国资委很难直接管理数量庞大的国有资产以及数量众多的国有企业，设立国资经营公司这一中间层次就成为必要。深圳和上海早就进行过这方面的有益探索。今后国有资产管理体系将会有三级管理。国资委是国有资产的代理人，主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，制定具有导向性的政策，确定其下一层级——国有资产经营公司的经营目标并对其制订完善的考核和奖惩制度，依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。也就是说，国资委仅与其直接下层——国有资产经营公司相联系，而且其主要手段是人事控制。
国有经营公司承担着直接的国有资产经营职能，必须有明确的定位。其经营目标应该包括两个方面，即通过实施资产重组实现国有经济结构和国民经济结构的优化；努力实现国有资产的保值增值。据此，国资经营公司应该分为两类。第一类是国资重组公司，或是改组而成，或通过政府授权组建跨行业的综合性国资经营公司而形成。其主要目标是配合政府实施结构调整的目标，推进国有资产的合理流动和资产重组，通过努力做到国有资产的保值增值。它将在今后不断扩大的产权交易中充当起国有资产出资人的角色，在国有资产专司机构的授权范围内，对国企进行重组，使国有资产的行业区域分布结构和经营组织结构合理化。其重组的目的在于退出。这一类经营公司本身将在国家产业结构的持续调整中收缩战线，最终终结其历史使命。第二类是国资经营公司，或者叫做国家长期持股的国资公司，其股权投资涉及关系到国家命脉和安全的企业，比如石油、石化、电气、电力等。
这类国资经营公司许多由大型国有企业集团核心企业经国家授权转化而来，它们既从事资本经营，又从事生产经营，主要以盈利最大化为目标。为此要借助资产重组活动，调整企业产权结构、组织结构和产品经营结构，建立起规范的以股权为纽带的母子公司、参股与被参股公司的关系，实现国有资产的保值增值。
３．实现彻底的分级财政的基础上，向“分级所有”即“国家所有，地方公有”的目标模式过渡
由于国有资产在法理上属于国家，中央与地方对于国有资产的管理之分长期以来仅仅是一种行政管理上的分合。“国家所有，分级管理”的体制，与业已形成的地方利益格局很不适应。在国企改革进入产权改革阶段后，这种行政管理上的分工就势必逐渐演化成关于所有权行使的分工。
相对“国有所有，分级管理”的国有资产管理体制，党的十六大报告提出的“国家所有，分级行使出资人产权”有三大进步：一是进一步明确了中央、地方在国有资产管理上的责权利关系，进一步调动了地方管理国有资产的积极性；二是明确了国有资产管理的专司机构及其职能；三是强调要制定法律法规来确保新体制的稳定运行，体现了现代法治精神。目前中央政府管辖的关系国计民生的大企业将由专司的机构来行使所有者的权力，地方政府将事实上获得大部分位于本地的国有资产所有权，包括资产收益权、受限制的资产转让权和人员的任免权。但是，“国家所有，分级行使出资人产权”的体制表明，中央政府和地方政府所拥有的仍然只是国家授予的权利，权利的授予完全不等于权利的让步。它并没有改变国家对所有中央和地方资产所拥有的终极所有权。
８．３．５深化和完善国有资产管理立法制度
国有资产管理机构，应该能够推动国有企业改革的深化，应该能够推动国有企业体制创新、技术创新和管理创新，应该能够推动公司治理与国际惯例接轨。应当建立中央政府与地方政府不同级次的国有资产管理机构，实现维护国家利益、国民利益条件下的国有资产分级所有。积极探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，培育国有企业以外的国有资产载体。鼓励与支持外国资本、私人资本进入国有经济存在的领域，允许非国有法人、自然人替代国有法人。承认国有企业的发展与积累中的非资本要素的作用，允许经营者（技术骨干）以个人拥有的管理（技术）要素参与企业利润分配。推动国有企业进行产权清晰的股份制改革，允许人力资本折股。
除此之外，国有资产管理体制改革，必然涉及到各个部门职能的重新调整，尤其是要实现“管资产和管人、管事相结合”，更会带来新的国有资产管理机构与多个职能部门的冲突。把分散于多个部门，存在于多个环节的国有资产管理职能统一起来，虽然可以有利于效率的提高，但在无法可依的条件下，可能会把“权力集中”
的国有资产管理机构置于被围困被攻击的“尴尬”境地。我们应该吸取过去的教训，借鉴运行良好的国家审计署的经验。国家审计署职能的准确到位及作用的良好发挥，关键在于依法建立、依法行权。
