确理解，课题组才很快完成了《关于建立我国科技创业投资机制的报告》，提出了关于建立我国创业投资体制的一系列政策建议，并得到国务院各主要领导的肯定。到1998年10月，国务院七部委即根据国务院领导的指示，着手起草《关于建立创业投资机制的若干意见》这一纲领性文件。然而，由于一些并不真正理解“创业投资”学术含义的学者对“创业投资”概念进行了尖锐批评（参见第 1章创业投资概念之争的有关内容），导致《关于建立创业投资机制的若干意见》这一纲领性文件被迫推迟到1999年12月才姗姗出台，并被改成《关于建立风险投资机制的若干意见》。此后，有关创业投资概念的正本清源工作被迫中断。
5.2.3 启动创业投资体制建设阶段：“风险投资”范式所造成的种种认识误区使诸方面工作举步维艰
不少人士以为，将“创业投资”改为“风险投资”，只不过是个称谓翻译问题。然而，由于“风险投资”这种望文生义的译名不符合“必须结合本民族语言习惯翻译出实际意义”的原则，因而不可避免地既造成了学术？界有关“创业”、“创业资本”、“创业基金”和“创业管理”等概念体系，与“风险”、“风险资本”、“风险基金”和“风险管理”等概念体系之间的极其混乱（参见第1章创业投资概念体系有关内容），又使得各种政策提法变得令人费解，并导致相应的法律法规建设由于概念之争而迟迟无法出台。
1.《鼓励创业投资指南》被改成《鼓励风险投资指南》后，有关政策只好不了了之
根据《关于建立创业投资机制的若干意见》的原文，国家将“制定《鼓励创业投资指南》”，以便运用税收优惠政策，“引导创业资本投向”。但当《鼓励创业投资指南》被改成“《鼓励风险投资指南》”以后，就立即发现：《鼓励风险投资指南》这种文件名称显然构成对政策法律语言基本规范的违背和对投资者的误导。因为，政策法律语言不能使用任何具有诱导性的语言来鼓励民间的投资活动成为“风险投资”。于是，课题组只好将“制定《鼓励风险投资指南》”再改成“制定颁布风险投资项目（领域）指南”。
然而，“制定颁布风险投资项目（领域）指南”这种表述，虽然没有像“制定《鼓励风险投资指南》”那样容易造成政府有意蛊惑投资者做风险性投资的印象，但却不可避免地出现了另一个问题：创业投资项目（领域）只能由创业投资机构按照市场原则自行选择，而不宜由政府，也无法由政府规定一个个具体的创业投资项目（领域）。由于这一政策性文件无法操作，最终也就只好不了了之。
2.受“风险投资”概念的影响，有关部门只好坚持“产业投资基金”概念，并因此引起种种误解而致使创业投资基金法规遭遇被搁置的命运
本来无论是从目前国际上创业投资从狭义向广义发展的趋势看，还是从我国创业投资市场定位的实际出发，国内目前所流行“产业投资基金”其实就是广义“创业投资基金”概念。由于“创业投资基金”大都按照公司或有限合伙公司设立，所以，我们平时所俗称的“创业投资基金”也就是国外的“创业投资公司”。就此而言，1998年7月中国证监会主编的《证券知识读本》批评“国内有关部门提出的‘产业投资基金’实质上就是风险创业资本”，其实是完全正确的。后来，国务院发展研究中心技术经济部郭励弘部长 和张承惠主任、中国社会科学院金融研究中心王松奇副主任 等不少学者，又先后对“产业投资基金”概念进行过尖锐批评。但有关部门之所以要坚持“产业投资基金”这一称谓，与某学者非要坚持“风险投资”这一不准确概念并对其作过于狭窄的界定（即投资高技术领域且是研究开发等早期阶段）不无关系。
事实上，1997年东南亚金融风暴爆发以后，随着人们对“学日韩经验，走集团化之路”的航空母舰战略的反思，以及对中小企业的认识逐步提高，笔者作为“产业投资基金”的早期鼓吹者之一，已经认识到没有必要再以“产业投资基金”的名义鼓吹“创业投资基金”了。于是，从避免“产业投资基金”概念所造成的诸多误解考虑，笔者曾积极建议将“产业投资基金”概念重新正名为“创业投资基金”。
