中国实行社会主义制度，经济不发达，市场经济体制正在建立，尚未形成完整有效的市场运作机制，中国国有企业的功能和作用，同市场经济发达国家相比，既有相同的一面，也有很大差别。
第一，企业具有生产的功能。国有企业作为一种特殊“企业”与“政府”的不同点在于，它能够为社会提供产品和劳务。作为社会主义国家，政府是国有企业的主要出资人。在早些时候，政府出于意识形态的原因，赋予国有企业提供几乎所有生产和生活所需物品的职能。
第二，企业具有体现政府经济政策意图的功能。由于国有企业不是一般“企业”，政府是国有企业的最大“股东”，这样就在体制上规定了国有企业必须按照政府的意愿运行。政府可根据国民经济的不同情况，赋予国有企业不同的使命。通过兴办国有企业为其他企业提供基础性服务。市政公共交通、邮电通讯、供水、供电、供气、水利、航空、环保以及银行等领域，一般所需投资巨大，回收期长，而且生产的社会化程度较高，服务面很广。中国也不例外，在这些部门建立国有企业，目的也在于为国民经济中其他产业的初始启动和步入良性发展，提供基础性服务。
第三，兴办国有企业作为先进技术的示范，推动技术全面进步。由于国有企业（包括国有科研机构）拥有较强的研制实力和信息网络，在需要大量超前投入的重大科学技术的研究与开发方面，它可以承担主要科技项目的基础研究和应用开发，并通过示范效应，实现以较快的速度推动整个国民经济的科技进步、产业素质的提高、经济结构的改造和国际竞争力的增强。
第四，国有企业在国民经济中还发挥着如下特殊的作用，即在特定历史条件下，国有企业成为推动中国经济发展的主导力量。特别是在新中国建立初期，生产力发展水平相当低下，发展经济成为政府的主要目标。在私有经济不发达的情况下，政府只有依靠国有企业来推动国民经济的增长与发展。
此外，由于当时中国的产业结构存在严重缺陷，通过在那些薄弱产业领域兴办国有企业，可以使产业结构趋向合理。据估计，在建国前１９３３年的工业总产值中，生产资料工业产值不足３０％，而消费资料工业产值占７０％以上。１９４９年，全国工业总产值中重工业产值占２６．４％，轻工业产值占７３．６％。从采掘和冶炼的对比关系看，１９４３年全国铁与钢的比例高达２０∶１。在机械工业方面，不能制造汽车、拖拉且多半从事修理和装配业务。据１９４６～１９４７年上海机器同业公会统计，在７０８家机器制造厂中制造兼修配的厂高达７５％。由于当时私营经济的力量有限，依靠他们的力量来发展这些薄弱产业的可能性很小。为了发展经济，同时为了建设社会主义，只有依靠政府兴办各类产业这条途径。所以，在中国经济发展的初期，国有企业的作用和其他发展中国家一样，还谈不上是弥补市场的缺陷，而更重要的是创造市场和开拓市场，担当促进国民经济增长和发展的重任。
４．国有企业涉及的领域
国有经济的地位主要体现在“控制国民经济命脉及其经济发展的主导作用等方面”，在重要行业、关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展，在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。在国民经济中，国有企业主要适用“五高”产业：一是控制力高，国有资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济的命脉，对经济发展起主导作用；二是经济地位高，是国民经济中的支柱行业、基础行业；三是公共、公益性高，体现社会主义优越性和生产的目的；四是安全、垄断性高，涉及国家安全、自然垄断的行业；五是风险性高，充分发挥其主体经济的作用。
这些产业应由国有独资和国有控股。
４．１．４国有企业是政府履行经济职能的重要方式
政府履行经济职能有多种方式，建立国有企业就是其中的一种，但随着市场经济的发展，国有企业的这一职能是需要重新定位的。就目前情况来看，国有企业可以辅助政府完成以下职能：
