澳大利亚学者休斯指出，“任何政府都需要建立一套责任机制……对于任何主张民主的社会来讲。责任机制都是基本因素。这句话反过来说可能更具有说服力，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。”发展民主政治，建立法治国家，必须落实行政责任。面对行政责任的结构性困境及其主要问题，必须首先从理论上明确如何才能走出这种困境。这里主要就发展和完善行政责任制度的一般理论问题进行简要阐述。
没有规矩，不成方圆，社会生活需要一套调整人们行为和社会交往的“游戏规则”。这些“游戏规则”就是各种形式的制度。没有制度和规则，政府就无法运行。如果缺乏责任制度，就更不能想象会导致怎样糟糕的混乱和弊病。在一个政府中，如果每一个官员都负责任地行使权力，制度便失去了存在的必要。而如果每一个官员都不负责任，建立制度规范将是不可能的。既然行动选择是制度约束的函数，那么在忽略（也会参考到）某些主观因素（如意识形态、价值观和非理性的信仰或冲动等）的条件下，通过设定或改变某些制度要件，因而是获得所希望的行为表现的根本方法。因为，人们受制于制度，并在制度规则设定的刺激和机会中作出选择，采取行动。
制度是重要的。波普尔说道，“社会生活最重要的方面——我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。甚至最好的人也可能被权力腐蚀；而能使被统治者对统治者加以有效控制的制度却将逼迫最坏的统治者去做被统治者认为符合他们利益的事。换句话说，我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”邓小平也同样精辟地指出过，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”可见，就约束和控制权力而言，制度问题是一个具有根本性、全局性、长期性和稳定性的问题。
从治理机制上讲，“在现代社会中，制度比人品重要。”第一，由于信息不对称，在选用和招聘行政官员时，考试和面试等手段都不足以保证能了解他的全部信息，包括其能力、品德等。因此，很难保证总是能把最优秀的人才选拔到公职岗位上来，也即公职中存在着“逆向选择”的风险。第二，人性是复杂的，人是脆弱的、软弱的，人品是容易变化的，权力使人堕落，人的自利欲和卑劣的情欲使他们难以抵挡住缤纷的诱惑，这就存在着所谓的“道德风险”。因此，正如一本书的书名所表明的，“总统是靠不住的”，普通官员也是靠不住的。一旦具备条件，官员就会机会主义行事，即使是人品好的人也难以避免。相反由于人品好还可能让人们失去警惕，反而增加了不负责任的风险。在行之有效的制度中，严厉并有效的惩罚使品行不好的人也不敢轻易造次，铤而走险，以身试法。否则，自利的个人就会毫不客气地滥用自己的优势，机会主义地行事，为自己争取更多的好处。
与人品相比，制度至少具有几个方面的优势：（1）稳定的制度规则提供了正确行动的必要信息，规定了个人行动的报酬（奖赏和惩罚）结构，给人们的行动以合理的预期；（2）制度可以最大限度减少“道德风险”，如果制度设置合理，监督机制健全，执行有力，不管什么人都难以逃避制度的惩罚，因而能维持一个最低限度的制度化要求的表现；（3）制度规则长期稳定，不容易变动，不管来者何人，甚至无论其品性优劣，都一律照章办事，遵照执行，可以免除恣意、人情和关系等主观因素的干扰；（4）从不信任官员的“无赖假设”为逻辑起点，致力于防范错误行为，通常能得到一个大体不错的政府表现。而依靠对官员的信任和依赖为基础的制度逻辑，却可能影响制度设计的积极性，造成对权力错误潜能的疏忽大意和丧失警惕，最终也妨碍了产出高质量的制度成果。
