社会主义国家的政治体制指的是政党、以劳动人民为主体的国家、社会团体等各种社会政治组织在行使国家权力、管理社会事务中的地位、作用、相互关系以及政治规范和活动原则。其中最主要的成分是政治组织及其相互关系。共产党、国家、社会团体是主要的政治组织，可以说是社会主义政治体制的三大支柱。三大支柱相互关系的发展变化，是民主化程度发展的主要体现。本文试就三大支柱相互关系的历史演变作一粗略的概括和总结，从中看看社会主义国家民主政治建设和政治体制改革发展的大趋势。
一
党政关系问题是社会主义政治体制建设中的关键问题。
布尔什维克党和列宁一贯强调无产阶级政党的领导权，俄国工人阶级夺取政权和巩固政权也是在党的领导下实现的；但是，从原则上、理论上确立党在政治体制中的领导地位则是国内战争开始以后的事。1919年3月俄共（布）八大的决议申明：“共产党特别要力争在当前的国家组织——苏维埃中实现自己的纲领和自己的全部统治”，党应该“在苏维埃中取得政治上的绝对统治地位”，但不应把党的职能和国家机关的职能混淆起来，“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定”。1921年3月党的十大在《关于我们党内的工团主义和无政府主义倾向》的著名决议中，进一步阐述党必须“领导无产阶级运动的一切方面”的道理。党的十一大、十二大再次强调党对国家全部政治经济工作实行领导的重要性。
布尔什维克党对苏维埃政权的领导的实现，一是保持党“对苏维埃国家的全部政策实行总的领导和指导”，二是保证党对国家政权机关的人事任免权，即委派“自己数以万计的党员去管理国家”，三是协调和检查监督政治体制中各个部分特别是国家机关系统的工作。
总的说，列宁领导时期党政关系的理论和原则是正确的，党政分工一直得到强调。但也存在问题，列宁不仅强调党对国家的领导，还作出了党代表人民管理国家的结论。他有时是把领导和管理一起提的（“领导”当然也是“管理”的一部分，但“领导”不等于“管理”），如说党“管理和领导整个国家”，“掌握着行政管理”，“我们是由唯一的执政党在管理国家”等等。这里，他没有把政治领导职能与行政管理职能明确分开。当时苏俄实际工作中也存在党政不分的严重情况’即在“党和苏维埃机关之间形成了一种不正确的关系”，“一切问题都从人民委员会搬到政治局来了”，政治局不仅制定政策，而且直接执行政策，连一些琐碎的事情也搬到政治局来解决。这种党政不分的情况，在当时工人政权还不稳固，阶级斗争甚是尖锐复杂，国家机构和各项制度还很不健全和完备，工人阶级尚未形成自己强大的管理队伍的条件下，是可以理解的，甚至有一定的必要性。
斯大林也讲党不能代替苏维埃、越过苏维埃，但他更强调党不仅是领导国家，而且在“管理国家”；党不要实行“一般的”领导，而要实行“具体的和实际的领导”。他认为党是执政党，因而党的干部也是国家干部党的干部是党的指挥人员，而由于我们的党是执政的党，所以他们也就是国家领导机关的指挥人员”。他担心国家机关有脱离党的领导的危险，甚至把党的领导作用和发挥国家机关的作用对立起来，认为后者作用愈增大，对党的压力就愈显著，对党的反抗就愈猛烈，它们就愈顽强地力图削弱党的领导……。他还提出党的指示、口号“具有法律效力，应当立即予以执行”。这就是党政不分，以党代政错误的理论根据。
在斯大林领导下，苏联在三十年代中期，确立起党政不分、以党代政体制。以党代政首先表现为国家权力机关实际上变成了被动地通过党的决定，变成了国家法令的表决机器。许多重大事情（如农业的全盘集体化）先已在联共（布）中央作出决议，再拿到苏维埃去通过。1936年苏联制定宪法，担任宪法起草委员会主席、作关于宪法草案的报告的，不是当时苏维埃中央执委会主席加里宁，而是党的总书记斯大林，以至于人们一直把这部宪法称为“斯大林宪法”。以党代政还表现在党的机关取代了行政和经济管理机关的部分管理事务。十七大（1934年）决定在党里设立负责生产业务的部门，实行了党对经济工作对口领导的体制。十八大虽撤销了这些部门，但党对行政和经济工作的干预更具体了。在以党代政的体制下，甚至于什么地块施用什么肥料、用多少，火车客车用什么牌号、货车用什么牌号，都要由党来议决，其结果是使党成为社会各个领域的总管家。
