基础设施产业是现代市场经济的一个特殊领域，在这个特殊领域，经营者抱怨“被管制的不自由”，消费者攻击“垄断的特权”，投资者仅能满足“稳定的收益”，中、小企业不得不屈从于垄断大企业的“支配”，管制者常常受到在“中立性”的名义下向生产者倾斜的责难。由此可见，基础设施产业生来就是与政府管制相关的，需要政府以立法、司法和行政等手段调整与产业相关的经营者、消费者、投资者以及政府之间的对立关系。虽然对基础设施产业放松管制、导入竞争是十分必要的，但放松管制并非是取消管制，被导入的竞争也绝不是弱肉强食的自由竞争，而必须是有限制的竞争，否则便会出现由于受管制的自然垄断环节和放松管制的竞争性环节之间的不协调而发生问题。从这个意义上讲，放松管制、导入竞争的推进始终伴随着管制规则的重建。
一、基础设施产业政府管制目标的多重性与政府管制框架的建立
一般来讲，政府管制的目标是“通过使事业能够适当合理地运营，在维护消费者利益的同时，力求事业能健康发展”。这个目标实际上包含了政府管制有多重目标之意：第一，效率目标。基础设施产业政府管制的重要目标就是避免效率的损失。这里的效率目标实际包括两个方面的含义：配置效率和生产效率或成本效率。一方面，过高的价格使很多本应得到服务的人没有得到服务，或者说这些潜在消费者的剩余没有得到实现；另一方面，在垄断的情况下，没有降低生产成本的激励。第二，公平目标。这里的公平目标实际上也包括两层含义，即受管制企业与用户之间的公平，以及用户与用户之间的公平。在基础设施产业，政府管制常常被作为实现收入再分配的重要工具，一方面，在某些情况下，受管制的企业往往比其他普通企业上缴给财政更多的利税，作为政府财政收入的重要来源（企业与消费者之间）；另一方面，更重要的还在于，基础设施产业常常以低于成本的价格向某些用户提供各种公共服务（用户与用户之间），比如电信、电力和铁路等部门实施的普遍服务政策。在传统上，普通服务政策往往通过扭曲相对价格或交叉补贴来实现。第三，企业可持续发展目标。基础设施产业的一个重要特征是需要大量的资本投资，更重要的是，这些投资形成的资产具有很大程度的沉淀性，在客观上，给企业资产的保全带来很大威胁。政府管制的可持续发展目标就是要确定一种承诺机制，保证企业资产的安全性，降低企业在资本市场的融资成本，并给企业提供投资的激励。
以上三个目标是政府管制要达到的目标，这些目标都可以实现社会福利的目的，但问题是这些目标之间常常存在一定程度的冲突，如果要想实现配置效率，应该使价格接近于边际成本，但对于基础设施产业而言，边际成本一般要远远低于平均成本，因而，边际成本定价实际意味着企业会发生亏损，企业的运营不可能持续下去，可持续性应成为政府管制的首要目标，但这样做将会导致公平目标与配置效率之间的矛盾。如果要实现配置效率、公平以及可持续发展目标，就要求价格接近包括固定成本在内的成本，但为了让企业努力提高劳动生产率，就要为企业提供一定的激励，这样的话，为了提高生产效率就要使价格高于成本，让企业得到一定数量的利润，但这样做显然使效率目标与其他目标产生矛盾。产生这些矛盾的深层原因在于信息不对称，如果管制机构知道企业的成本是多少，那么管制机构就可以使价格等于成本，与此同时，也可以实现公平和配置目标。但问题是管制机构恐怕很难有足够的信息允许它以这种方式管制。在设计管制机构时必须权衡这些不同的管制目标。
在我国基础设施产业，政府其实有三重角色：一是作为一般社会管理者的角色；二是作为市场管制者的角色；三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。这种高度政企合一的政府管制体制有很多弊端，从政企关系上看，政企不分，企业是政府的行政隶属物，没有竞争的压力，政府做了许多企业应该做的事情。在转轨时期，这些角色之间的冲突就显露出来了，如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者、市场的管理者，就会存在深刻的角色冲突。实际上，由于上述三重角色之间的冲突，政府很难承担好其中的任何一个角色。尤其是在目前的技术经济条件下，我国基础设施产业的某些方面还不具备引入竞争的条件，如全国性的输电网络、铁路路网等必然是垄断经营，这样就存在如何确保竞争性供给者以合适的条件接入受管制的垄断性网络等问题。基础设施产业引入竞争后，指定公正的裁判、创立管制基础设施产业以及运营者向公众提供业务的规则和程序就相当重要。在引入竞争之前，迫切需要建立一个基本的管制框架，应当把管制制度的建立当作基础设施产业市场化改革整体不可或缺的一部分，而不是将其作为事后的思考。
二、基础设施产业政府独立管制机构的建立与管制权的配置
尽管各国对基础设施产业政府独立管制机构的定义不一样，但独立管制机构至少应具有这样几个方面的共同特征：第一，有较大财政上的灵活性，它们可以向管制企业收取管理费，财政独立、自负盈亏；第二，管制机构与被管制的公司没有利益冲突；第三，管制机构应免于政治的压力，有充分的自主权；第四，管制必须有独立的很强的专业能力。管制机构可以表现为不同的形式，以电力行业为例，一些国家在政府部委下建立了管制机构；一些国家建立了独立的管制机构，但需向政府相关部委负责；一些国家管制机构独立，不向政府任何部委负责；还有一些国家没有专门的管制机构，由国家依据反托拉斯法或消费者保护法由竞争机构管制运营商。
