水资源是实现西北民族地区生态安全的控制性要素，而要实现控制性要素水资源的安全必须建立一整套行之有效的水资源环境保护制度。制约水资源环境保护制度创新的因素是复杂的，主要有技术因素、自然因素、知识要素、经验因素等。因此，要克服这些复杂因素的制约、实现水资源环境保护制度的创新是非常艰难的。解决西北民族地区水资源短缺需要加强水环境建设，在水环境建设中，水资源环境保护制度更具有长期性、根本性。本章主要从分析西北民族地区水资源环境保护制度的内涵特征入手，分析了西北民族地区水资源环境保护制度的实施现状，并提出了构建维护西北民族地区生态安全的水资源环境保护制度的对策思路。
一、西北民族地区水资源环境保护制度创新的内涵及意义
1.西北民族地区水资源环境保护制度创新的内涵
水环境是传输、储存和提供水资源的水体，是水生物生存、繁衍的栖息地，具有易破坏、易污染的特点。《中国水利百科全书》的环境水利条目中列出：“水环境广义指水圈，而通常则指江、河、湖、海、地下水等自然环境。以及水库、运河、渠系等人工环境。”笔者这里的水资源环境保护制度是维护水环境安全的一系列规章制度的总和。具体包括水土流失治理制度、荒漠化防治制度、水污染防治制度、防洪抗旱制度等。水资源环境保护制度创新的过程是新的制度不断产生并逐渐替代旧制度的过程，实际上是制度的变迁过程。制度变迁受到各种复杂因素的制约，不同的民族文化传统、不同的时代条件对制度变迁的推动力是有区别的。因此也形成了不同的制度变迁模式，主要有自上而下型制度变迁模式和自下而上型制度变迁模式两种。这两种制度变迁模式各自具有自己的特点。自上而下型的制度变迁模式主要推动力来自政府，具有强制性、快速性，但相应的这种制度变迁模式的缺点也是明显的，具有成本高、代价大等不足。而自下而上型制度变迁模式虽然成本低、代价小，但也有变迁时间长等缺陷。在我国特殊国情下，西部民族地区水资源环境制度变迁的模式当以自上而下型变迁模式为主。
西北民族地区水资源环境保护制度创新具有一定的特点，即创新动力的持续性、创新内容的综合性、创新方法的多样性、创新目标的明确性。制度创新动力的持续性主要是西北民族地区生态环境恶化问题突出，已成为严重威胁西北民族地区各民族生存的严重问题，甚至可以说已严重影响国家的生态安全。为了西北民族地区各民族的生存发展，必须实现制度创新。制度创新内容的综合性是由水资源环境保护涉及内容的复杂性决定的，水资源环境保护牵涉水体保护、土壤保护、草原保护、森林保护等，这就决定了水资源环境保护制度创新内容的综合性。水资源环境保护制度创新方法的多样性主要是指由于水资源环境保护内容的综合性需要保护方法手段既要有生物手段、技术手段，也要有法律手段、工程手段等。创新目标的明确性主要是制度创新目标的具体确定，在设定具体目标时，要考虑长期目标与短期目标的结合、宏观目标与微观目标的结合、整体利益与局部利益的统一等，否则设定的制度目标就有可能落空，导致制度创新流于形式。
2.西北民族地区水资源环境保护制度创新的意义
（1）西北民族地区水资源环境制度创新既是西北民族地区全面建设小康社会的主要内容，也是西北民族地区全面建设小康社会的主要基础。全面建设小康社会是中华民族未来二十年的奋斗目标，内容包括政治、经济、社会、文化、生态五个方面，政治上要建设社会主义政治文明，经济上要发展社会主义市场经济、社会上要建设社会主义和谐社会、文化上要繁荣社会主义先进文化、生态上是建设生态文明。西北民族地区要实现生态安全必须实现水资源环境保护制度创新。在全面建设小康社会的全部目标中，生态环境建设目标是政治、经济、社会、文化建设目标的基础，没有良好的生态环境作载体，其他目标都回落空。
（2）西北民族地区水资源环境制度创新是实现西北民族地区生态安全的主要制度保障。水资源是西北民族地区生态环境建设的控制性要素，这些控制性要素在西北民族地区是稀缺性资源，在西北民族地区要实现水资源环境安全，不仅需要工程技术措施，而且更需通过制度创新来实现供给与需求之间的平衡，从而满足水资源在工业、农业、生活用水、生态用水等行业的需求，水资源环境制度创新的实现是保障水资源供给的主要制度因素，也是实现西北民族地区生态安全的主要制度保障基础。
