行政复议管辖问题上争论较多的是复议案件由本级政府管辖（块块管辖）还是由上级行政机关管辖（条条管辖），对这一问题必须放在我国行政体制的大背景中考察。在处理中央与地方关系问题上，我国宪法所确立的原则是在保证中央的统一领导下，发挥地方的积极性和主动性，这完全可以解释为对地方自治的肯认。我国在省、市、县和乡等地方均设民选的权力机关，地方行政机关领导人员由其选举产生，向其负责，地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力，这些都体现了地方自治的色彩。至于地方政府同时要向中央人民政府（国务院）负责并报告工作的制度，可以解释为是地方向中央“出借行政机关”。承认中国宪法确立了地方自治原则，就可以更好地借鉴其他国家和地区对地方自治所进行制度保障的经验并为进一步探索开拓思路。
现在的问题在于，中央与地方事务也缺乏立法上的明确划分，导致条块矛盾严重，将来的发展方向应当是明确划分中央与地方事务，地方事务由地方执行，中央行政部门不再行使行政权，中央对地方行政的监督一般只限于合法性监督而不及于合目的性（适当性）监督；中央（国家）事务由中央行政机关以及其特设的派出机构执行，中央也可以委托地方执行，但需要向地方支付报酬。在这一行政管理体制下，中央事务当然按照条条原则处理，可以按部门设置行政复议机构（或复议委员会）办理复议事项，而地方的事务应属于地方自治的事项，则应由地方政府设置统一行政复议机构（可以是行政复议委员会）来处理。实际上，我国行政复议法中关于垂直管理的复议管辖问题已经涉及这一问题，只不过由于垂直管理与地方自治原则的关系问题在学界缺乏梳理，导致未能将相关规定从更为宏观的层次加以思考。
4自我监督与层级监督
根据我国的现行行政复议制度，原则上由上一级行政机关进行复议，这使得行政复议仅可以发挥层级监督的功能而缺乏原行政机关自我纠错的功能。在实践中，由于下级行政机关为了在上级行政机关面前维持依法行政的形象，往往会采取各种途径不遗余力维持自身的决定，而无暇反思自己所作决定的合法适当，这不利于相对人权利的救济。在比较法上，根据德国行政法院法中所确立的行政复议制度，融合了其原有的声明异议（Einspruch）与诉愿（Bescherde）程序，规定复议申请一律向原处理机关提出，原处理机关如果认为其申请有理由，则应撤销或变更原处理，如果认为复议申请不合法或无理由，则应将案件移送其上级机关，由后者作出复议决定。这一制度的优点在于，公民只要提起一次申请，就可以有两次救济的机会，给原处理机关有一次自我反省、再予斟酌的机会，而复议机关基于行政系统的上下级指挥监督关系又有一次审理机会。这一制度设计值得我们采纳。
（四）改革行政诉讼制度
法治国家在一定程度上意味着是司法国家，由独立公正的法官在听取当事人及其律师所发表的法律意见基础上根据自己的法律知识对法律争议作出判断，能够迅速回应社会的发展变化，包括解释不确定性规范、解决法律规范的矛盾冲突、填补法律漏洞等，发挥国家立法所难以发挥的作用。在行政法制中，通过司法权对行政权的审查和控制，对行政法制体系的发展和完善更具有积极的作用。我们以往一谈到行政法制建设就想到立法，对于法院通过判决发展法律的功能认识不足。为了充分发挥司法权在行政法制发展和完善中的作用，应当做以下几方面的工作。
1设立行政法院，切实保证行政审判的独立性
行政审判独立的功能在于排除行政审判活动中的法外干涉，我国作为一个行政权长期占据优势、司法权威一直未能确立的国家，更需要采取切实有效的措施保证行政审判的独立。在造成目前行政审判难的诸多因素中，由于司法不独立而造成的执法不公正是最核心也是最为棘手的一环。我们认为，为了保障我国行政审判的独立性，可以设立相对独立的行政法院，各级行政法院的活动经费由中央财政直接拨付，行政法院的人、财、物权由最高法院集中掌握，不受行政机关的控制，设在地方的行政法院不向地方人大负责和报告工作。在此同时提高行政法官的素质，以精英化、专业化为指导思想建设行政法官队伍，确立和实行统一、严格的法官任用和考核标准。