然而，受“风险投资”范式的影响，对“产业投资基金”概念的正名工作变得极其地艰难。毕竟不少同志之所以坚持“产业投资基金”这一称谓，一个很重要的原因即是在于：受“风险投资”范式影响，人们一提到“风险投资”或是“创业投资”，就又总是如政协一号提案那样，从简单的风险属性角度，来将所谓“风险投资”与“蕴藏着失败危险的高技术及其产品的研究开发”联系在一起，或是非要投资于种子期等风险最大的阶段才是所谓“风险投资”，而不是从“支持创业和再创业的投资制度创新”这种视野来全面理解其准确内涵与外延；所以，又只好将错就错，在“风险投资”概念之外，再另行保留个“产业投资基金”概念。尤其是当“国家创业投资机制研究课题组”的“创业投资”概念在受到“风投论”批评，以至于已经得到国务院批准的《关于建立创业投资机制的若干意见》在最后颁布时不得不改为《关于建立风险投资机制的若干意见》之后，将“产业投资基金”正名为“创业投资基金”便变得更加艰难了。
在这种情况下，制定配套政策与法规的部门协调工作便变得举步维艰。于是，不可避免地出现了陈耀先教授在拙著《创业投资原理与方略———对“风险投资”范式的反思与超越》的序言中所指出的局面：由于没有一个统一的概念基础，不同的部门基于“创业投资”、“风险投资”、“产业投资基金”等不同的理解去制定法规和争取政策扶持，这法规和政策又如何制定呢？以至于从1996 年就开始起草的《产业投资基金管理暂行办法》，直到2001年7 月26 日才带着不少争议，被勉勉强强地提交到国务院常务会议讨论，并落得个被搁置的命运。
3.“中国创业投资协会”与“中国风险投资协会”之争导致《创业投资企业暂行办法》难产
在《产业投资基金管理暂行办法》于2001年7月26日被国务院常务会议搁置后，科技部一方面积极推动原外经贸部、工商行政管理局于2001年9月出台了《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》，另一方面推动原国家计委研究制定《创业投资企业管理暂行办法》。此时原国家计委也不得不以一种更加务实的精神，与科技部共同研究制定《创业投资企业暂行办法》这部关于创业投资企业设立与运作的一般性法规。由于该办法所调整的创业投资企业都是由两个以上的多数投资者通过“集合投资”而形成的创业投资公司和创业投资合伙企业，因此，它本质上即是一部调整创业投资基金的法规。由于该法规依据起草特别行政法规的思路，遵循《公司法》等一般法中所提供的“由国务院另行规定”条款，并通过相应的技术处理，可望从九个方面解决创业投资基金运作过程中的法律障碍问题和税收问题，所以，该法规草案的基本思路在 2002年8月召开的“北大会议”一经阐述后，即受到创业投资界的普遍欢迎。然而，这部为创业投资界所期待的法规同样落得个中途流产的命运。其中的原因虽然很多，但最直接的原因则是“中国创业投资协会”和“中国风险投资协会”之争，导致部门间的分工合作关系破裂。
本来，早在1998年科技部等七部委在研究起草《关于建立创业投资机制的若干意见》的过程中，七部委在推进创业投资体制建设时就有过不成文的分工：原国家计委负责制定创业投资基金法规并监管创业投资基金的运作，中国证监会负责研究创业投资的退出机制，财政部负责研究制定创业投资的税收优惠政策，科技部作为七部委文件的牵头单位则负责筹备成立“中国创业投资协会”，以便为创业投资创造更好的社会环境。为了促进各有关部门在国家创业投资体制建设中的分工合作，科技部一方面积极筹备“中国创业投资协会”，并于2002年初将筹备申请提交国务院社团管理部门民政部；另一方面有力配合其他有关部门的创业投资基金和创业板的法规建设工作。正是在科技部的有力配合下，原国家计委才得于2001年7月26日《产业投资基金管理暂行办法》草案被国务院搁置后的一年内，即成功起草出深受创业投资界欢迎的《创业投资企业管理暂行办法》。
但是，由于某学者在科技部已经在筹备“中国创业投资协会”的情况下，仍敦促原国家计委另行筹备“中国风险投资协会”，因而最终导致国务院部门之间分工合作关系破裂。于是，原国家计委与科技部共同起草的《创业投资企业管理暂行办法》竟因为“中国创业投资协会”与“中国风险投资协会”之争而难产。
4.由于有关创业投资企业的一般性法规迟迟不能出台，导致税收鼓励等政府扶持政策缺乏统一的法律基础