（3）西北民族地区水资源环境制度创新是建设山川秀美的大西北的迫切需要。再造一个山川秀美的大西北是西北各族人民的共同愿望，也是西北民族地区实现现代化的必由之路。从西北民族地区水资源环境制度的内涵来看，主要是水土流失、荒漠化等生态环境建设方面的内容，可以这样说，没有西北民族地区水资源环境制度的创新，就没有办法建立起一套保障西北民族地区实现山川秀美的制度体系，因此，当务之急是要按照社会主义市场经济的要求，建立符合西北民族地区民族文化传统和时代文化特征相兼容的激励保障制度体系，为建设山川秀美的大西北提供有力的制度基础。
二、西北民族地区水资源环境保护制度实施现状分析
1.水土流失及水土流失治理制度实施状况
西北民族地区是全国水土流失比较严重的地区。宁夏、甘肃、青海、新疆都存在水土流失问题。但甘肃省是西北民族地区各省区中水土流失较为严重的地区，在西北民族地区各省（区）中具有一定的典型性。甘肃全省土地总面积45.4万平方公里，80以上属半干旱、干旱和严重干旱区，而且每年输入江河的泥沙高达5.47亿吨，是全国水土流失最为严重的省份之一。长期的干旱和水土流失灾害造成生态失调、环境恶化、农业生产水平低下，严重影响了社会经济发展。
新中国成立以来，特别是《水土保持法》颁布实施10年来，甘肃省水土保持工作坚持“预防为主，全面规划，综合治理，因地制宜，加强管理，注重效益”的工作方针，强化水土保持监督执法，以支流为骨干，以县域为单位，以小流域为单位，以“三田”为重点，依靠科技进步，探索和总结了一套行之有效的技术路线和防治模式。全省累计治理水土流失面积6.56万平方公里，兴修“三田”2500余万亩，营造水土保持林3700余万亩，种草1400余万亩，建设水保拦蓄工程近15万座（处）。过去，甘肃省的水土保持工作是为了减少入黄泥沙量、改变群众生活条件，现在则是以水土资源可持续利用为目的，坚持治理与开发并重，为社会经济发展提供保障，走出了一条独具特色的水土流失治理之路。
1991年，中共甘肃省委、省政府将梯田建设纳入全省国民经济与社会发展10年计划，确立了“22274”工程项目，把以梯田建设为主的水土保持工作作为改善生产条件、发展旱作农业的一项根本措施来抓。为了推动这项工作的顺利实施，全省各级政府先后建立健全了工作机构，逐级落实目标责任制；制定了发展规划，坚持统一规划、统一组织、统一施工、统一标准，集中领导、集中劳力、集中连片的建设方法；充分发挥科技在梯田建设与开发中的作用，推广先进梯田建设技术和高效综合农业增产技术，确保梯田工程效益的实现。1995年以来，甘肃连遭旱灾，农业生产低而不稳，省委、省政府又及时提出了“梯田、集雨、科技、结构”八字旱作农业发展思路，在田间兴建集雨水窖，农业产业结构也由单线的粮食型转变为粮经果蔬等并存的综合型。由于“政府导演，水保搭台，各部门同唱一台水保戏”，各项措施能够落在实处，甘肃全省已于1995年提前实现了梯田建设目标。如今，水土流失严重的山区人均已拥有梯田1.6亩，人均年收入也随之有所提高。全省人民正在为到2010年基本实现全省梯田化目标而努力奋斗。
在全国“十百千”小流域示范建设中，甘肃省被命名的就有76条，而定西、泾川、成县、庄浪4个县还被水利部、财政部首批命名为“全国水土保持生态环境建设示范县”。甘肃省小流域治理工作始终坚持以试点流域为基点，以百条示范流域为框架，不断加大水保工程的科技含量，科学配置水土保持措施，突出综合性，建成了一批优质高效的小流域样板工程。示范流域内，平均治理程度达到72.1，拦泥蓄水效率达到了65以上，大大提高了小流域抗御自然灾害的能力。
目前，甘肃省黄河流域已有国列专项水保工程10项，这些专项工程年治理面积占全省的50以上，年投资占70以上，是全省水土保持的骨干项目和带头工程。这些国列专项工程不仅使生态系统得到改善，区内水土流失基本得到控制，农村经济全面发展，贫困面大幅度下降，农业生产条件得到改变，农业产业结构得到调整，促进了地方经济的可持续发展；而且建立了滑坡泥石流预警预报系统，减轻了滑坡泥石流的危害。这些工程已涉及全省44个县，为水保工程实行高标准防治、高标准管理、高效益开展提供了经验和样板。这10个项目，一是马莲河水土保持世界银行贷款项目一期工程，它的建设不仅在质量效益上取得了新突破，而且引进了国际先进的育苗造林等技术和先进的项目管理手段，为提高全省水保工作的整体水平起到了带头作用。二是全国七大流域重点治理区之一的定西县的小流域治理工程。该县“水保立县”战略目标的成功实现，为全省自然条件严酷地区的脱贫致富提供了范例。三是庄浪全国梯田化试验点的成功实施，使该县在1993年至今的干旱中，非但没有发生灾荒，而且粮食产量年递增8.9。四是黄河流域水土保持治沟减沙骨干工程的竣工，可淤地1万多亩，灌溉3万多亩，为开发水土后备资源找到了一条新路。此外还有黄河上中游水土流失区重点防治工程。农发资金项目、水利部黄河流域沙资源建设开发示范项目、黄河上中游管理局实施的“2510”项目和国家试点流域等项目，都对甘肃水土保持工作的进展起到了极大的推动作用。
