在对外开放政策的影响下，以经济特区为龙头，以沿海、沿江开放城市为腹地，我国逐渐形成了珠江三角、长江三角和环渤海地区三大城市群和城市带。然而，需要指出的是，20世纪80年代中国实行改革开放政策以吸引外商来华投资，其重要目标在于引进外国先进技术，即所谓的“市场换技术”。尽管这种开放战略为充分利用富余劳动力这一比较优势奠定了基础，但是这种以市场换技术的政策导向，对中国城市在国际分工体系中产生了不利影响。“市场换技术”更多只是一种形象比喻，意指通过开放国内生产和销售市场，吸引跨国公司到中国投资，最终实现技术在中国的扩散。但从实际发展的效果看，由于中国政府在政策方面的引导作用，如限制某些国内市场的开放、出口退税，加之国内消费能力不足等原因，除个别行业如手机、家电等之外，市场机制的作用在这一时期对中国招商引资的作用从来都没有处于主导的地位。反而以劳动力数量和成本、低价土地和能源资源、亲商服务政策和环境等为代表的商务成本比较优势，配合国际资本转移的大趋势，真正成为中国招商引资的主导因素，从而将中国纳入依据比较优势融入全球化发展和嵌入全球生产网络中的发展模式。高柏（2005）将中国发展模式称为东亚新发展主义模式。在这种发展主义模式下，中国迅速成为“世界工厂”。
简而言之，改革开放初期，由于国家区域发展战略重点由内地向沿海地区转移，在东部沿海地区出现了快速城市化的现象，在京津唐、长江三角洲和珠江三角洲地区形成了城镇密集地带。农村城市化是改革开放后中国城市化的重要特点，它是导致快速城市化的主要原因，并使中国城市化具有双轨城市化和半城市化的特征，乡镇企业的发展和外商直接投资则是农村城市化的主要推动力。而到了20世纪80年代中后期，我国改革的重点逐渐转移到城市。这时城市化的组织主体虽然仍然是自上型和自下型两种，但是投资主体除了自上型的政府投资和自下型的乡村基层社区集体和个体投资外，吸引外资和吸引内资对推动各地的城市化发挥了越来越大的作用。前者可以叫做“外联型”城市化，后者可称为“内联型”城市化。（周一星、曹广忠，1999）例如，统计表明，到1997年我国基本建设投资的各项资金来源中，国家投资比重已经下降到只有59%，自筹和其他资金已经占到5676%，外资占1403%，国内贷款2325%参见：《“十五”全国城镇发展布局规划》，http：∥www.gov.cn/ztzl/200509/16/content_64388.htm……审慎而言，到20世纪90年代后，中国的城市化进程，更多地依赖于国际市场，国内市场驱动不足。因此，尽管改革开放以来的城市化进程，逐步开始了“城”与“市”之间的融合，但是，这种城与市的关系更多地体现为本地城市与国外市场之间关系的建立，而在国内城市之间的经济和贸易往来，以及产业依存度、人口流动等方面，这一关系依然比较封闭。这也成为制约我国经济持续发展和城市化深度推进的重要障碍。
三、去单位化：城市社会结构的再次改造
如前文所言，1949年新中国成立后，建立了高度集中的计划管理体制。与之相适应的是“单位制”在中国确立，“单位制”的产生奠定了中国城市社会管理的基础，形成了“单位办社会”的社会管理格局。其中，国有企业就成为城市单位组织的典型形式。在计划体制下，大大小小的国有企业不仅仅是一个个的生产单位，同时更是一个个包含了政治与社会结构要素的系统。以国有企业为典型的单位制对于相对封闭条件下的城市社会整合作出了重要贡献。然而，改革开放后，随着市场的逐步放开，国有企业或单位的一些深层次矛盾和问题集中暴露出来。（毕志强，2006：1314）第一，经济效益下降，亏损额逐步扩大。国有企业亏损加剧的情况大致始于20世纪80年代中期。从国有独立核算工业企业亏损情况看，“五五”计划期间年均亏损额为50亿元，“六五”期间为37亿元，“七五”期间为145亿元，“八五”期间年均亏损额上升到442亿元，“九五”头3年情况更为严重，1996年国有及国有控股工业亏损额为891亿元，1997年为934亿元，1998年为1023亿元。从工业部门和所有制类型结构来看，国有企业的效益明显低于乡镇企业和外资企业。
第二，不少企业生产经营困难，处于停产半停产状态。许多国有企业产品缺乏竞争力，开工严重不足，处于停产、半停产状态，大量设备和生产能力闲置。据国家统计局对1997年全国重点企业的67种主要工业产品现有生产能力利用情况的统计，生产能力利用充分和比较充分（80%以上）的产品仅有22种，生产能力利用不足（60%—80%）的产品22种，生产能力利用严重不足（60%以下）的产品23种，各占1/3。一些企业产品大量积压，库存不断增加，资金周转放慢，企业应收账款额持续增加。1998年，国有及国有控股工业企业产成品积压折合金额3427亿元，应收账款净额7721亿元，两项合计达到11148亿元，占流动资产的比重达到38%，这一指标远远高于发达国家水平。
第三，企业资本结构不合理，债务负担沉重。1985年逐步推行的“拨改贷”以及“七五”和“八五”时期大批生产性基建和技改项目，主要是靠银行贷款搞起来的，其最突出的问题就是企业缺乏资金，债台高筑，财务费用大增。数据显示，这一时期，国有企业资产负债率由改革初期的30%多上升到65%以上，大批企业因此陷入困境。1996—1998年的3年中，国有工业资产负债率分别为651%、654%和653%，扣除企业普遍存在的损失挂账虚数等因素，企业资产负债率应在75%左右。