为此，就发展和完善行政责任的制度逻辑而言，可以区分出两种主要的思维倾向，一个是“制度论”，一个是“道德论”。这两种主要的倾向及其内在理论并不是现实世界的真实描述，而是作为一种抽象的概括，呈现出责任控制的两种趋向及其逻辑。
“制度论”者的基本观点可以概括为，官员也是自私自利的人，如果缺乏有效的制约和监督，权力就趋于腐败和滥用，为行使权利者自己谋取私利而不是服务于公共利益。因此，权力制约的根本手段是通过严密的制度设计，建构有效的监督和约束机制，使权力在制度所划定的范围中行使。“道德论”则趋向于认为人性中蕴藏着善良的基因，制度的制约虽然具有某种工具价值，但制约权力冲动的根本力量归根结底只能是人自身的道德。公共权力的执掌者只有不断提升自己的品格修养，提高自己的道德境界，坚定自己的道德信念，才能铸就起抵御权力腐败和权力滥用诱惑的坚固长城。并且，只有那些具有道德人格的人，才能真正使用好权力，真诚地服务于公众的利益。所以，保证负责任的行政的根本方法就是通过各种途径提升行政人员的德性和修养。
在人性立场上，“制度论”主要遵循“人性恶”的假设，而“道德论”则接近于“人性善”的假设。“制度论”主要充满着对人性的怀疑和不信任，而“道德论”则相信人性的善良，并寄予着对人性完善的期望或期待。从“人性恶”的假设开始，“制度论”者追求设计严密有效的制度安排，致力建构一个权力监督和权力制约的刚性结构。它遵循工具主义的原则，并具有一种实用的精神。从“人性善”的逻辑起点出发，“道德论”虽然不是摒弃一切制度安排，但是由于它将道德力量视为权力自我约束的根本力量，而必然高度重视道德建设，通过广泛的道德教化和意识形态宣传，具体如进行各种形式的思想学习，推行思想政治运动，树立官员典型，宣传官员楷模，致力于提高领导干部的道德素质和人格修养。
在实施效果上，“道德论”可以说是“高期望、低效果”，那么“制度论”则是“低要求、高效果”。正如对民主制度的认识一样，民主也许是一个不好的制度，但民主绝对是最不坏的一种制度。既然没有比民主更好的制度，所以，我们不得不使用它。“制度论”也遵循这种“最小后悔值”原则，通过建构严密有效的制度来强化对行政权力的约束和限制，确定公共行政的底线和边界，保证行政权力行使至少不会产生最危险的后果，让滥用权力和权力腐败的可能性降到最低。这样，“制度论”虽然不像“道德论”那样激昂慷慨，令人热血沸腾，但它通过细致的防范工作，致力于制度上的拾遗补阙，精雕细琢，而尽力避免人性之恶带来的危害和损失。与“道德论”所经常可能面对的可能的疏漏或失误相比，“制度论”由于能够防范小恶酿成大祸，能够积累小善为大善，而获得更多人的青睐。
“道德论”充满了乐观主义的精神，它希望通过道德教育和伦理熏陶，提高官僚阶层整体的道德水准，并最终提高行政权力行使的效率和效益。但也要看到，道德并不是自动发生作用的，而且有道德并负责任地行动的官员往往是可遇而不可求的。而寄望于个体的道德觉悟和人格力量，以及社会的舆论环境和道德压力，可能会忽视或抵消人们对制度的关注或重视，对官员人格精神的仰赖也可能会产生某种被动心理和消极心态。尤其是，行政人员不是不食人间烟火的，而是与普通人没有区别的活生生的人，他们一样需要养家糊口，照顾家庭，接济亲戚朋友等，更希望为自己争取更大的权力、更高的职位、更多的荣誉和尊严。与权力所能带来的强大的、现实的诱惑相比，如果缺乏强制性的制度约束，人品和道德并不足以让掌握权力者做到充分的自律和自制。
