作为1994年分税制改革的一项重要内容，我国省以下税务机构目前分设国税和地税两套系统。国地税的分设，较好地调动了各级税务的积极性，但同时也不可避免地加大了税收征管的成本，引发了一系列矛盾和问题，税收征管体制改革成为热点、难点和敏感话题。
1.国地税分别征管现存问题
在分税制下，国税与地税分设、分征、分管的税收征管模式实行至今，从整体上看运转正常，在配合分税制财政体制的要求，加强税收征管、减少偷税漏税、保障中央税收收入的顺利完成等方面都发挥了应有的作用。但在实际运行中也出现了一些需要解决的问题。
（1）加大了税收征管成本
税收征管成本是指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用，主要包括宣传解释税法、办理税务登记、税款征收入库、税务稽查审计以及与税收执法相关的后勤服务、干部职工教育培训等一系列费用。税收征管成本不仅反映了税收征管效率的高低，而且也体现了一国税收征管制度的优化程度。根据国家税务总局公布的有关数据测算，1994年国税地税分征分管体制实行后，税收征管成本比以前明显提高。1993年，我国的税收征收成本率约为3.12%，从1994年开始上升，1996年征收成本率约为4.73%，其后持续增长到5%～6%。特别是西部欠发达地区达到10%左右，中部地区大约为7%～8%，即使东部沿海地区也达到了4%～5%。而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右，如英国为1.3%～1.5%，瑞典和日本为1%左右，美国为0.6%左右。
（2）国税与地税矛盾多而协调难度大
分税制后，国税局征收中央税收，地税局征收地方税收，二者之间的矛盾很难协调。
一是征管权限上的矛盾。根据国务院有关规定，所得税体制改革后，国税局和地税局都是既要为中央征税，也要为地方征税。由于征管权力交叉，出现了多个税务部门对同一个纳税人征税的现象。
二是行政隶属关系上的矛盾。因为国税实行国家的垂直领导，地税实行省以下的垂直管理，隶属不同决定了所代表的利益侧重点不同，致使产生矛盾和摩擦。
三是纵向管理的税务行政体制同财政体制上“分级管理”的矛盾。按照预算法的规定，本级人大通过的财政预算具有法律效力，但纵向管理的税务体制收入任务条条下达，人大通过的预算对税务部门不具约束力。为了完成收入预算，地方政府可能会拿出一定财力向税务部门“买税”。
四是国税部门代征地税影响地方税收的矛盾。中央和地方收入分别由国税局和地税局征收，表面看划分得很清楚，但实行起来并非如此。由于地税一部分由国税局征收，国税部门代征往往不到位，影响了地税的收入。
五是国税与地税税收定额高低不同的矛盾。在国地税共管户中，几乎有一半的纳税户向地税申请核定定额低于国税定额，造成国家税款流失。
六是国税与地税税收政策解释上的矛盾。如某企业在外地承接一项工程，由于注册地国税部门与经营地地税部门对同一项税收政策理解存在分歧，在经营地地税机关已经征收营业税后，注册地国税机关认为这项业务应征收增值税，该公司只好按要求缴纳了增值税及滞纳金。结果出现了重复征税，企业多次找国税机关及地税机关希望得到解决，但两个部门都认为自己执法没错，问题长期得不到解决，纳税人在国税与地税之间受“夹板气”。
（3）国税与地税征管分工难以合理
分税制财政体制实施后，我国税务机关分设、分征、分管，虽然适应了分税制的要求，但在实践中却存在着国税和地税征管分工难以合理的问题。
一是国税局统得太多，包揽过多。所有的中央固定税收和共享税都由国税局征收，而地税局承担的只是一些小税种，难以征收，征收成本大。