这些不同形式的管制机构又可大体归纳为两种模式：一种是管制机构设立于政策部门之外，分别履行政策职能与管制职能；另一种是管制机构作为独立机构（或者所谓的部门司、局）设立于政策部门之内。这两种模式都可以在我国找到现实参照物，如原国家计委价格司、原国家经贸委电力司等实际上就是政府政策部门内设的独立管制机构，而国家技术监督局、国家工商管理总局则属于典型的独立管制机构。为了尽快解决我国基础设施领域管制体制政企不分或政企同盟问题，维护市场有效竞争，我国政府应改革由原来部委行使管制者职能的管制模式，尽快建立独立的专门的管制机构，是维护基础领域公正、平等竞争机制的前提。作为行政执法机构，管制机构的决定性特征是管制机构的独立性，即站在中立的立场上，尽量避免受到任何利益集团的干扰，它制定出来的任何一项公共政策，必须尽可能体现各相关利益集团的利益，避免受到政府或公司的影响。为了使管制者保持中立的立场，应该在取消政企合一的政府管制体制的同时，在我国基础设施产业设立独立的专门的管制机构来执行政府管制的新职能。只有这样，才能真正实现基础设施产业政府管制体制的政企分离。
此外，不管政策部门与管制机构之间的权力划分采取哪种模式，都面临着政府管制机构之间的权力配置问题。以电力行业为例，一般有三种模式：特定行业模式，即每个行业都有单独的管制机构，如阿根廷模式；宽行业模式，每个定义更广的行业有一个管制机构，如加拿大模式；多行业模式，几乎所有的基础设施产业的某一领域只有一个综合性的管制机构，如澳大利亚模式。其中，多行业模式是一种特殊的模式，在绝大部分国家难以采用，因此，政府管制机构之间的权力配置问题主要集中在是设立特定产业管制机构模式还是设立综合性的产业管制机构模式。两种模式各有利弊：设立特定产业管制机构可以增加可获得信息的总量，并可以通过对相关产业的管制机构进行比较，减少信息不对称，此外，由于基础设施产业各行业的发展阶段不同，需要的管制方式也不尽相同，从理论上讲，设立特定产业管制机构可能提高管制的效率，但是，特定产业管制机构也往往可能更容易为它们所管制的产业所俘获，并且，不同产业管制政策之间的不协调，尤其是当它们适用于可以相互替代的领域时，如公路、铁路和航空等，有可能会导致被管制对象投资行为的扭曲。设立综合性的产业管制机构虽然可以共享资源，防止特定产业管制机构对某个被管制行业施加过多的控制，降低管制机构被俘获的可能性，并且可以通过协调一致的方式减弱行业间的竞争程度，从而降低经济扭曲的风险。但是，设立综合性的产业管制机构也有一些固有的缺点，如缺乏足够的技术专家或技术中心、对一个机构的过度投资会增加管制失灵的可能性。
在我国基础设施产业，管制权配置的过度分散是最主要的问题，主要表现在两个方面：一方面是管制机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在联系的被管制行业往往被人为地分割在不同的管制机构，如在交通运输领域，交通部只管理公路与水路运输，民航、铁路各自有独立的管理部门。另一方面，统一的管制权往往被分割在产业管制机构与其他综合政策部门或执法部门之间，基础设施产业政府管制机构在进入、价格、互联互通、标准、经营等方面的主要管制权，实际上被计划、财政、工商、技术监督等众多部门分割，我国基础设施产业政府管制概要。这样不仅加大了执法成本，而且还会导致管制秩序的混乱，降低执法效率。随着政府机构改革的不断深入，应设立综合性的交通（包括铁路、公路和水运、民航）、能源（包括电力、煤气等）、通信（包括电信、广电等）等独立的管制机构。
三、基础设施产业政府管制机制的完善与管辖权的配置
在引入竞争机制之前，我国基础设施产业一直是由政府对产业的进入、价格等方面实行严格的管制政策，引入竞争机制后，针对网运分离的基础设施产业的市场结构，政府独立管制机构除了需要对垄断的基础设施网络环节实施管制之外，更主要的任务是要解决以下三个方面的问题：一是“瓶颈”接入；二是网间互联互通问题；三是普遍服务及补偿问题。以电信业为例，引入竞争后，原垄断运营商是惟一拥有“瓶颈”环节的企业，新进入者只能进入竞争性环节，但竞争性环节必须使用“瓶颈”才能提供服务，如何确定竞争性环节向垄断性环节支付的使用价格，就成为管制机构的重要工作。随着竞争的深入，特别是数网竞争的出现，网络间互联互通就成为基础设施产业有效竞争的关键，互联互通服务的技术标准、服务质量和时间以及接入价格就成为管制机构的重要工作。引入竞争前，普遍服务义务的实现主要是通过企业内部的交叉补贴；引入竞争后，企业内部的交叉补贴机制与竞争机制存在矛盾，需要政府对普遍服务重新做出制度安排。这也是国外电信管制的主要内容。为了解决这些矛盾，基础设施产业独立管制机构的具体管辖权主要应该包括市场进入、价格管制、互联互通以及服务质量。