在道德机制中，只要有一个人不道德，他就能使整个道德机制崩溃。道德机制的脆弱在于，道德要求所有的人都要道德地行动。“除非有利他主义倾向的人数量极多，有可能达到公民中实质性的多数，那么有着利他主义倾向的人也有可能采取自私的行动。”如此一来，那个不道德的人等于是利用了所有其他人的“道德”。这就势必形成一种“奖恶罚善”的激励机制，即道德机制的缺陷让那些不道德的人比有道德的人获得更多、过得更好。因此，除了个别以道德节操自持的人可以不计得失地坚持自己的道德准则以外，普通人将不可抗拒地加入到“不道德”的队伍中，去追逐自己的利益。而且人的道德完善不可能指日可待，计日程功。历史上屈指可数的官僚楷模在多大程度上影响并切实提升了庞大的官僚阶层整体的道德水准，是一个未知数。寄希望于行政人员的道德完善的成功概率太小，而且风险也比较大。
当然，不管是“道德论”还是“制度论”，两者都提供了防范权力滥用和权力腐败、控制行政责任的有益启示。尤其重要的是，两者并不是水火不容的，而是相互渗透、相辅相成的。现实世界的公共治理通常是制度手段和道德手段的两者并用，并紧密结合在一起。良好的制度规则必然能够提升行政人员的道德水准，改善行政人员的伦理规范，并进一步增进制度效率。而直接提升行政人员道德水准的努力，也能够从根本上防范行政人员的错误行为和错误意识，提高制度运作的效率。此外，道德建设虽然也能产生积极而深远的正面效果，但通常来得比较缓慢，也不容易测量和检验；制度建设则看起来比较直观和实际，效果也容易观测和检查，并且制度成果也具有累积性更强的特征。这样，制度建设也多少表现出对道德建设的效率优势。
问题的关键不是做出非此即彼的选择，而是要认识到作为责任控制的手段各自的局限性，形成实践上的正确认识，并保持手段选择时的清醒认识。即便“制度论”较之“道德论”有其比较优势，也没有可能就此认为，道德价值是一无是处，制度是包治百病的灵丹妙药。事实上，制度本身也是人类有限理性的产物。作为人类建构的一项用以弥补自身不足、修正可能错误的工具，制度有其不可避免的弊病和缺陷。相对于人类行为的丰富性而言，制度永远是不充分的。制度不可能对需要行政人员负责任行动的地方都预先做出如何行为的规划和安排。面对差异化的情境和层出不穷的特殊情况，我们必须将一些价值判断交给个体行政人员的独立判断。相反，如果制度规则详尽得以至于可以不需要行政人员的任何自主决定，那么，我们也许只需要机器人就可以完成公共行政工作了。而且，制度是一件代价高昂的工具，制度也是有成本的，制度的制定、实施和修补等，都需要付出巨大的社会资源。何况，很多制度本身都是没有效率的、没有效果的。
在我国谈行政责任，尤其要注重制度建设，树立制度重要性的意识。自古以来，我国就有根深蒂固的清官意识，将社会治理的希望寄托在个别官员的自我超越、自我克制之上。逝者如斯，历朝历代的清官屈指可数，这已经证明了清官崇拜的失败。而且，凤毛麟角的清官更不可能凭借一己之力祛除社会的弊政和难题。良好的治理结构的基础是一套公平、高效、负责任的制度体系，而决不可能是个别人的英雄主义。清官是一个奢侈品，不可能常有，老百姓也不会总是那么幸运，因此，将追求社会公正的理想寄予“包青天”式的个人英雄主义，注定是一个难以实现的幻想。从实际上说，“前腐后继”的情况也许最能说明制度比人重要。这方面的例子很多，比如，河南省三任交通厅厅长，曾锦城、石发亮、张昆桐贪污腐败，先后落马，犯罪情节惊人相似。一个职位上如此频繁和大同小异的腐败，根本问题是制度漏洞的存在，给官员腐败提供了可乘之机。如果制度严密，能够防范、揭露和制止官员们小的错误行为，能够警醒和监督官员的错误倾向，就不至于让他们在错误的道路上越走越远。所以，要想实现负责任的行政，必须从制度建设上去寻找答案。
