职能如何确定？这里的“管事”与过去管企业运行有什么区别？这些问题到现在并不明晰。实际上，对于“事”的理解有宽窄之分，宽的理解应当包括对资产运行全过程的监管；而窄的理解更多是局限在财务指标的考核上。现在，确实存在一个两难选择，如果按“宽”的理解去操作，可能又超出了国资委的职能界定；如果按“窄”的理解去操作，有些监管职能又难以真正到位。
三是如何结合？这是国有资产管理体制改革在实践层面迫切需要解决的问题。应当说，党的十六大从原则上规定了“管资产和管人、管事”必须与“权利、义务和责任”相一致。在这里，“权利、义务和责任相统一”体现的是权责利的一致性，这是“管资产、管人和管事”的根本前提，也是它们之间的结合点。在此基础上，探讨“管资产和管人、管事相结合”，重要的是要进一步明确在这一结合中起关键作用、能够把权责利统一起来的因素。在管资产、管人和管事三项职能中，核心是管人，通过管人才能实现管资产和管事的目的。同样，管人能够把权责利人格化得加以体现。因此，倾向性的观点是突出以管人为核心实现“管资产和管人、管事相结合”。这一思路有其合理性，但突出管人，既强化了人治特点，又有可能淡化制度和机制的作用。
第六，交易成本将随国有资产“分别代理”而扩大。在目前的体制设计下，中央政府和地方政府是作为不同的代理主体而存在的，尽管其代理的对象不同，但其主体地位是一样的，即在被授权的范围内分别“代表国家”履行出资人职责，并且“享有所有者权益”。不仅所履行的职责相对独立，成为权利主体；而且利益也相对独立，成为利益主体。如果说，在以往条件下，地方保护主义仅仅是一种利益上的维护，那么现在则体现为权责利的要求。对此，有人曾形象地说，目前具备了“诸侯经济”的充分条件。这个观点不一定正确，但却概括了一种现实。
在肯定分别代理积极意义的同时，也应当看到可能的负面影响，其中突出的是将会增加交易成本。表现在几个方面：
一是不同代理主体间的交易成本。由于中央政府和地方政府都是国有资产出资人的代表，其所授权经营的范围又有所不同，那么在国有资产的产权边界存在较大模糊区域的情况下，其交易区间和谈判空间自然会很大，由此产生的交易成本只会增加而不会减少。同时，又由于中央与地方行政上的隶属关系与代理主体间的平等关系交错在一起，既相互作用，又相互影响。
二是代理主体与外界的交易成本。国有资产是国民经济的组成部分，国有资产管理与整个国民经济的管理紧密联系在一起。由于代理主体的落实并使之部门化，各级国资管理部门成为具体的载体，又由于国资管理的相对集中，这就使得国资管理部门与外界的横向联系增加，相应的交易成本或摩擦成本也在增加。
三是传导于企业的交易成本。分别代理行为形成的交易成本，最终都会传导到企业，成为企业不可逆的交易成本。
第七，国有资产的安全性问题更加突出。在中央和地方作为不同利益主体的前提下，各自存在着不同的利益取向，其对企业的关切程度也就不同。对于中央政府而言，追求的是企业的利润目标，以实现所有者权益的最大化；而对于地方政府而言，则更多考虑的是企业所承担的社会目标，如就业、城市建设、公共安全等。这种不同取向对企业的索取，加重了企业的负担，损害企业的长远发展，但还不至于影响到资产的安全。
真正影响国有资产安全的是一些地方政府对地方企业和中央企业采取不同的保护态度，如盗抢地方企业资产的从重打击，盗抢中央企业资产的从轻发落。这在客观上形成一种可以“犯上”，而不能“犯下”的错误导向，事实上怂恿和包庇了破坏企业的行为，致使中央企业资产面临严重的安全性问题。最突出的就是石油企业，由于石油企业的特殊性（点多、面广、线长），横跨不同行政区域，是一个“没有围墙”的工厂。几乎所有的油田都曾发生过原油和资产被盗抢的问题，直到现在仍屡禁不绝。
那么，原来地方政府仅仅是利益的主体，而现在随着国有资产出资人地位的确立，成为真实意义的产权主体（或准产权主体），如果没有相应的跟进措施，国有资产尤其是中央企业在地方的安全性问题将更加突出，搞不好会造成新的更大范围的资产流失，同时，保护成本也会加大。
第八，立法滞后将会导致监管上的“真空”。国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应新体制要求的法律法规短缺，使国有资产的监管与经营缺少必要的依据。有人曾戏称这类似于一种无规则的“游戏”。实行“统一所有，分级代表”以后，对法律法规的需求更加突出。