2扩大司法审查的范围
我国《行政诉讼法》确立了法院对具体行政行为的合法性进行审查的基本原则，系统的、完整的司法审查制度随着《行政诉讼法》的颁布而得以确立。司法审查在维护法制统一、保障公民权利、确保依法行政、化解社会矛盾等方面具有重要价值。但我国的《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的限制过于严格，应加以扩充。第一，应当逐步确立对部分抽象行政行为的司法审查权。根据我国行政诉讼法的规定，法院只能对行政机关的具体行政行为进行审查。随着我国民主、法治的发展，应当将部分抽象行政行为逐步地纳入司法审查范围。确立法院对抽象行政行为的司法审查权，可以更大程度、更大范围和更有效地保护相对方的合法权益。第二，贯彻司法最终原则，取消部分终局裁决行政行为。第三，关于特别权力关系的救济。特别权力关系理论通行于二战前的德国和日本等国家。所谓特别权力关系，是指在特定的行政领域内个人对国家具有较强紧密性和附属性的关系。如公务员或军人与国家的关系，公立学校的学生与学校的关系，监狱服刑人与监狱的关系等。特别权力关系理论因为不利于对人权的保障，二战后已经被逐步加以废除。我国虽然没有明确采纳特别权力关系的理论，但法制实践受到特别权力关系理论影响，应当允许对传统的特别权力关系领域的争议提起行政诉讼。第四，行政诉讼法所救济的权利范围应当扩张。根据《行政诉讼法》的规定，我国行政诉讼的保护的权益范围一般限于相对方的人身权与财产权。但是，随着经济、文化、教育的发展，公民权利保护的范围应逐步扩大，如果不对教育权、政治权利、劳动权和文化权等权利提供行政诉讼保护，与我国社会主义国家的性质以及建设法治国家治国方略很不相称，与我国签署的一些国际条约的规定或精神也不相符，我们应当扩大司法审查所保障的权利范围。
3严格司法审查的标准
在现代社会行政机关拥有较大的裁量权，但是行政裁量权绝不是任意裁量权，行政机关在进行裁量时虽然没有法律的明确规定，但仍然需要遵守一些法律的基本原则，如平等原则、比例原则、诚实信用原则、信赖保护原则和正当法律程序原则等，而不能恣意行事。依法行政中的“法”不仅包括国家的成文法，那些作为法律价值载体的基本法律原则同样也是法，如果行政机关的行为严重违反了这些原则，也属于违法行政，法院就可以撤销这样的行政行为。我国法院以往还不习惯运用法律原则来判决案件，来对行政行为进行审查，这种现象现在已经在逐步改变，在一些案件中法院开始直接援引法律的原则进行判决，这种做法值得鼓励和提倡。
（五）加强权力机关对行政组织及其行为的监督
1建立中国的人大督察专员制度
督察专员（ombudsman）是一种对国家行政和司法活动进行监督的特别机构，世界上第一位督察专员是于1809年在瑞典设立的，他是由瑞典议会选任的高级官员，负责调查和建议解决公民对司法机关和行政机关不良行为的申诉。最初这个制度影响瑞典的邻邦挪威和芬兰。二战后先是丹麦仿效，并开始引起其他国家的注意。到目前，全世界有八十多个国家设立了督察专员制度，包括新西兰、英国、澳大利亚、法国、意大利、加拿大（一些州）和美国（部分州）等。督察专员有设立在议会，也有设立在政府行政部门的，前者称为议会督察专员，后者则一般专业性比较强，如卫生行政督察专员、消费者督察专员等。督察专员不仅监督违法的行政行为，对于各种行政管理不良的行为（不良行政），例如行政机关的官僚作风，拖拉推诿恶习，不负责任的言行等，同样可以采取一定的措施。