在推动原外经贸部、工商行政管理局于 2001年 9月出台了《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》以后，科技部原本希望再推动原国家发展计划委尽快推出《创业投资企业暂行办法》，以便最终请财税部门统一考虑创业投资企业的税收鼓励政策。然而，不料《创业投资企业暂行办法》这部关于创业投资基金的一般性法规竟因为“中国创业投资协会”和“中国风险投资协会”之争而难产。于是，科技部又只好转而推动原外经贸部、工商行政管理局、税务总局、外汇管理局对 2001年 9月出台的《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》进行修订，并于2003年2月联合颁布了《外商投资创业投资企业管理规定》。
《外商投资创业投资企业管理规定》于 2003 年 2 月由五部委联合发布后，曾经在创业投资界引起强烈反响。尤其是其中第三十五条所规定的“非法人制创投企业所得税的具体征收管理办法由国家税务总局另行颁布”，以及第三十六条所暗示的创投企业可以享受减免税政策信号，激起了创业投资界的热切期盼。然而，当《国家税务总局关于外商投资创业投资公司缴纳企业所得税有关税收问题的通知》于 6月对外发布后，创业投资界的进一步反应却是极其的失望和迷茫。
因为，按照《税收问题通知》，尽管对没有设立创投经营管理机构，不直接从事创业投资管理、咨询等业务，而是将其日常投资经营权授予一家创业投资管理企业或另一家创投企业进行管理运作的非法人制创业投资企业的外方投资者，可以按在我国境内没有设立机构、场所的外国企业申报缴纳企业所得税；但由于这类企业仍然需要缴纳 10%的所得税，所以，并没有完全解决双重征税问题。况且，这还是以牺牲创业投资企业在组织形式和管理构架选择上的多元性为代价的。对于法人制的创业投资企业以及设立有创投经营管理机构的非法人制创业投资企业仍然要适用原来的高税率。此外，由于《税收问题通知》将创业投资企业明确规定为“不属于税法实施细则第七十二条所规定的生产性企业范围，不得享受税法规定的生产性外商投资企业的有关税收优惠待遇”，从而使得一些地方性法规将创业投资企业视为“高新技术企业”进行税收优惠的政策反而无法再继续实施。
创业投资界的失望是可以理解的，但问题主要不是出在《外商投资创业投资企业管理办法》本身，而是因为一般性创业投资企业法规未能出台。毕竟在已经加入 WTO的今天，实行“中资外资创投企业的税赋公平”是一种最基本的原则。在关于创业投资企业的一般性法规和税收政策没有出台之前，最多也只能依据外商投资企业的特殊法规，有限度地解决外商投资创业投资企业的税收问题，而无法单独为外商投资创业投资企业制定税收鼓励办法。
例如，对于在“非法人制创投企业没有设立创投经营管理机构，不直接从事创业投资管理、咨询等业务，而是将其日常投资经营权授予一家创业投资管理企业或另一家创投企业进行管理运作”的情况下，外商投资创投企业的外方仍然需要缴纳 10%的所得税问题，这虽然没有完全解决双重征税（因为在国外对创投企业大都按免税主体对待），但也是现行法律法规制度下的最大优惠权限。因为，按照《外商投资企业和外国企业所得税法》第十九条的有关规定，只有“外国企业在中国境内未设立机构、场所，而有取得的来源于中国境内的利润、利息、租金、特许权使用费和其他所得，或者虽设立机构、场所，但上述所得与其机构、场所没有实际联系的，其所得税率可以减按10%计算”。而且，只有“为科学研究、开发能源、发展交通事业、农林牧业生产以及开发重要技术提供专有技术所取得的特许权使用费”，才可以经国务院税务主管部门批准，减按10%的税率征收所得税。