第九，管理体系不健全将影响监管职能到位。国有资产的监督管理，不同于行业性的、专业性的监管，既要关注宏观经济发展，又要跟踪微观经济运行，既要对经营者考核奖惩，又要对所监管的国有资产负责。为此，必须建立和完善一整套监管体系，包括国有资产保值增值指标体系、考核办法、考核标准以及企业绩效评价体系。但目前有关国有资产监管体系还不健全。
现在，体系短缺集中表现在指标体系、考核评价体系和监督激励体系的不完整。这将影响管理机构的职能发挥和有效运作。国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，也就是要实施国有资产的委托代理。在委托代理关系中，委托人与代理人之间的关系是一种不完备的契约关系，为避免这种不完备造成的缺失，就需要建立一整套科学的、便于操作的指标体系、评价体系和监督激励体系，以尽可能地减少代理者的“道德风险”和“逆向选择”。指标体系的确定依据国有资产的性质和经营特点而有所区别，既包括现实增值能力、市场竞争能力、创新能力，也包括长期发展能力等。建立对代理者的考核评价体系，更是一个全新工作，既不能再延用考核党的干部和行政干部的标准，也不能再搞群众运动式的评价过程。要按出资人制度要求，确立对国有资产经营者的考核评价体系；同时，要建立内外部监督体系、建立激励和约束体系。显然，这些对新的国资管理机构而言，还来不及顾及。
第十，国有资产监管与经营的有效性将受能力短缺影响。国有资产的监管与经营具有很强的职业性和技术性，为此要建立职业化监管队伍和职业经理人队伍。
所谓职业化就在于：一是职业化的人才来源于市场，并通过市场竞争来选择；二是这一群体的利益应当与其所监管和经营的业绩联系起来；三是要建立可流动的机制，人员的进出完全取决于需求和个人意愿。
当然，现在就要求国资管理机构一下子做成这样是不现实的，因为毕竟要有一个过程。那么，在过渡期内，职业化监督队伍的形成，只能从现任相当级别的领导干部、国有大型企业集团的领导者、具有一定影响的专家中产生；职业经理人队伍的形成，也只能从具有一定级别且有一定专业能力的政府干部、国有企业现任领导人、拥有相当资产规模的民营企业领导人中产生。在这一可行的事实面前，不得不承认，这与改革所要求的职业化队伍还有一定的距离，其能力短缺应是情理之中，而源于能力短缺所带来的风险也就在所难免。
８．２道德风险
８．２．１现状
据国内有关学者估计，近年来仅国内每年通过地下钱庄洗钱金额就高达２０００亿元，大概占ＧＤＰ的２％左右。经查明，在厦门“远华”走私案中，非法收入大量通过地下钱庄流往境外。１９９６～１９９８年，“远华”集团走私收入中的１２０亿元，就是由一家地下钱庄，经由其境外合伙人支付外汇给“远华”在香港的机构。
【案件一】原中国矿业进出口公司总经理，黄爱华，女，５８岁。她伙同下属、公司财务部经理刘健红从１９９４年３月到１９９８年４月利用职务之便，将本公司的２笔账外公款和一笔业务款共计１３５２万元转存到可以控制的一家私营企业账户上予以侵吞，她们还擅自使用单位的账外公款１５万元购买轿车据为己有。
【案件二】原北京长空机械有限责任公司副总经理陈波（副局级），３９岁。
１９９７年５月到１９９８年８月间，他利用担任北京长空机械公司副厂长并负责本公司与北京市京科房地产开发公司联合建设住宅之机，向京科公司的工作人员两次索要人民币共计１５６万元用于做生意，并采用签定虚假的股份转让协议和出具假发票平账的手段掩盖犯罪事实。
【案件三】北京城乡建设集团有限公司原副经理、恒万实业有限公司原董事长李化学（副局级），利用负责公司在澳大利亚、新西兰投资项目的职务便利，将公司在外的公款直接存入其个人账户，还直接占有公司在澳大利亚的房产，贪污共计１１４５万元。
尽管国资管理部门为保证国有资产的保值增值、避免国有资产的流失采取了许多积极措施，取得了一定的成效，但国资监督管理方面存在的问题仍很严重，表现在：
（１）国有资产产权登记，资产统计数字不完整，有漏登记现象。有些单位将已完的工程仍列在建工程项目，在资产产权统计时未予登记。
（２）国资管理部门账面资本金数字与实际不符。
（３）行政机关资产管理漏洞较大。不少行政单位没设资产账，或资产账登记极不完整，手机、电脑、空调等资产直接列出费用支出，而不进行财产登记，更有甚者小汽车公车私户亦不进行财产登记。上述种种由于管理漏洞大，许多资产个人侵占、丢失损毁无法反映，更谈不上追究责任，不仅违反了《会计法》之规定，而且存在国有资产流失的隐患。
（４）应收款数额巨大，收款率极低，严重影响了资金的使用效益及国有资产的保值增值。对此，国资管理部门虽制订了催收、催交各类奖罚责任制，有的已诉之法律，但由于种种主客观因素，收效不明显。