国有资产管理体制改革立法在先，应贯彻党的十六大的基本精神，“国家要制定法律法规”。从国有资产管理和运营的需要看，可以考虑出台《国有资产组织机构法》，依法建立新的国有资产管理机构。在国有资产管理机构运行后，再完善并出台《国有资产法》。
８．３．６国外管理国有资产企业的经验借鉴
１．以控股机构为中心的管理模式
以控股机构为中心的管理模式。其基本特点是，政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。在大型控股公司之下一般还设有专业控股公司，具体管理和经营所属企业，这样就形成了一个控股公司体系。
意大利是实行这种管理模式的代表。其他西欧国家如奥地利、瑞典等，某些发展中国家如新加坡、赞比亚等也采取了这种管理模式。在这些国家，往往设置若干个大型综合控股公司，由一个政府主管部门专门负责管理这些综合控股公司。
２．以财政部为核心的管理模式
以财政部为核心的管理模式。其基本特点是，由财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。德国是以财政部为核心的管理模式的代表，类似的还有英、法、美、日等国家。
在德国国有资产管理体制中，财政部处于核心地位。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划，如销售、投资、财务、人事计划等，并以股东身份负责选聘联邦一级主要国有企业监事会成员，以及管理有关企业资金供给方面的事务。政府每年由财政部长主持召开一次联邦一级的国有企业管理部门会议，就国内经济状况、目标、存在的问题和财政政策进行总结报告，并就国有企业发展问题进行讨论。财政部主要通过监事会控制国有企业，虽然财政部不直接给企业下达指令，但通过对监事会成员的任免、控制资金的投入以及对企业财务进行检查，对企业发展施加的影响是巨大的。
德国国有企业的最高领导和决策者不是董事会，而是监事会。监事会的成员包括股东代表和职工工会代表，两方人数相等。股东代表由财政部长选定，但主要来自私人公司的董事或经理、银行家和经济专家，政府官员很少。监事会主席由财政部长推荐，副主席由员工代表担任。监事会中所有员工代表由企业协商推选，但需报财政部审核。监事会的主要职责是：负责组建公司的董事会；讨论和审核董事会的重大决策，如企业的设立和关闭、购买或出售，１００万马克以上的投资决策，５００万马克以上的贷款决定，高级管理人员的任免等；审核企业的中长期计划，包括销售计划、投资计划、财务计划、人事计划等；听取和讨论董事会的报告，审核公司的经营状况，包括经营活动的财务结果、销售状况、生产状况、各种经营方针和政策等。总之，公司活动的重大问题只有取得监事会的同意，董事会才能作出最终决定。
然而，德国的国有企业仍拥有相当大的经营自主权，无论是联邦政府还是州政府，其政策都是对其参股企业实施间接管理。企业的经营绩效主要是用市场指标来评价，而不是以实现政府政策目标所作出的贡献来评价。同时，政府也并不绝对要求企业按照政府制定的目标组织经营，而是希望国有企业在与私营企业的市场竞争中求得生存与发展。
３．协调机构为中心的多部门管理模式
印度是这种管理模式的代表。印度政府设置了一个具有咨询、服务和监督性质的国有资产管理职能机构：公营企业局。这个局并不独立行使国家所有者职能，只是一个为政府各部门更好地行使所有者管理职能提供服务的综合协调机构。
从整体上看，政府对国有企业的管理主要是通过各主管部门实现的。主管部门通过下达计划指令对所属国有企业进行全面控制，负责任命企业董事长和总经理。议会、总审计长以及其他政府机构与企业之间的对话一般也是由主管部门安排。当国有企业经营中需要追加资金和涉及外汇交易时，财政部便出面参与管理。
该部在国有企业董事会中的代表负责监督企业的财经纪律。政府其他部门也试图在国有企业经营决策中坚持本部门的利益，并宣称有权干预企业事务。如能源部和交通部在很多情况下为国有企业提供动力、燃料及其他生产所需物资，它们便需要在这些或那些事务上对企业提供咨询和建议。此外，计委也对企业投资项目进行监督，并定期收集企业经营信息。
但是，在印度的国有资产管理体制中，主要是由两个环节构成的：一是公营企业局，对各主管部门的工作提供咨询、服务并进行协调的同时，对所有国有企业的经营活动进行全面监督；二是国有企业的主管部门，具体负责所属国有企业的管理和运营。
思考题１．搜集各国对于国有资产监督管理的经验，分析我国现行监管制度在哪些地方可以加以改进。
２．国有资产在运营的过程中，不可避免存在各种风险，试列举所有可能存在的风险因素，并加以分类。