由于坚持了“预防为主”的方针，甘肃省始终把水土保持监督执法放在首位，加强领导、健全机构、制定法规、狠抓落实，有力地遏制了人为的水土流失。目前，甘肃全省87个县都建立了预防监督体系，配备了专兼职水土保持监督执法人员，形成了完整的法规体系和从省到县、乡、村的四级执法网络。
《水保法》颁布实施后，西北民族地区各省（区）充分发挥民族区域自治制度的优势，及时制定了地方性法规，有力地促进了西北民族地区各省区的水土保持工作。如甘肃省及时制定了《甘肃省实施（水土保持法）办法》，《甘肃省水土流失危害补偿费、防治费征收、使用和管理办法》等法规制度，各县（市）也根据各地水土保持工作的实际，制定了相应的办法和规章制度。目前，全省共出台水土保持规范性文件200多件，这些法规制度使水土保持工作有法可依，有章可循。根据水土保持法律法规的规定，甘肃省从1991年起充实了各级水保监督执法机构和人员。全省70多个县（市、区）成立了水土保持监督站，1200多个乡和重点监督区成立了水土保持监督分站。全省已成立的80多个水土保持监督执法机构均被依法确认了行政处罚资格，配备专、兼职水土保持监督执法人员4000多名，为水土保持监督执法工作提供了组织保证。全省已审批水土保持方案500多件，监督生产建设项目投入水土流失治理资金近3亿元，征收水土流失危害防治费、补偿费1000多万元，查处水土流失：违法案件1100多起。
2.荒漠化及荒漠化防治制度
荒漠化及荒漠化防治是西北民族地区各省（区）生态环境面临最严重的问题，其中沙漠化尤为严重。目前表现出分布面积大、类型多样和扩展迅速的特点。以甘肃省为例，甘肃荒漠化主要表现在：一是20世纪90年代初，沙漠化土地累积达到最大值，年递增率达到0.38，固定、半固定沙地（丘）年均增加率已达0.89。二是沙漠化发展最快、最严重的地区是河西走廊西段沙区，绿洲生态系统破坏严重，植物资源锐减，风沙活动频繁，沙漠化发展迅速。其他沙区均有不同程度的发展。以玛曲为代表的草场沙漠化近几年来发展较快。三是全省沙漠化范围仍在继续扩大，尤其是河西西段、黑河中段部分地区、环县北部、玛曲等沙区，沙漠化土地面积仍有不同程度的增加；已经发生沙漠化的地区，沙漠化的发展程度继续加强。四是盐渍化土壤由东向西、从南至北面积逐渐增加，盐分含量逐渐增高，危害逐渐加重。
荒漠化的发展，对水环境质量和经济建设带来极为不利的影响，主要表现在：沙漠化土地面积不断扩展，风蚀劣地增加，耕地面积缩减，作物产量低而不稳；植被破坏严重，生态环境恶化，生物物种减少；破坏了生态平衡，土壤贫瘠化。盐碱化加重，可利用水资源减少；草原植被破坏，草场萎缩，畜牧业受到危害；极易触发各种区域性自然灾害。荒漠化的存在严重破坏了土地资源和水资源，破坏了人类生存条件，加深了贫困程度，严重影响看了社会稳定，已成为制约西北民族地区经济和社会可持续发展的重要因素。从治理荒漠化的角度讲，当前存在以下一些问题：
（1）西北民族地区是沙漠戈壁分布面积广、土地沙漠化、土壤盐渍化发展严重的地区，通过多年的治理，沙漠化与盐渍化发展的速度减缓，部分沙漠化土地得到治理，沙漠化的发展已呈减缓趋势。但每年仍有0.38的土地被风沙侵袭，土方次生盐渍化仍在发展之中。
（2）水资源的开发利用存在无规划、无管理的状况，严重的浪费和水源涵养林的破坏，使水资源短缺加重，地下水位下降，地面径流减少，河流湖沼干涸，植被受害，沙区农牧业生产受到严重影响。
（3）绿洲及草原两大生态系统因受干旱及人为破坏，都有不同程度的退化，加大了治理的难度，个别地方出现了沙漠化治理的反复，甘南草原沙漠化近年发展速度加快。
（4）人口压力大人为破坏因素没有杜绝，生态环境恶化趋势没有停止，滥砍滥伐、超载过牧、乱垦乱牧的现象仍在继续。