在社会主义各国的政治体制改革中，解决党的过分集权，改变党政不分、以党代政是一个关键性问题、中心问题。改革以来，在党的作用和地位、党政关系上，各国提法、做法有所不同，有以下几种情况：
1、南斯拉夫提出党的“非国家化”和共盟的“引导”作用。其主要内容是：共盟不直接参与国家生活的管理过程，不干预国家政权机关的活动，在国家机构中不设党团；党的指示和决议对国家机构没有约束力，后者在自己职权范围内独立作出决定；共盟不事先确定国家行政干部和企业领导的候选人；共盟的主要负责人一般不兼任行政领导职务。
2、波兰党在1986年十大上规定党起三种作用：对人民的服务作用，对社会的指导作用，对国家的领导作用。在实际做法上是强调党政分开，党的各级机关不代替、不干涉国家行政、经济部门权限以内的事务。
3、苏、匈、保等国强调在党对国家领导的前提下，实行党政分工，划分党政机构各自的权限。按照苏共二十七大政治报告，苏共的领导作用可以概括为政治决策权、人事决定权和对政府的监督权。
4、罗马尼亚奉行党政一体化。在中央建立了一些党政合一的机构（委员会），由党中央、部长会议（或国务委员会）双重领导；在地方，县、市、乡党的第一书记兼任同级人民委员会主席；在企业，党组织书记兼任劳动人民委员会主席。
以上说明在党政关系、党的作用和地位问题上，各国的理论和实际存在差别，但也表现了共同的趋向。一方面表现在实行政治领导权和行政管理权的分离，加强行政机关的作用。如戈尔巴乔夫在二十七大的报告中提出，要“坚决反对把党委的职能同国家机关和社会团体的职能混为一谈”。南共联盟强调，共盟“不要求在国家机关中占垄断地位”，不是通过享有无限制地使用国家机器的权力来获得领导作用。波兰雅鲁泽尔斯基指出，党的地位问题是我国制度的“原则的原则”，但是我们“反对把党变成‘超级部门’，从而取代和暗中替换彳f政机构”；他认为，在党政关系上，波兰的经验是党“不应该起行政作用”。保共党纲规定：“要坚决把党的政治领导职能同社会管理体系中的其他环节的职能分开，它们各自都有一定的活动范围，有自己特殊的结构、工作方式和方法。”捷共前总书记胡萨克也曾指出，党的领导作用在任何情况下都不应理解为，党的机构将把国家和经济机构的职能和责任都夺过来。
这个共同趋向另一方面就是加强人民代表机关（苏维埃、议会）的地位，使其朝着成为真正的权力机关方向发展。其内容包括：普遍确立了党的指示不是法律，党应在宪法和法律的范围内活动的原则；加强苏维埃、议会的职权（立法、监督）；完善议会的工作机构；保证代表、议员应有的法律地位等。其具体表现在各国不尽相同，如南斯拉夫的最重要措施是从1974年起实行代表团制，即在选民和代表之间增设代表团，以克服机关与选民脱节现象。南把代表团制作为自治政治制度的基础。波兰在1980年以后规定，有关确定经济计划和管理工作的总原则、决定建立和改变经济结构和经济机制、决定外债限额、投资、贷款数额的权力属于议会，政府机构不得擅自决定。波兰还成立了宪法法庭、国家法庭和最高行政法院等，加强议会的监督作用。苏联也采取了不少措施加强苏维埃，如在各级苏维埃增设许多常设委员会；加强地方苏维埃的工作，扩大其职权，包括对在其所辖地区内的企业加强协调和监督；制定苏维埃代表地位法，提高苏维埃代表的地位等。许多决定是不错的，但由于障碍机制的抵制，苏维埃工作进展不大。
二
社会团体、群众组织的地位和作用，它们与共产党和国家的关系问题，是民主政治建设、政治体制改革中的一个重大问题，是民主化程度的一个重要标志。工会是最重要、最大的社会团体之一。它的地位、职权的发展变化，在一定程度上反映了社会团体的地位、作用的发展变化。十月革命后至今，工会的地位和作用发展变化的基本线索是：“工会国家化”——工会是党和国家联系群众的“传送带”——工会是党和国家的战友、伙伴。
十月革命以前，布尔什维克党就已筹划好革命胜利后要把工会组织和国家政权机关合并起来。全俄工会一大（1918年1月）决议提出，“在当前社会主义革命进程中，日益发展的工会应当成为社会主义政权的机关”；列宁此时也指出“工会正在变为并且应该变为国家的组织”，一年之后，列宁又在全俄工会二大上说，工会“应该在一定程度上成为主要的政治机关”，“工会必然要国家化”，当然，列宁同时也指出工会当时还不能担负起国家政权的职能。革命胜利后初期，工会“国家化”实际上也部分地开始付诸实践。由于当时的历史条件，工会确实挑起了管理，尤其是经济管理的重担。