至于《税收问题通知》明确规定“创业投资企业”不能被视为“生产性外商投资企业”并享受相应税收优惠，也完全是为了符合现行外商投资企业的有关税收法规的要求。因为，按照 1991 年 4 月 9 日出台的《外商投资企业和外国企业所得税法》第八条规定，只有对“生产性外商投资企业，经营期在十年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税”。而按照《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第七十二条规定，所谓“生产性外商投资企业”，是指从事下列行业的外商投资企业：1）机械制造、电子工业；2）能源工业（不含开采石油、天然气）；3）冶金、化学、建材工业；4）轻工、纺织、包装工业；5）医疗器械、制药工业；6）农业、林业、畜牧业、渔业和水利业；7）建筑业；8）交通运输业（不含客运）；9）直接为生产服务的科技开发、地质普查、产业信息咨询、生产设备和精密仪器维修服务业；10）经国务院税务主管部门确定的其他行业。
5.只识“基金”共性，却不见创业投资基金之区别于证券投资基金的特殊性，以至于按照统一立法模式立法而导致有关立法工作走了三年弯路
与创业投资作为“支持创业的投资制度创新”完全不同于证券领域中的风险投资相对应，创业投资基金与证券投资基金的运作机理也截然不同。这正如地面交通工具与航空交通工具尽管都是交通工具，却是两类完全不同的交通工具一样。所以，国际上通常都是按照“分开立法”的模式，对证券投资基金和创业投资基金进行分别立法。例如，在我国台湾地区，在对创业投资基金进行立法的时期，调整证券投资基金的是《证券投资事业管理规则》，调整创业投资基金的则是《创业投资事业管理规则》。即使是在美国，由于20世纪 30 年代在制定关于投资基金的法律即《投资公司法》时还没有出现创业投资基金，所以，1940年出台的《投资公司法》也就没有特别使用《证券投资公司法》的称谓。但即使如此，1940年出台的《投资公司法》在当时也仅仅调整证券投资基金。当后来随着创业投资公司的发展，需要将创业投资公司也包括到《投资公司法》之后，也是在《投资公司法》中另辟了“企业发展公司”（business devel-opment c ompany，创业投资基金的法律称谓）章节。在英国，“创业投资信托计划”在《金融服务法》中也占有独立的一章。
然而，在我国，由于人们所关心的更多的是所谓“基金”，至于证券投资基金和创业投资基金这两大类基金在运作上迥然的差异，却少有人深入研究了。由于我们过去仅仅将投资基金理解为一种“资金集合体”，于是，在20世纪90年代“投资基金热”中所设立的投资基金，几乎都兼作证券投资和创业投资。结果导致将两种性质完全不同的投资基金搅和在一起，不仅严重地影响了它们的专业化管理，而且还加大了运作风险。笔者曾经供职过的淄博乡镇企业投资基金就是在对创业投资基金和证券投资基金本质区别没有搞清楚的情况下，所设计出来的一种怪物。该投资基金于1992年11月获得中国人民银行的批准，1993年2月14日募集了首期1亿元的基金股份，不久即在上海证券交易所上市。但由于该投资基金既作创业投资，又作证券投资（按最初的基金章程规定，创业投资与证券投资占基金总资产的比例各为70%、30%），以至于这两类完全不同的投资理念无法真正结合在一起。证券投资谋求快进快出，灵活调整投资组合；而创业投资则必须是一种有耐性的长期投资，并需要为所投资企业提供创业管理服务。但由于受证券投资的投机心态的影响，从事创业投资的耐性自然难以保持下去。于是，在实际操作中，从事证券投资的比例很快突破基金章程最初规定的30%。到1994年，该投资基金即已经偏离主要“从事创业投资，支持淄博乡镇企业发展”的初衷，演变成了主要从事证券投资的基金。为了方便于从事证券投资，后来甚至将基金管理机关搬到了上海证券交易所所在地的上海。到2000年10月，淄博基金终于经与通发基金、三峡基金重组，完全转变成了一家纯粹的证券投资基金———汉博证券投资基金。
与20世纪90年代初设立的投资基金既做证券投资，又做创业投资相对应的是，中国关于投资基金的立法管理最初也是混在一起的。只有在经过1993~1995年间的立法探索后，投资基金的原监管部门———中国人民银行才意识到：把创业投资基金与证券投资基金放在一起，制定统一的《投资基金管理暂行办法》，将很难处理这两类不同投资基金的差异性。尤其是在原国家计委提出发展“产业投资基金”，中国证监会成立后证券投资基金管理职能归口到中国证监会以后，由原国家计委制定《产业投资基金管理暂行办法》，由中国证监会制定《证券投资基金管理暂行办法》的格局，也就顺理成章地确定下来。