第四，国有企业技术设备老化，改造创新能力不强。大批企业技术进步缺乏动力，资金短缺，人才匮乏，严重制约了企业的竞争力。相关研究显示，这一时期，我国关于生产技术的掌握和应用以及大中型企业技术水平普遍要落后于国际先进水平5—10年，能源消耗普遍比国际先进水平高40%以上，资源利用率低20%，成本高30%，可靠性和寿命低20%。据对国有企业为主的大中型企业1180种主要专业技术设备技术水平的普查，1995年达到国际先进水平的仅占261%，国内一般水平和落后水平的分别占334%和128%。24万家大中型企业中，有技术开发机构的企业仅为7732家，不足1/3；有技术开发活动的11212家，所占比重不到一半。多年来国有企业技术改造投资占国有单位固定资产投资的比重逐步下降，企业缺乏技术改造能力。
第五，富余人员多，就业压力大，社会负担重。据有关部门统计，1998年，全国国有企业办的中小学有17万所，教职工63万人，在校生732万。全国工业及其他部门自办医疗卫生机构91000多个，拥有病床62万张，工作人员112万人，其中医院约7300个，病床60万张，工作人员79万人，国有企业用于办学校和医院等项支出约占销售收入的4%—5%，负担极其沉重。（毕志强，2006：14）单位办社会的体制，极大地增加了国有企业的社会负担。
面对城市国有企业的困境，在家庭联产承包责任制在农村铺开后，20世纪80年代中期城市也逐步开始了国有企业的改革。中央对国企改革采取了如下措施参见：《国有企业改革政策报告：转型与脱困（一）》，企业改制网，http：∥qiyegaizhi.com.cn/2baogao/001.htm。：一是扩大企业自主权，即扩大企业生产经营计划权、产品销售权、产品定价权、物资选购权、资金使用权、资产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资奖金使用权、联合经营权等。二是实行经济责任制，即在扩大企业自主权的基础上实行了利润包干的经济责任制。这是扩权让利的继续和发展，也是当时处理国家、企业与职工三者之间权责利关系的重要举措。三是利改税。利改税也是扩权让利改革的继续和发展。利改税将工商税按纳税对象划分为成品税、增值税、营业税，改进所得税和调节税，试图通过税收来规范国家与企业之间的关系。但由于外部体制不配套以及当时历史条件的限制，利改税未能达到理论设计的目标及预想效果。其首要原因在于利改税没能在税收体制上实现统一税负及统一激励规则，一户一率的调节税造成“鞭打快牛”和“苦乐不均”的非预期后果，未能为企业创造出公平竞争的经营环境，以至于利改税推行后国有企业利润出现连续22个月滑坡的局面。利改税的作用尚未发挥就被承包制所取代。四是拨改贷，为了克服企业吃国家资金大锅饭的弊端，国家把对国有企业的无偿拨款改为有偿贷款。这一政策终因企业机制未变，企业不怕，“债多不愁”，未取得较好的效果。五是承包制改革。1986年12月，国务院《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》中提出要推行多种形式的承包经营责任制。其基本特征是：包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补。承包制对于搞活企业、调动企业积极性发挥了重要作用。但承包制由于存在不规范、不适应市场经济、信息不对称和承包者不对企业长远负责的弊端，只是一种过渡体制。在两权分离的范围内，承包制没有涉及企业的产权关系，所以企业还不能真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体。
直到十四届三中全会（1993）以后，国企改革才进入以公司制为特点的突破期（郑海航，1999：6）。1992年10月，党的十四大明确提出我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场体制，国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。从此，国有企业改革进入了转化经营机制、建立现代企业制度的突破期。1993年11月，党的十四届三中全会决定指出，国有企业改革的方向应是建立现代企业制度。现代企业制度被认为是实现公有制和市场经济相结合的有效途径，公司制被认为是现代企业制度的有效组织形式，公司法人治理结构被认为是公司制的核心。
这一时期国企改革的突出特点是“减员增效，下岗分流”。20世纪90年代中期，国企的外部环境发生急剧变化，国企一时难以适应变化，长期累积的深层次矛盾逐个暴露。伴随着经济增长和结构调整，失业人口不断增多，大批国有企业职工被迫下岗分流。对此，党和政府给予了密切关注和及时救助。自1998年5月党中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议以来，各地区各部门做了大量工作。从“九五”中期起，政府在缓解就业压力和保障劳动者利益上制定了一系列政策措施，确定了“鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效和实施再就业工程”的方针，建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障“三条保障线”和养老、医疗保险制度。各级党委和政府大力推进再就业工程，千方百计开辟就业门路，再就业工作取得了重大进展。从1998年到2001年，全国国企下岗职工2550万，其中有1680多万人实现再就业，300多万人通过多种方式得到妥善安置，为改革、发展和稳定创造了较好的经济环境和社会环境。