1920年底至1921年初，俄共（布）党内发生了关于工会问题的争论，列宁等人根据几年来的实践经验，批评了想立即实行“工会国家化”的主张，对工会在无产阶级专政体系中的地位和作用作出了新的结论，指出工会不是国家组织，工会的任务不是管理，工会是学习管理的学校，是党和国家联系群众的“传动装置”。党的十大通过了列宁等人的提纲。翌年3月，党的十一大又通过列宁起草的提纲，再次肯定了列宁的理论，并规定了工会参与管理和维护工人群众合法权益等具体任务。列宁的上述理论、原则和俄共（布）规定的工会的职能，对以后各社会主义国家的工会建设和工作产生了巨大影响。但在很长的时间里，实际上人们在实践中淡忘了列宁此时提出的关于工会必须实行“两种保护”的精辟思想。列宁指出，由于苏维埃国家带有官僚主义的毛病，因此，组织起来的无产阶级，必须保护自己阶级的物质和精神利益，使之不受这个国家政权的侵犯；而由于苏维埃国家是工人自己的国家，因此，无产阶级又必须保护自己的国家。值得提出的还有：列宁和布尔什维克党在强调工会要维护工人阶级利益，反对国家机关的官僚主义时，特别提倡要采取调解和仲裁的办法，而不主张采用罢工或其他公开冲突的手段，认为同官僚主义作斗争最终目的只能是巩固无产阶级的国家政权。
在斯大林领导时期，工会的地位和权限削弱了。二十年代初，工会虽不能直接管理国家事务，但在参与经济管理方面还有一定权力^列宁去世以后，工会在工人的福利和文化事业中有限的权力也常被党的组织和经济行政机关包办代替了。1925年10月的中央全会和同年12月召开的党的十四大，就曾批评党组织“琐碎地干涉工会组织的日常工作”，“把大部分关于劳动条件、工资和集体合同等等的问题拿到党机关来解决”，并指出其结果是“降低了工会在广大工人群众心目中的威信”。工会作用的减弱还可从以下情况看到：十月革命后到列宁谢世前，全俄工会共开了五次代表大会，几乎是每年开一次，而在斯大林领导下的长达30年中，也只开了五次代表大会，平均6年一次。其中全苏工会九大（1932年）到十大（1949年）竟相隔17年之久。
苏联工会模式的弊端在东欧各国历次社会政治危机中几乎都可看到。波兰1980年团结工会事件更是这个弊端的一次大暴露，这使得各国在政治体制改革中，不能不把提高社会团体的地位，扩大其权限作为重要内容之一。在这个问题上，改革主要表现在两个方面：
第一，在社团的地位问题上，越来越多的党，已经明确地改变把社会团体当成“传送带”的传统提法。如铁托就曾指出，“社会政治组织不是共产主义者联盟社会作用的传送带”。南共联盟十二大强调指出，应不断地克服把社会政治组织置于传送带地位的倾向。南共联盟提出与其他社会政治组织保持平等的伙伴关系，后者在其职权范围内作出的决议无须向前者请示汇报。匈党认为必须正确理解“传送作用”，他们把社团当成党的“战友”，说党与工会是工人阶级母亲所生的双胞胎，工会与行政领导机关之间没有从属关系，在党与社团之间实行适当的划分职权。保共认为不能简单地把社团视为党的“传送装置而应看成是政治体制的三大支柱之一。罗马尼亚也认为社团不是消极被动的“纽带”（“传送装置”、“传送带”、“纽带”，含义相同，是不同的译法）。戈尔巴乔夫在《改革与新思维》一书中，也提到工会应是行政机关的“伙伴”。现在看来，继续沿用“纽带”提法的是越来越少了。
第二，在社团的职能上，改革的共同趋势是加强社团（尤其是工会）的保护职能。众所周知，在匈牙利，部长会议制定经济计划必须征求工会全国理事会的意见，否则后者可以行使否认权。在基层——按法律规定，在涉及职工利益的许多重大问题上，工会小组长拥有五种权力：建议权、批评权、监督权、决定权和否决权。苏联工会有管理、保护、教育三大职能。在保护职工正当权益方面，工会拥有相当权力：有权让不合乎劳动条件的工厂、工段停产；行政领导要开除、解雇工人须征得工会同意，否则，法庭可自动取消决定，而不必过问决定的内容如何；工会还有权向有关机关提出撤换、处分不履行集体合同的行政领导人。虽然，各国工会在执行其职能上仍存在不少问题，有名无实的事也不少见，但发展的趋势——工会职权的加强还是明显可见的事实。