但是，由于在理论上并没有认识到创业投资基金和证券投资基金的区别，加之原国家计委在制定《产业投资基金管理暂行办法》的过程中，因为“产业投资基金”这种不准确的概念而遭遇重重阻力，一些同志不得不寻求通过制定统一的《投资基金法》来解决“产业投资基金”的法律依据问题。结果 1999 年初全国人大在启动《投资基金法》起草工作时，竟然又回到了6 年前中国人民银行最初探索的制定统一的《投资基金管理暂行办法》的老路。尽管笔者在 1999年初召开的首次“投资基金立法国际研讨会”上就提出：“创业投资基金与证券投资基金最好是分开立法”，并指出了创业投资基金与证券投资基金在立法上的20大差异；但会议上的统一立法思路仍然是占了上风。一些不识创业投资之区别于一般性风险投资的同志甚至说：“风险投资基金做的是风险投资，证券投资基金所做的也是风险投资，既然都是风险投资，为什么就不能统一立法呢？”
直到后来在统一立法过程中，我们走了不少弯路，发现“将火车捆在飞机上一起飞行，不仅火车飞不上天，连飞机也掉了下来”，才不得不采取“将火车卸下来，单独为飞机飞行规则立法”的方式。于是，“产业投资基金”终究是从统一的《投资基金法》中被拿了出来，而仅仅针对证券投资基金制定《证券投资基金法》。
6.使“基金”成为既非公司也非合伙的怪胎，而导致有关创业投资基金的立法进程步入更深的误区
由于“投资基金”只是一个俗称，而非准确的法律概念，因此，在境外的法律中很少使用“创业投资基金”这一称谓。但境外并没有因为法律称谓不叫“创业投资基金”而影响创业投资事业的发展。从法理上讲，由于创业投资基金通常都是以私募方式设立的创业投资公司和创业投资有限合伙公司，投资者通常是具有风险鉴别能力和风险承受能力的机构与富有个人，他们自己就能保护自己的权益并规范投资运作行为。所以，正如我们在第4章论述创业投资法律监管机制时所指出的，国外通常并不针对一般意义上的私募型创业投资基金进行立法，而仅仅针对国家给予特别政策扶持的私募型创业投资基金进行立法。而且，立法的目的也主要是为了规定其必须投资到国家鼓励的未上市创业企业，以确保政策扶持目标的最终实现。如果国家不给予税收等方面的政策扶持，也就没有道理通过特别立法来监管他们。事实上，在美国，对于私募型创业投资基金，就仅仅针对享受国家政策扶持的中小企业投资公司制定有《中小企业投资促进法》等法律。“企业发展公司”条款则主要适用于试图公募的创业投资基金，但这种公募型创业投资基金运作得并不成功。在英国，也仅仅对受到全面税收优惠政策的创业投资股份有限公司在《金融服务法》中设有“创业投资信托”章节。在我国台湾地区，其《创业投资事业管理规则》也仅仅调整国家给予税收优惠的创业投资公司。2000年税收优惠政策取消后，该规则也就被废止。因为，如果仅仅凭借“基金”概念设置行政审批权和监管权，而没有实际性政策扶持，就可能出现这种情况：能够募集到资金的资信好的机构，它完全可以不要“基金”这个概念，而按照《公司法》发起设立事实上的公司型创业投资基金（尽管我国现行法律还没有提供私募法律依据，但在实际运作中，按照《公司法》以发起方式设立包括委托管理型在内的创业投资有限责任公司和创业投资股份有限公司，就已经可以起到与私募完全相同的效果）；只有那些仅仅凭借自身资信很难募集到资金以及只注重炒作概念而不重实际的机构，才需要政府给个“基金”批文，通过“基金”批文来提高自己的资信。这样的话，就很难避免由于市场被扭曲而带来的“逆向选择问题”。