二是基层税务机关难以设置。目前如果乡镇一级也分为国税所、地税所，加上财政所，就会出现三个征收机构重叠的现象，同小量的征收任务不相称。如果不在分设，基层政权就没有自己的税收征管机构，即使原来的乡镇财政所依然保留下来，也只能成为一个“空壳”，乡镇财政职能大为弱化。如果按经济区划设税务所，就可能会出现收入入库、返还、统计上的问题。
三是集贸市场税由国税局征收地税难以监管。集贸市场税绝大部分是地方性税收，这些年集贸市场税收的范围被远远扩大，成为税收退库上的一个漏洞，这块税收如果由国税局征收，地方更难以监督和管理。
（4）中央财政收入的完成受到地方制约
由于分税制改革重新调整了中央和地方的收益格局，地方税收成为地方收入的主要来源，一些地方从本位利益出发，年年大幅度提升地方税收任务，征收措施年年推陈出新，对国税收入关心的不够，认为国税收入只要保持一定增幅即可，国税给地税让路现象严重。有些地方在征税过程中，先地方税后中央税；在完成任务时，先完成地方税收后完成中央税收，税收征管中存在着重地方税收轻中央税收的倾向。
（5）税收征管效率提高不明显
在分税制财政体制下，国家税收由国税局和地税局分别负责，从道理上来讲工作应做得更好更细，征管效率会明显改善和提高，但从多年来的运行实践看却不理想。
一是征管成本不断增加，有的省份竟达到9%～10%，成本率的居高便是征管效率的下降。
二是税收流失严重。据统计，1995年进口总额为1147.7亿元，仅收关税291.8亿元，实际税负为2.6%。而1995年关税名义税率为35.9%，如果按20%的税率计算，应收关税2200亿元，可见关税减免之过度。1997年国家行政管理局登记的工商业户为3400余万户，而全国所有进行税务登记的工商户为1400余万户，二者相差2.5倍，这说明社会偷税逃税现象比较普遍，税收流失的情况严重，对纳税户的管理不到位。
三是非税收入日益膨胀。有些地方和部门为了局部利益，千方百计截留国家税收。如对企业搞“包税”或变相“包税”，再通过其他途径转化为预算外资金，人为地使收费刚性大于税法刚性，以费挤税。所以，国家税收很多变成了非税收入。如1996年，公共收入总规模有15090亿元，其中税收收入只有6908.8亿元，占45.8%，而非税收入约为8180.2亿元，占54.2%。以上问题的存在或凸显，都从不同的侧面说明了税收征管效率没有明显提高。
2.税务管理机构设置的理论基础
税收管理机构是行使税收管理权力的载体。我国幅员辽阔，经济发展不平衡，税源集散状况不同，课税对象情况复杂，税务人员管理水平不一，纳税人遍布全国城乡，决定了税收管理形式必须是多种多样的，而且税收管理形式又会随着政治经济形势的变化而变化，因而税收管理机构也将随着管理形式的变化而变化。当前，我国税收管理机构的设置是多种多样的：有的以税种为基本管理单位，并以此来设置管理机构，如增值税处、营业税处、所得税处等；有的以职能部门（即以相同或类似的工作）为基本管理单位，并以此来设置管理机构，如流转税处、所得税处、征收管理处、计会处等；有的以地区为基本管理单位，并以此来设置管理机构，如经济技术开发区税务分局、科技园区税务分局、旅游度假区税务分局等；有的以纳税人或课税对象的部门为基本管理单位，并以此来设置管理机构，如海洋石油税务局、某某企业税务分局、集体企业所得税处（或集团企业财务管理处）等等。因此，税收管理形式决定税收管理机构应该成为税收管理机构设置的理论基础。
（1）财税管理体制制约税收管理机构的总体设置
税收管理体制是划分中央和地方税收收入和税收管理权限的一种制度，也是国家经济管理体制和财政管理体制的重要组成部分。从一定意义上说，税收管理体制也是一种管理形式，因此采用什么样的税收管理体制，对税务机构的设置具有重要的决定作用。在高度集中的税收管理体制下，由于中央财政收入和地方财政收入是捆在一起的，一般来说，税收收入不需要分别征收，因而也就不需要分别设置国税局和地税局，而往往是只设一套机构用一套人马进行征收，收上来的税款在中央和地方之间按一定形式分配。而在分税制税收管理体制下，由于分税制是在中央和地方政府之间，根据各自的职权范围来划分税源或税收收入，并以此为基础确定各自的税收管理权限、税制体系、税务机构的一种管理制度。