三
在社会主义政治体制中，人民是主体。上述三大支柱的相互关系本质上是党、国家与人民群众的关系问题。在党政关系上，权力机关和政府机关地位和作用的加强，在党、国家与社会团体的关系上，社会团体地位的提高和保护职能的加强，实质上是人民的主人翁地位的加强。但这还不是民主化程度提高的全部内容，因此，我们有必要从总体上进一步看看人民在管理国家和社会事务中的地位和作用的发展变化。这个发展的清晰可辨的线索是：从“人民管理制”——党代表人民管理国家——向通过人民行使权力过渡，即发展直接民主的形式。
人民管理制是马克思在总结巴黎公社经验时提出来的概念。列宁在十月革命前构想的无产阶级国家管理制度可说是人民管理制、巴黎公社式的直接民主制，让“所有的人”参加国家管理的制度：“让群众自下而上地直接参加整个国家生活的民主建设”；“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’”。十月革命胜利后初期，苏俄政治体制的建设是努力按这个方向推进的。然而实践越来越表明，在俄国这样一个经济文化落后、人民缺乏民主政治生活的训练，在短期内要做到所有的人都来参加国家管理和监督工作是很不现实的。列宁很快觉察到这一点。1919年3月在党的八大上，列宁作出了重要结论：“苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理……的机关”。这个结论表明，苏俄政治体制还不是“人民管理制”，而是由无产阶级的先进阶层，即共产党代表人民群众管理国家的体制。
诚然，实行“人民管理制”也不是不要党的领导，列宁一贯是坚持党的领导权的；党代表人民管理国家也不是说人民无权参加管理。但在党代表人民管理国家的体制下，人民民主受到相当的限制。其表现如：苏维埃选举中工农的不平等比例，党不仅是在领导，而且直接在管理（包括行政管理），许多应由选举产生的政、经及各个群众团体领导人，实际上是党组织委任，等等。
随着社会主义事业的发展，这种党代表人民管理国家的体制必须加以改革。如铁托所指出的，国家将不再由党代表人民进行管理，而是由人民通过自治组织直接进行管理。又如保加利亚同志也提出要逐步实行由代表人民行使权力向通过人民行使权力的过渡。上述提法当然不是说不要共产党的领导了，其实质是扩大人民的管理权和监督权，特别是发展直接民主的形式。前面谈到的提高政权机关、社团的地位，加强它们的作用，实际上就是扩大人民的民主权利，增强其主人翁地位，除此之外，还有：
1、改变干部任用制度上的滥用委任制的状况，改革选举制度。选举制度的改革最突出的措施是实行差额选举（如匈、波、民德、苏、罗）。
2、扩大直接民主的范围，组织人民群众参加国家重要法案、发展规划、政策的讨论，以至就国家经济政治生活中的重大问题实行全民投票、全民公决。
3、加强人民对党和国家机关及其工作人员的监督，如苏、匈、保成立各级人民监督委员会、监督小组，波兰成立各级工农检查院，赋予相当权力。
4、实行政治公开性原则。戈尔巴乔夫把公开性作为一项重要制度、政治生活的一项重要原则和反对官僚主义、不正之风的重要武器。但公开性并非戈第一次提出的。七十年代苏共就提出过这一原则。1977年苏联宪法还把它作为发扬社会主义民主的内容之一。南斯拉夫1974年宪法也规定国家机关等要实行公开性原则。南共盟十三大提出公开性是决策民主化的先决条件。波兰雅鲁泽尔斯基在党的十大上也讲公开性问题，强调党对老百姓不能只报喜不报忧。
从以上概述可以看到，在苏联东欧政治体制改革潮流中，民主化是基本方向。我国当前政治体制改革与苏东改革方向是一致的，我们的不少提法和做法，如鲜明地提出党政分开，提出群众团体要在维护全国人民“总体利益”的同时，更好地表达和维护各自所代表的群众的“具体利益”，提出建立社会协商对话制度，“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”等，都是颇具特色的。同时也要看到，苏东政治体制改革的理论和实践，对我们也有参考作用。
原载《工运研究》（全国总工会）1988年第5期