然而，在我国，由于“投资基金”被炒作成了与“投资公司”、“投资有限合伙公司”完全不同的概念，以至于我们曾经人为地设计出了“既非公司，又非合伙”的投资基金怪胎。例如，当创业投资基金以公司形式设立时，它作为一个独立的法人主体，原本既可以委托别的创业投资基金公司或创业投资顾问公司管理，也可以自行聘请经理班子实行自我管理。而且，这两种管理模式各有利弊，其具体选择完全应当遵从投资者的主权，而不宜由政府强行规定只能采用哪种方式。然而，在《产业投资基金管理暂行办法》的制定过程中，为了显得所谓的“产业投资基金”不同于那些无须经过主管部门特许就已经在工商管理部门登记的创业投资公司，就非得按照“基金不是公司”的模式，强行要求基金公司必须委托基金管理公司管理资产，委托托管银行托管资产。以至于 2001年 7月26日在国务院常务会议讨论《产业投资基金管理暂行办法》之前，一位十分专业的领导人批评说：“既然产业投资基金本身是个法人，为什么就不能在董事会下面直接组建管理团队来管理自己的资产呢？而是非要再另行委托基金管理公司管理资产、委托托管银行托管资产？”对那种所谓“为了保证专家管理”的辩护，这位领导更是直截了当地说：“难道现代的经理市场不都是实行专家管理吗？相反，如果非要委托基金管理公司管理，反而有可能促使市场产生出一堆骗子公司来。”如果将这位主管领导的话再往深处想，这种做法将导致什么样的结果呢？由于只是借助于“基金”概念设置审批权，而回避着不去解决创业投资公司的双重征税和税收鼓励等实质性问题，因此，真正的明白人是不会参与这种游戏的，而只有那些傻瓜和别有用心者才可能参与这种游戏。于是，前面所提到的“逆向选择”问题就不可避免地产生了。事实上，那些在现行《公司法》框架下就能募集到资金的明白人，又有几个对迟迟出不了台的《产业投资基金管理暂行办法》感兴趣呢？
尤其让人痛心的是，由于受“风险投资”范式的影响，这种“基金不是公司”以及“创业投资公司不是创业投资基金”的认识误区，在原《投资基金法》的立法过程中也得以被承袭下来。在《创业投资原理与方略———对“风险投资”范式的反思与超越》一书中，笔者曾经指出：委托管理并不是“投资基金”的本质特征。因为，对于一家创业投资公司而言，如果是由两个以上的多数投资者出资设立的，即使在公司内部自聘经理班子管理创业投资公司的资产，也因为它已经具备“集合投资制度”的本质特征，而必然地就是投资基金；相反，对于“单个投资计划”而言，即使它委托他人管理，也并不具备“集合投资制度”的本质特征，因而不是投资基金。然而，由于一些持“风险投资论”的学者仅仅从是否实行委托管理的表相出发，就断言“风险投资公司不是风险投资基金，只有委托管理的才是风险投资基金”，结果导致在原《投资基金法》的起草过程中，不少人士非要在《投资基金法》中按“不是公司”的模式来规定“公司型投资基金”。直到原《投资基金法》在走了三年弯路并将“创业投资基金”拿出来另行立法后，才终于承认“公司型投资基金就是投资公司”。2003年10月颁布的《证券投资基金法》便将公司型证券投资基金正名成了“证券投资公司”。
而之所以出现以上局面，除了王松奇教授所批判的有些部门希望借“投资基金”概念设立审批权（因为国内目前以公司和合伙形式设立创业投资企业只须到工商部门登记即可，但若是以“投资基金”名义注册，工商部门就不敢登记，而必须在所谓“基金主管部门”审批之后才能注册），一些市场人士则期望打着“基金”概念和主管部门的旗号合法乱集资这些主观原因 外，与“风险投资”范式那种“仅仅从字面上理解概念，却并不求概念实质”的浮躁学风，也是天然相关的。否则，我们将无法解释一些没有利益关联的学者也在论证所谓“公司型投资基金不是公司”的论断了。
7.由于“有限合伙迷信”，而导致符合现实需要的创业投资基金制度创新受阻
在第4章中，我们曾经指出，尽管创业投资公司和创业投资有限合伙作为创业投资基金的两种重要组织形式，都是值得重视并发展的。但基于以下几方面的原因，通过相应立法，促成创业投资基金尽快以公司形式起步或许是一种更为现实的选择：1）在当前条件下，以公司形式设立创业投资基金更利于吸引投资者参与。因为，在相当长的一段时期，我国创业投资基金的资金来源将主要地依赖于实业企业和富有个人（主要地又是民营企业家个人），而这两类投资者均具有较强的参与基金重大决策的意愿，故按公司型设立与运作创业投资基金，有利于调动它们的投资积极性。至于保险基金和社会保险基金，受现行法律法规的限制，短期内还很难介入创业投资领域。2）有利于基金组织结构的相对稳定。因为，维持基金组织结构的相对稳定，不仅需要投资者具有相对一致的投资理念，而且要求管理团队具有高度的合作精神。在目前这两方面条件都不尽如人意的情况下，强行发展有限合伙制创业投资基金显然不具有现实性。