因此，中央财政收入和地方财政收入是分流的，税收收入要分设两套机构分两条渠道分别征收。受这种税收管理体制的制约，税务机构的设置则要国税局和地税局分设，往往是分成两套人马，各收各的税，各管各的税。国税局负责中央税的征收与管理，并在省、地、县设置分局，实行垂直领导；地税局负责地方税的征收与管理，建立相应的内部机构；在有中央地方共享税的情况下，共享税或由国税局征收或由地税局征收，然后按照体制预先规定的标准和比例在中央和地方之间进行分配。我国目前的中央地方共享税中，增值税由国税局负责管理与征收，而企业所得税则分别由国税局、地税局负责管理与征收。
（2）税收管理形式制约税务机关的内部机构设置
税务机关的内部机构要根据税收管理形式来设置并随着管理形式的变化而变化。首先，税务机关在税收管理活动中采取的具体组织形式，决定了税收管理机构的设置形式。如果采取“条条”管理（按行业管理）形式，往往是按行业设立税务机构；如果采取“块块”管理（按区域管理）形式，往往是按行政区域设立税务机构；如果是“条块结合”管理形式，往往是既按行业又按区域两个标准交叉设立税务机构。还有采取按税种、纳税人等管理形式而相应设置税务机构的情况，也属于这类问题。其次，税务机关在税收管理活动中采取的人员分工，决定了税收管理机构的设置形式。如果是“一员进厂，各税统管”的情况，税务机构内部一般就不能单独设置征收管理和稽查的处室；如果是征、管、查三分离或征管、稽查两分离，税务机构内部就要单独设置征收管理和稽查的处室。第三，税收管理形式是随着客观条件的变化而变化的，因此税务机关内部机构设置也将随之发生变化。如原来国营企业所得税和集体企业所得税分开时，根据他们各自的特点，采取了分别管理的形式，往往是设置两个税政处室；而企业所得税统一之后，采取了统一管理的形式，就只能设置一个税政处室；再如，在涉外税收单独管理的时候，就要设置有关涉外税收的处室，而加入WTO后，强调国民待遇，国内涉外税法实现统一，也就没必要再单独设置涉外处室了。
3.税务征管机构设置的基本原则
目前，有关税务征管机构改革有三种观点：第一种认为应该合并；第二种认为不应该合并；第三种认为从长远看应该合并，但近期内不应合并。因此，国税、地税合并已成为一种趋势。针对我国目前税收征管机构的现状，借鉴一些发达国家的做法，笔者认为税收征管机构的设置要坚持“精简、高效、方便”的原则。
（1）所谓“精简”是指税收征管机构要精简，即税收征管机构数量少，税务人员编制少。国际上发达国家的税收征管机构都是非常精简的，美国联邦税收管理在全国设5个大区办事处，下设10个服务中心，63个地区办事处。日本全国共设11个国税局，512个税务署。只有机构精简，队伍精炼，才能降低成本，提高效率。那种机构庞大、人员臃肿、人浮于事的现状是无法达到这一效果的，这种体制是养人的，而不是做事的，是不适应市场经济要求的。而国税、地税分设恰恰与这一原则相反，成倍地加大了机构和人员。
（2）所谓“高效”包括两方面的内容：一是成本投入少；二是征管效率高。成本与效率是一个事物的两个方面，只有降低成本才能提高效率，高效率自然是低成本，高成本不会产生高效率。国际上发达国家税收征管之所以效率高，无一不是尽量降低征管成本。高效率是世界各国税收征管中共同追求的目标，税收征管中从机构设置到程序设计都是从效率出发的。高效率也是市场经济体制的要求之一，“效率优先，兼顾公平”就是一个很好的说明，在分税制下税收征管机构的设置也应遵循这一原则。而国税、地税分设不仅增加了机构，又难以协调，互相扯皮，增加摩擦，既加大了成本，又影响了效率。
