长期处于分散状态的社会下层民众，迫切需要的就是土地，土改运动初步满足了广大农民的诉求，由此共和国初步奠定了在农村的政治基础。
富农问题是划分阶级的难题
中国的富农是传统农业和近代社会历史条件的产物。虽然这个阶层人数不多（据中南各省土改复查后对新解放区100个乡的典型调查，土改时富农户数占农村总户数的2.85%，富农户人口占农村总人口3.77%l经济上也不重要，但对它采取什么政策，却对农民中的其他阶层地主阶级和资产阶级有十分重要的影响。
新中国成立前，中国共产党在以往的土改过程中曾犯过一些或“左”或右的错误。为了防止土改中可能出现的“左”、右倾错误，制定出适合中国国情的土改政策和路线，党中央充分发挥了集体的力量，依靠集体的智慧，来解决富农这个土改中十分敏感的问题。
1950年3月12日，毛泽东致电各中央局负责人，请他们就正在召开的各省负责同志会议，征询对待富农政策的意见电告中央的电报首先阐述了对待富农政策的基本意见，指出：“在今冬开始的南方几省及西北某些地区的土地改革运动中，不但不-动资本主义富农，而且不动半封建富农，待到几年之后再去解决半封建富农问题。”并阐述了这样做的理由，“第一是土改规模空前伟大，容易发生过左偏向，如果我们只动地主不动富农，则更能孤立地主，保护中农，并防止乱打乱杀，否则很难防止；第二是过去北方土改是在战争中进行的，战争空气掩盖了土改空气，现在基本上已无战争，土改就显得特别突出，给予社会的震动特别显得重大，地主叫唤的声音将特别显得尖锐，如果我们暂时不动半封建富农，待到几年之后再去动他们，则将显得我们更加有理由，即是说更加有政治上的主动权；第三是我们和民族资产阶级的统一战级，现在已经在政治上、经济上和组织上都形成了，而民族资产阶级是与土地问题密切联系的，为了稳定民族资产阶级起见，暂时不动半封建富农似较妥当的。”
1950年3月30日，毛泽东和党中央又致电各中央局，就土地法大纲中若干问题征询各中央局意见，电报中提出的14个问题中近半数与富农政策有关，例如土改可否分为两阶段？如果对富农土地、财产一律不动，无地少地农民能否分到土地？只分富农出租土地，其余土地财产不动，能否中立富农？……电报发出后，各地纷纷复电中央，一些地、县委还将意见报告上级党委。对毛泽东和党中央提出的保存富农经济、中立富农的政策一致同意，与此同时提出了一些补充理由和新观点。补充意见主要有：
新解放区地域辽阔，干部力量薄弱，基层组织严重不纯，土改中不动富农可以避免弄乱。
可以缩小打击面，最大限度地收到孤立敌人、团结多数的目的。福建省委通过典型调查测算，打击面可从10%缩小到5%。中南有些地方测算，可以缩小到3%到5%。河北省委认为，这样做，在国际斗争中也会产生有利的影响。不动富农土地，在一般地区对贫雇农影响不大。福建典型调查的情况是，一个村，如动富农土地，贫雇农每人分地2.2亩；不动富农土地，分地1.9亩。另一个村，动，分地2.4亩；不动，分地2.08亩。安徽阜阳潘寒村，动，分地2.68亩；不动，分地2.4亩。
可堵死损害中农利益的一个重要漏洞。富农和富裕中农的界限，是农村划阶级的难点。历次土改中虽然都强调保护中农、团结中农，但中农还是常常被侵犯受打击，重要原因之一，就是把有轻微剥削的富裕中农错划成富农。现在，规定富农经济不动，划阶级时，就有可能避免这样的错误，即使这样的错误再出现，也容易纠正。
有利于农业生产的尽快恢复和发展。因为，中农的生产情绪对农业生产有着举足轻重的作用，富农经济不动，中农安心了，就对发展农业生产有利。川北区党委还认为，这对渡过一二年内的经济困难有很大好处。
经过广泛的讨论和征求意见，在对待富农经济的问题上全党基本上形成了一致的看法。鉴于全国各地迅速表态同意新解放区实行保存富农经济、中立富农的政策。4月20日，中央电告中南、华东、西北局，可以向群众口头宣传不动富农的土地和财产，稳定富农的生产情绪。
但在拥护党和毛泽东提出的富农政策的前提下有一个争论：不动富农的土地，是否包括富农的出租地？富农的存在就是因为其有出租土地，如果动这部分土地，就与暂时不动半封建富农，待几年之后再去解决这个问题有矛盾。
对于这个问题，当时有两种意见：一是华东、西北、华北局认为不动；一是中南、东北局认为要动，其理由分别是：不动者认为动了社会震动大，也解决不了大问题；动者认为不动富农出租地，光靠没收地主的土地和公地，不能满足贫雇农的土地要求。在这两种不同意见中，毛泽东最为重视的是中南局邓子恢和华东局饶漱石的意见。
邓子恢多次致电毛泽东，就富农问题发表自己的见解。他认为富农的出租土地应该拿出来分配，实行新的“中间不动两头平”的土地分配原则，即中农、富裕中农的土地和新式富农、旧式富农的自耕地不动，而由贫雇农和农村手工业者将地主土地、公地和富农的出租地加以平分，地主也分一份，此项原则于1949年8月10日被中央批复同意。
毛泽东为了多方面听取意见，将邓子恢1950年4月25日的电报转发给华东局饶漱石，征求他的意见。5月3日，饶漱石回电，认为：“不动富农出租土地对贫雇农所得土地数量影响不大，但对团结多数、巩固政权、发展生产避免搅乱，益处很多。”因此，他赞成不动富农出租土地，但他同时认为：如宣传暂时不动，一二年后再动，不妥。因为不但领导上被动，而且亦可能发生若干不良影响。