通过《公司法》以及公司章程这种强有力的组织规章，辅之以必要的组织程序，则能够较好地维持基金的相对稳定，并适应基金运作过程中的许多不确定性因素。3）在创业投资市场尚未成熟，市场声誉约束机制还很难发挥作用的情况下，以公司形式设立创业投资基金有利于建立起适合当前中国国情的激励与约束机制。一是对基金公司经理实行业绩报酬目前并没有法律障碍。因此，完全可以通过内部的规章制度，对基金经理、项目经理及相关人员按照不同的比例分配业绩报酬。二是对于股份制的创业投资（基金）公司，还可以考虑实行经理人员股票期权制度，以便能够留住一批优秀人才为公司长期服务。三是可以通过董事会等组织程序，既灵活地解决公司的重大决策（包括对总经理或管理顾问公司的委任或解任、重大项目的审查、公司是否需要负债、调整分配方式和业绩奖励方式等），又对经理团队实行直接的硬约束。尽管由于创业投资是一种信息与技能密集型的管理活动，因而使得基金董事会很难起到决策和监督的职能，但通过在董事会中设立专家咨询委员会等机构，仍然能够较好地解决董事会与管理班子之间的信息不对称问题。对投资项目进行合规性审查，也有利于排除一些可能对投资者权益造成损害的投资项目。4）只要管理构架合理，同样可以确保基金具有较高的运作效率。其中的关键，是必须实现基金公司法人财产所有权和法人财产经营权的真正分立，以确保基金经理班子享有完全的法人财产权，在投资项目筛选、投资项目评估、投资方案设计等各个环节，都不能受董事会的干预。甚至在投资决策环节，也可采取由总经理全权决策制度，董事会仅进行合规性审查，起最后批准决定的作用。
从现行法律体系看，以《公司法》作为一般法，起草调整创业投资公司的特别行政法规，也已经具备了可行性。尽管我国现行的按照公司形式设立的创业投资基金在运作过程中呈现出了一些不足，但这些不足主要地不是公司制度的问题，而是因为股东结构不合理所导致的问题：由于整个创业投资体制还没有建立起来，国内民间资本进入创业投资领域还缺乏足够的积极性，以至于目前已经设立的各类创业投资公司大都是国有独资或国有控股性质的。基于这种股权结构，加之现行《公司法》也有不少并不适合于创业投资的方面，因此，要想建立起与创业投资相适应的激励机制和约束机制，自然是相当困难。
然而，由于持“风险投资”范式的一些学者，一方面简单化地将所谓“风险投资”的风险属性和有限合伙的“由普通合伙人承担无限连带责任”联系在一起，因而深陷于“有限合伙迷信”之中（参见第3 章有关内容），另一方面仅仅从现有的公司型创业投资基金的表象出发，将现行公司制创业投资基金的弊端不加区分地归结到了“公司制度”本身；以至于有关方面不仅没有对修改《公司法》和制定有关创业投资公司特别法规给予足够重视，反而对发展公司型创业投资基金持一种否定和批判的态度。正是由于我们对所谓“有限合伙优势”寄予了太多不切实际的幻想，对公司型创业投资基金却缺乏正确评价，导致我国的创业投资事业无法进行扎扎实实的制度创新。
2001年9月颁布的《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》和经过重新修订于 2003 年 2 月颁布的《外商投资创业投资企业管理规定》之所以对推动创业投资企业的设立并未产生任何实际作用，其原因除了没有从根本上解决创业投资企业的税收问题外，另一个重要原因即是在于：规章一方面在某种程度上对“有限合伙”存在着某些迷信化的期望，另一方面却给公司型创业投资基金设立了人为障碍。
例如，公司制度由于对其管理人具有更强的产权约束力，所以，管理人即使不承担任何出资，也能较好地管理公司财产。有限合伙制度则由于对其管理人的产权约束力较弱，所以，才通常需要普通合伙人也提供1%左右的出资。而现行的《外商投资创业投资企业管理规定》却做出与国际惯例和我国企业立法精神背道而驰的规定：设立非法人制创投企业时，必备投资者（通常充当管理人）只需出资 1%；而设立公司制创投企业，必备投资者却必须出资 30%。这就难免让人觉得这是存心不让市场按公司形式设立外商投资创业投资基金。