（3）所谓“方便”是指机构的设置要方便于纳税人。机构是为人服务的，如果机构复杂，部门林立，纳税人很难搞清应该到哪个部门去纳税和办理相关的事务，使纳税人费时、费力、费事，这就失去了机构设置的本来目的。我国税收征管机构的设置不应该违反这一原则，要做到处处方便人民群众。而国税、地税分立，给纳税人带来许多不便，所交的税不知去国税局好还是到地税局好，在经营地向地税局缴纳了营业税，又到注册地向国税局缴纳增值税，不留意会缴双份税。加上对税法条文两家解释不一，纳税者处于两难境地。从以上原则来衡量，国税、地税分设虽然有好的一面，在某些方面起过积极作用，但还是合二为一好。建议将国税局和地税局合成一个机构，把地税局合并到国税局，但税收仍然划分为中央税收和地方税收，一套人马两块牌子，分别征管。
4.省以下国地税机构改革的设想
我国现行税收管理机构是由原来单一结构模式转变而来的。原来的单一结构，即海关、财政部门和税务机关三个管理机构各自独立，特别是税务机关原来只有一套人马，不论中央税收还是地方税收，统一征收。1994年税收管理机构改革后，海关没有什么变化，财政部门征管的税收开始向税务机关转移，税务机关实行国税局和地税局分开。这种机构的变化，对加强税收管理无疑是一种进步。但是也存在如前文所述的一些问题。因此，我国现行税收管理机构必须进行改革。如何改革？理论界和实际工作者有不同的看法。笔者根据税收管理形式决定税收管理机构的原理，结合我国税收管理的实际情况，认为国地税的管理机构应采取有分有合的方针，如税务登记、税收信息管理、税务稽查、税法宣传等业务都可以合并，建立合作的机构；而税款征收、纳税服务、税收计量、税收成本核算等都要国、地税分开并分设机构。具体来说，主要有以下三点设想：
（1）逐步形成财政局、国税局、稽查局三足鼎立的格局
从税收监督角度看，我国目前税收管理机构的设置不能适应经济发展的客观需要。本书认为，国地税两套机构的设置以及国地税内部机构的设置应该进行改革。按照税收管理形式决定税收管理机构的原理，从目前情况看，我国的税收是中央与地方分开管理的，因此国地税不能合并；但是为了加强税务监督，应该建立一个独立于国地税之外的税务稽查局，实施真正意义上的监督。具体而言，就是在现有国地税分设格局下，合并两局的稽查机构，在此基础上建立单独的与国税局、地税局平级的税务稽查局。这样的好处是不仅减少国地税两个稽查机构对纳税人轮番稽查给纳税人带来的压力，而且可以减少人力、物力、财力的消耗，降低征税成本和缓解国地税两局之间的矛盾，同时，也可以改变国地税局内征收与稽查之间监督不力的状况。接下来，在适当的时候再把地税局同财政局合并，因为地税局征收管理的税收收入是归属于地方政府的，因此可以直接并入该政府的财政管理机构。这样改革之后，将形成财政局、国税局、稽查局三足鼎立的新格局。
（2）税务局内部按照税收管理功能设置内部机构
税务稽查局独立后，国税局不变，地税局虽然并入了财政部门但在财政局内仍然是业务独立的。在国税局和财政局内的税收管理部门，按照税收管理功能设置税务局的内部管理机构，实际上也是按照管理形式决定管理机构的原理来进行的。因为按功能采取集中管理也是一种纵向的管理形式，所以应相应在一个税务局内设立税务登记、税源监控、纳税申报、税款征收、税收服务、税收信息（税收信息中心）、税收法制、纳税评估、税收政策、税收计量、税务内部管理等职能部门。这样设置的好处是，分工越细，管理越注重细节，越有利于提高效率，越有利于明确责任。
（3）维持国地税分设基本形式采取有分有合的方针
上述两点设想都是在国税局、地税局、财政局三足鼎立的基础上进行论述的。在目前国税局、地税局分设格局不变的前提下，国地税应该在税法宣传、税务登记、税务稽查、税收信息等方面寻求合作，而其他方面应该分开。
