长期以来，我国实行一种以统包统分为特点的“低房租、高补贴、福利制、实物分配”的住房制度。随着经济的发展，人们生活水平的提高，这种制度已越来越不适应现实的需要了。于是，在国务院的指导下，山东省烟台市率先试行城镇住房体制的改革，向旧的住房制度提出了挑战。
根据国务院和山东省人民政府的部署和安排，烟台市住房制度改革试点，从1986年4月开始，经过宣传发动、调查研究、汇总测算、制定方案、数据核定、模拟运转等六个阶段的工作，于1987年8月1日正式出台。
这次改革的基本思路是，从我国国情和烟台市实际情况出发，通过提高公房租金标准达到准成本租金水平。同时发给职工相应数量的有价住房券的办法，将住宅由实物分配转向货币分配，初步改革长期以来低房租高补贴的福利性分配制度，逐步把住宅的生产、分配、交换、消费纳入有计划的商品经济轨道，使住宅投资在一定程度上能够实现良性循环，加快住宅建设和经济建设的发展。
这次住房制度改革以“提租发券，空转起步”为特征。“提租发券”，是指把现行的低租金，一步提高到每平方米使用面积月租1.28元的标准租金，占成本租金的83.7%，是原租金的6.8倍多。因住宅的质量、朝向、地段、楼层和内部设施不同，在计租时采用“标准租金加减法”计算，全市平均实际租金为每平方米使用面积月租金1.17元。提租同时，对租用公房的职工按标准工资乘以发券系数（即新增租金占平均基本工资的比例）发给住房券，又通过交纳租金收回住房券。为减少由于发券而增加的工作量和印刷费用，采取“以证代券，差额结算”的运转程序，这样住房券不需发到职工。
“空转起步”，是指对改革前的旧房（1986年11月1日前），采取“一手发出去，一手收回来”的空转办法，发券单位只是承担一点减免补助开支，并不增加新的大量支出，住房产权单位也没有得到好处。而对改革后的新建住房，进入实转，职工所发住房券进人企业成本和财政体制，收回的租金除统筹一部分外，其余归产权单位。旧住房则通过筹集住房基金和分步纳入成本，逐步由空转过渡到实转。概括起来，就是旧房空转起步滚动前进，新房全部实转准良性循环。另外，住私房和租赁私人住宅的职工、住集体宿舍的单职工，暂时不参加改革。这样，量力而行，把改革控制在国家、地方和企业财力允许的范围内，使改革的步子能够迈得开，走得动。
此外，对于增支户（即住房券不足交租户），在坚持“多住房多拿钱”的原则下，考虑家庭经济实际承受能力和心理承受能力，在一定时期内，可以实行按人均收入和住房面积多少不同而分档次减免补贴。工资越高，面积越大，减免补贴越低，反之越高。作为过渡办法，缓解一部分增支户的经济压力和心理压力。对于改革后分到房的则不予减免补助。
住房制度改革的重要目的是逐步实现住房商品化，将住房实物分配逐步转变为货币分配，由住户通过商品交换取得住房，使住房这个长久耐用消费品进人消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而一着走活带动全盘，走出一条具有中国特色的解决城镇住房问题的新路子。为了实现这一目的，烟台市采取鼓励居民买房的种种优惠政策、措施和办法，着手建立市、企业和个人的住宅基金制度。经批准，成立了烟台住房储蓄银行，有效地组织社会闲散资金和住宅资金进行商品房建设和经营，推动和加快住房商品化步伐。
这一改革方案有四个优点：（1）各级财政和企业承受的经济压力小，在我国低工资、低消费和财力困难的情况下，能够使改革起步；（2）在有限的条件下，能够冲破传统的低房租高补贴的住房制度；（3）在一定程度上利用调动职工买房的积极性和单位建房的积极性；（4）有利于限制住房分配上的不正之风，抑制不合理的需求膨胀，调整消费结构。方案的不足之处是，由于改革是在有限范围内起步的，实行旧房空转和准成本租金，依靠回收的租金还达不到住宅的简单再生产，暂时实现不了已有住宅的良性循环。这个问题将随着改革的深化逐步解决。
住房制度改革，是城市经济体制的一项综合性的重大改革，是一项牵动面广、极其复杂、艰巨的系统工程。烟台市住房体制改革的经验是：第一，要把这项改革摆在重要位置。主要领导亲自抓，组织以市长为组长，五大班子和驻军负责人为成员的领导小组，并且组织强有力的工作班子。遇到困难和问题，要“逢山开路，逢水搭桥”，决不许绕着矛盾走。第二，要有科学的态度。通过调查研究，扎扎实实做好基础工作，先后进行了38万户次的调查，平均每天995户次，用电子计算机测试数据3000万个，从十几个方案中反复比较，选出更符合烟台实际的最佳方案，又经过3次全面模拟运转和核定审批，暴露了矛盾，取得了经验。第三，改革牵动了千家万户，广大干部、群众是改革的主体。自始至终教育、发动干部群众直接对话，加深干部群众对改革的认识。特别是注意打破住房是社会主义优越性的福利观念，住房是政治待遇的等级观念，住房排除在个人消费支出以外的消费观念，牢固树立住房的商品观念。强调领导干部和共产党员要以自己的模范行动带头破旧立新，热心支持改革。
通过试行改革，烟台市出现了大房换小房，无房要买房的新动向。烟台市住房制度改革的成功，带动了全国住房制度改革。这一改革向住房商品化迈出了关键性的第一步。