再如，按照《外商投资企业和外国企业所得税法》第十九条的有关规定，设立一个公司型的创业投资企业，如果该创业投资企业不设经营管理机构，而是委托其他创业投资企业或创业投资管理企业管理，同样可以享受减税优惠；但国家税务总局的《税收问题通知》却只允许非法人制创业投资企业在不自设经营管理机构的情况下，才能享受减税优惠。这就难免于让人理解成是规章制定者有意通过人为的税收歧视政策，引导市场“不走金光大道，却只能走羊肠小道”。
8.以风险标准衡量所谓“风险投资”，导致商业性创业资本与政府职能错位
创业投资作为商业性取向的投资方式，它总是以“获取收益、规避风险”的原则进行运作，而绝不会因为给它取个“风险投资”的名字，它就能主动承担最高的风险。就创业投资的偏好看，在包括种子期、起步期、扩张期、过渡期和重整期这五个持续的创业过程中，创业投资恰恰并不偏好于风险过大的种子期和起步期，而主要投资于扩张期、过渡期和重整期。由于商业性创业投资机构通常并不投资于尚未体现出商业前景的“高技术研究开发领域”，所以，不少国家才纷纷设立政策性创新基金（如澳大利亚的技术创新基金）来弥补商业性创业投资机构所无法弥补的“资金缺口”。
但国内的“风险投资论者”却仅仅从“风险投资”的字面意义出发，一厢情愿地以为“风险投资”的作用就在于承担风险。因此，他们总是要求“风险投资”必须投资于风险最高的种子期、起步期；甚至于不是从创业过程而是从产业化过程角度，要求所谓“风险投资”投资于“蕴藏着失败危险的高技术研究开发”领域！否则，就不是真正意义上的“风险”投资，就不符合十五大“发挥风险投资的作用”的精神。正是由于误以为通过“发挥风险投资的作用”，就能解决创新与创业领域的风险问题，导致我国的商业性创业资本与政府职能严重错位：一方面商业性创业资本被误导进了超出其风险承受能力和鉴别能力的高风险领域；另一方面政府的政策性基金（如科技型中小企业技术创新基金）却将大量资金投入了本来可以通过商业性创业投资机构解决资金来源的创业中后期。据媒体报道，科技型中小企业技术创新基金所扶持的企业的成功率竟然高达70%以上。
9.以为“风险投资”就应承担所有风险，而忽视多层次资本市场体系的风险分担作用和开设创业板市场的紧迫性
资本市场的一项重要职能便是分散风险。正是由于不同层级的子市场能够承受和分担起不同程度的风险，并由此形成天使投资市场、创业投资市场、创业板市场、主板市场等多层次资本市场体系，整个国民经济体系的运行风险才能够得到有效的化解。尤其是随着现代经济越来越呈现出“创业型经济”的特征，中小企业在推进技术创新、培育新经济增长点和创造就业岗位方面的作用越来越显著，但由于传统的主板市场的特点是按照持续赢利标准来考量企业是否符合上市条件，因此，如果只有单一的主板市场，则要等到创业企业完全成熟后才能到公开市场融资。由于在漫长的创业过程中得不到公开市场的支持，完全依靠创业投资资本来承担创业过程中的所有风险又并不现实，因而使得那些进入创业后期的企业往往因为无法迅速实现规模化经营而在日趋激烈的市场竞争中被淘汰。正是在这种背景下，创业板市场得以应运而生，并成为推动创业型经济发展的重要资本力量。而另一方面，随着投资者投资理念的日趋成熟，投资者也开始变得能够基于企业的成长性而对未来收益进行预期，并承担起相对较高的市场风险。
然而，在“风险投资”范式看来，既然创业投资本质上是“风险投资”，那么它就理应承担创业过程中的所有风险。“开设了创业板，就是将风险投资应当承担的风险转嫁给公众投资者”。正是在这种理念的支持下，著名的“风险投资三步走战略”非要将开设二板放到最后一个环节，并且非要等到15年以后才可考虑。在这种观点受到广大学者的批评之后，某学者虽然不得不修正其著名的“风险投资三步走战略”，但按照他的修正理论，“二板市场”也只能按“三步走战略”实施。尤其是由于“风险投资”范式坚持所谓“风险投资”就是对高技术研究开发的投资，一些人士长期坚持认为“二板市场三步走战略”的第一步是在主板市场之下搞“科技板”。尽管2004年3月国务院已经批准有关部门的“先行推出中小企业板块，分两步建成创业板”方案，但他们仍然坚持以科技含量作为企业到“中小企业板”上市的标准。