８．２．２道德失范表现形式
在国资委成立之后，国有资产的监管是由各级政府的国有资产管理委员会（国资局）来实施的，并在政府与国有企业经营者之间形成了国有资产管理委员会（国资局）——国有资产经营机构——国有企业这种“三层次”的国有资产委托代理关系。在国有资产的这种委托代理关系中，蕴涵着国有资产监管者的道德失范问题，这不仅造成一些国有企业效率低下的重要原因，而且是造成国有资产流失的重要根源。
我国国有资产管理中产生的国有资产监管者的道德失范，其形式多种多样。
总的来看，主要有以下几种表现形式：
一是国有资产监管者优先考虑个人或本位利益最大化，使国有资产的运营偏离保值增值的目标。
二是国有资产监管者在监督国企经营者与政府签约过程中，与国企经营者“串谋”，故意隐瞒信息，签订有损国家利益的契约，其结果是国有资产的监管者与国企经营者多得收益，国家应得税利遭受侵蚀。
三是国有资产监管者在工作中不思进取、伺机偷懒，造成国有资产隐性或显性亏损和流失；四是国有资产监管者在监管国有资产兼并重组过程中，在投机心理支配下，盲目进行投资决策，或造成国有资产的流失，或造成国有资产投资失误。
产生国有资产监管者的道德失范问题的直接原因，有以下三个方面：
首先，国有资产监管者存在的机会主义动机是国有资产监管者道德失范产生的内因。在市场经济条件下，目前的国有资产监管者作为一个为国家利益服务的组织，也有自己的利益要求。这样一个利益群体，虽然有其职责的约束，但由于对自我利益的考虑，为追求自身利益最大化，必然会产生机会主义倾向。在没有相应的激励机制和约束机制的情况下，这种机会主义的倾向就会转化为机会主义行为，出现国有资产监管者的“道德失范”，从而导致国家利益受损。
其次，政府的有限理性，是造成从事国有资产监管的公务人员道德失范问题发生的客观因素。在现代市场经济条件下，由于专业化和社会分工的发展，市场规模扩大，经济活动变得更加复杂化，在信息不对称和不确定性条件下，国有企业经营者利用自己占有的信息优势和专业化知识，在与政府签约博弈中，始终处于优势地位。因此，某些国有资产监管人员利用政府的这一弱点，伺机与国企经营者“合谋”，侵吞国有资产。
最后，在经济转型时期，人们的价值观念呈现多元化，社会上的“道德滑坡”现象在不同程度上影响到从事国有资产监管的公务人员，其中一些道德素质不高者就会利用手中的大权，损公肥私，侵蚀国有资产。
目前，国有资产监管者的道德失范问题的产生，除上述三个直接原因外，还有深层次的原因，即在国资委成立之前国有资产管理体制存在的一些缺陷。
（１）政府作为国有资产委托人，其目标是多元的，既有实现国有资产保值增值的经济目标，又有诸如实现充分就业、保持社会稳定、保护生态环境等非经济目标。
当这些目标交织在一起时，政府（国有资产管理机构）实现国有资产保值增值的目标将会被淡化，甚至会被其他的社会、政治目标所替代。这在一定程度上为从事国有资产监管的公务人员“道德失范”行为的发生提供了机会。
（２）国有资产“三层次”管理体制在一定程度上不利于提高国有资本运营效率。首先，这种多层次的委托代理关系，不仅会造成监督成本增大，而且还可能造成信息传递滞后与失真，这也为国有资产监管人员的“偷懒”提供了“空间”。其次，在政府实施与国有企业之间订立的委托代理契约过程中，特别是在涉及国有资产的产权流动和重组的重大问题时，政府机关往往遵循的是其固有的一套按部就班的行政办事程序，这样，不可避免会存在官僚主义或腐败行为，造成低效率。
（３）虽然政府代行国有资产所有者产权职能是由全国人民代表大会及其常委会授权取得的，但在全国人大与政府之间并不存在委托代理关系，全国人大在监管国有资产运营上对政府不存在有效制衡。相反，政府在拥有了国有资产的实际支配权后，这种权利的使用是否符合国有资产的保值与增值的目标，完全取决于政府的自我约束和理性，政府不必刚性地对国有资产运营中所造成的亏损或流失负责。
（４）各级国有资产管理委员会的职能虽被界定为监管国有资产的运营，保护国有资产保值与增值，但由于它是政府下属的一个职能部门，又没有法律保障其地位，不能独立有效地行使国有资产监管职能，国有资产实际上仍由计委、财政部门和各业务主管部门分块管理，政资不分，互相扯皮、推诿，彼此争权现象依然存在，国有资产依然处于多头管理又无人实际负责的状态。
（５）目前的国有资产管理体制中还没有一套有效的制度安排来激励和约束国有资产的监管者，这些“制度真空”的存在，给国有资产监管者道德失范问题的产生提供了可能。