虽然邓子恢和饶漱石对于动不动富农土地问题上持不同意见，但显然都不完全同意暂时不动富农土地，过几年再动的意见，在经过广泛的讨论和听取各方面意见后，5月13日和5月15日中南局和华东局分别拟就了一个土地法草案上报中央，中南局的第八条规定：“富农的土地财产不动，对富农土地之出租部分，得按减租办法减租，如某些地区贫苦农民所得土地太少，不足维持最低生活者，得经省人民政府批准，酌情征购富农出租土地的一部或全部。”实际上中南局主张在特殊地区——不动不能解决贫雇农生活问题的地区，对富农出租地要动一动；华东局的草案第七条关于富农政策，只简单地写上一句话：“不动富农的土地财产。”同时饶漱石还向毛泽东捎口信建议可否对富农土地财产明确宣布不动，而不说暂时不动。
5月底6月初，中央召开土改会议，讨论中央政策研究室提出的《中华人民共和国土地改革法》（草案）。关于对富农的政策，多数同志同意采纳中南局的意见，在文字上略加变动。华东局参加会议的同志也表示，富农出租地不动为好，但也同意按中南局的意见写，因为，那样写，并不是一定要动富农出租的土地。以后这一提法被写进了《中华人民共和国土地改革法》。
总之，党中央对富农政策这一土地改革运动中的重要问题不是仓促决策，而是广泛征询各级党委和民主人士的意见，耐心倾听，接受正确的部分，经过细致认真的调查研究和讨论后，证实某些分歧是以不同的农村情况为依据的，因此，在保持基本政策统一的前提下，因地制宜，不搞“一刀切”。
土改总路线的确立
1950年6月，中国共产党在北京召开了七届三中全会，会上，毛泽东把土地改革的完成作为国家财政经济情况根本好转的首要条件，把土地改革工作列为八项工作任务的首要任务，并在报告中正式指出：“我们对待富农的政策应有所改变，即由征收富农多余土地财产的政策改变为保存富农经济的政策，以利于早日恢复农村生产，又利于孤立地主，保护中农和保护小土地出租者。”强调了“有步骤有秩序地进行土地改革工作”。七届三中全会还听取了刘少奇关于土地改革问题的报告，通过了《中华人民共和国土地改革法》（草案）。6月14日，召开了以土地改革为中心议题的政协第一届全国委员会第二次会议。刘少奇在会上作了《关于土地改革问题的报告》，对土地改革政策的基本内容，进行土地改革的具体办法，作了深刻的阐述。在闭幕会上，毛泽东进一步指出了土地改革的伟大意义，号召一切革命的人，都要站在革命人民一边，过好土地改革这一关。经过这次会议及6月28日中央人民政府委员会第八次会议讨论并通过了《中华人民共和国土地改革法》，30日公布施行。同年7月、8月，中央人民政府还颁布了《农民协会组织原则》、《人民法庭组织通则》和《关于划分农村阶级成份的决定》等文件。这些法令、通则和决定，根据党过去的历史经验和当时的实际情况，明确地规定了土地改革的路线、方针、政策，是全国土地改革的基本指导文件。其主要内容有：
制定了土地改革总路线。即：“依靠贫、雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”这条总路线是多年来党进行土地改革运动经验的继承和总结，是符合建国后农村实际的，又是土地改革中各项具体政策和措施的总依据。
制定了保存富农经济、中立富农的政策。《中华人民共和国土地改革法》第六条，分三段表述了政府的富农政策：
“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯。
“富农所有之出租小量土地，亦予保留不动，但在某些特殊地区，经省以上人民政府批准，得征收其出租土地的一部或全部。
“半地主式的富农出租大量土地，超过其自耕和雇人耕种的土地数量者，应征收其出租的土地，富农租入的土地应与其出租的土地相抵计算。”
继续贯彻了坚决团结中农的基本原则。
《中华人民共和国土地改革法》第七条规定：“保护中农（包括富裕中农在内）的土地及其他财产，不得侵犯”。同时特别说明对中农附带出租的少数土地，也不应加以没收或征收，实行“中间不动，两头平分”的政策。不仅如此，没收地主的土地在平分成份中，保证中农成份不少于1/3。这主要是照顾到，在中国农村中，一般来说中农拥有适当的生产资料和土地，依靠自己的劳动来获得较贫、雇农为好的生活，基本上是自力更生、自主经营的，不带有多少剥削性质，如果在土地改革中没收或征收他们的土地和财产，显然会破坏中农的积极性，不利于稳定中农的情绪，也会给贫雇农形成不良的影响。这也是为了照顾新解放区的特殊情况而作出的。新中国建立后土地改革的范围是在新解放区，新解放区中中农所占的比重没有华北老区那么大，占有的土地也不如老解放区多，“湘、鄂、赣等省，中农一般约占人口的30%，土地的30%稍多一点，在广东有些地区则更少，有的只占到人口的百分之十几”，有的地方中农还兼租入一部分土地。因此为获得中农对土地改革的积极支持和热情参加，保护中农是绝对有必要的。
对土地改革的主要敌人——地主阶级，党和人民政府也制定了与过去略有不同的政策。