督察专员的监督方式和职权各国虽然不完全相同，但也存在较大的相似之处，下面就以发展较为典型和成熟的瑞典督察专员制度为例作一介绍。督察专员实行监督的主要方式是视察、调查和受理控诉。视察时督察专员可以查阅记录、文件，参加会议，同当局领导交谈，接触有关居民，包括监狱里的犯人、精神病院中的病人等。视察后，有时要写出视察报告，这种报告常在报刊上公布，受到公众的重视。对于现实生活中的问题，督察专员认为有必要时可以主动进行调查，调查的形式比较多样，包括电话询问，调阅文件卷宗，面对面查证，举行听证会等。受理控诉是督察专员的一项主要工作，每个公民都可以对行政机关及其工作人员的违法或不当行为，向督察专员提出控诉。这种控诉不收费。督察专员容易接近，效率高，办事比其它管理机构快捷。通过视察、调查和审理控诉案件，对于确有违法或不当行为的行政官员，督察专员可以根据情节轻重，给予忠告，或公开批评，或要求有关当局予以停职或撤职等纪律处分，或对其直接提出追诉，追究其法律责任。督察专员对官吏作出的处理决定以及每年向议会作的书面报告，报刊上经常给予详细登载，这对于行政机关及其工作人员的违法不良行为，具有一定的抑制作用。
借鉴议会督察专员制度，建立中国的人大督察专员制度，对于保障我国公民的合法权益、控制不良行政具有现实意义，也具有可行性。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人民政府都由人大产生，并向人大负责。由于在实践中，行政机关的违法行政和不良行政的现象比较严重，近年来人大制度建设的一个重要方向就是加强对行政机关的监督，通过建立监督专员制度，由人大选任或聘请通晓行政和法律专业知识的人事作为监督专员，受理相对人的控诉，对行政机关进行监督，符合我国人大的性质以及人大制度的发展方向。为了对实践中问题较为突出的行政领域，特别是行政执法领域进行治理，消除民众与社会的不满，在行政机关内部也同样可以设立专业性的监督专员。
2强化人大及其常委会的监督权，加强人大及其常委会的预算审查监督工作
切实贯彻落实《监督法》，将宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职能运用好。把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点。强化对规范性文件的备案审查工作，在全国人大设立宪法与法律监督委员会，对法规进行违宪违法审查，保障国家法制的统一，在地方人大常委会设立负责备案审查的工作机构。进一步完善监督程序，建立监督听证制度。要推行民主预算，建设公共财政。要细化预算编制，扩大人大预算审查的范围，将所有公共资金列入预算审查范围，延长预算的审查时间。预算的重大调整必须经过人大常委会的批准。建立财政预算实时监督系统。各级人大常委会应加强预算审查监督工作的组织建设，配备熟悉精通预算审查监督工作业务的人才。强化对审计部门审计报告的审查，加强对预算执行情况的问责。
结语
中国改革的核心问题是正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民、中央政府与地方政府、政府与人大和法院等方面的关系，深入推进政府行政制度改革，是解决中国经济社会生活中深层次矛盾和问题的一个根本手段，是完善社会主义市场经济体制、建设社会主义和谐社会的中心环节。我们应当遵循社会主义政治文明建设的基本原则，按照民主、法治、理性的要求，采取切实有效的对策措施，不断深化我国行政制度改革，这既有利于解决我国社会主义现代化建设中所面临的一些具体问题，也会在整体上推动我国社会主义政治文明建设，充分体现出社会主义制度的优越性，增强我国的“软实力”。
（执笔人：李洪雷，博士，中国社会科学院法学研究所副研究员）