（１）宏观经济职能，即维持社会总供给与总需求的平衡，主要通过财政政策、金融政策、外汇政策、收入政策来实现。在市场经济发达的国家，政府主要运用三大金融政策工具：公开市场业务、法定准备金率和再贴现率来熨平经济周期。但在一些金融部门比较脆弱、资本市场发育不完善和政府金融监管手段比较落后的发展中国家和转型国家，政府为了保持对宏观经济的控制力和防范金融风险，金融机构大都是国有企业，金融部门成为国有资产和国有企业分布的一个重要领域。
（２）实现社会公平目标，可以通过财政政策、社会保障政策、社会福利政策来实现。通过建立和维持国有企业来为一般劳动者提供就业岗位和保证他们的收入，被一些国家包括中国，当作实现社会公平和维护社会稳定的手段。但其实这种代价是高昂的，有时反不如直接拿钱供养企业冗员和失业人员来得经济。
（３）通过合同、特许、承包等方式，一些原来只能由政府直接提供的产品或服务，可以转由非国有企业提供。
（４）政府通过规制政策来实现自己的某些功能。反垄断是政府的直接职责之一，政府可以把垄断业务的经营权拍卖给非国有企业，自己则承担起对这些企业的行为进行规制的责任。
４．２政府与国有企业的关系
国有企业是全民所有制下的公有经济，服从国家的统一领导和执行国家的计划，因此，国有企业从诞生之日起就和政府之间有着隶属关系，国家保障国有企业的巩固和发展。国有企业在计划经济时期是国民经济的基础。在改革开放后多种经济成分迅速发展的今天，无论从对国家财政的贡献，还是从保障社会经济稳定的角度看，国有企业都是国民经济的支柱。但是，在不同的历史时期，国有企业和政府的关系有所不同，呈现出不同的特点。
４．２．１计划经济体制下的政企关系
计划经济体制是高度集中统一的计划管理体制，对企业生产统一计划、物资统一供应、产品统购统销、人事统一调配，企业的自主权很小。我国从２０世纪５０年代末到１９７８年经济体制改革之前，实行的是传统的计划经济体制。随着经济形势的变化，政府对企业的行政管理方式也作了相应的调整，政府与国有企业的关系发生了很大的变化。
２０多年的计划经济体制是以指令性计划指挥经济运行，排斥市场，经济活动的决策权高度集中于中央政府，对经济的调节基本上是自上而下的指令性安排。
传统经济体制下的政企关系是层级制式的上下级隶属关系。虽然对企业进行了“两收两放”的管理体制的调整，在对企业所有制的结构、经营形式、调节手段和决策程序等方面有所变化，但仍是在原体制的框架内，而且仅限于“中央管还是地方管”的变革，对企业仍然是高度集中统一的行政管理。国有制和准国有制的集体所有制，几乎成为整个国民经济的唯一基础，公有制经济占９７％以上。传统体制下的国有企业是执行国家计划的生产单位，同时兼有生产、社会保障和社会福利等多种功能的社区组织，而不是以追求利润为目标的经济组织。企业分别隶属于不同的上级政府机关，政企职责不分。
计划经济体制下，政府和国有企业之间的关系存在以下特点：
（１）国有企业是企业唯一的产权主体。企业是行政机构的附属物，是按照上级主管部门要求生产的组织单位。企业的发展取决于主管部门的发展规划、投资决策及组织调节，企业没有独立的决策、经营权。整个国家相当于一个大工厂，企业的生产经营由中央计划机关统一安排，层层下达，企业的任务是执行国家下达的生产计划。企业所需的生产资料按国家计划统一直接供应或者企业向主管部门申请并获得计划机构批准，由物资机构调配，生产的产品也按物资计划、商品流转计划进行分类，然后由物资部门和商业部门统一调拨。
（２）企业负责人是国家干部，由上级人事部门委任。企业的行政级别按照产业在国有经济中的地位或产品的性质、企业的生产规模以及上级行政部门的级别来确定。计划完成情况是衡量企业管理者工作实绩的主要尺度。企业的招工及职工工资标准均由政府的劳动、人事部门决定，企业为职工提供医疗、养老保险和住房、子女入托、入学等社会福利服务，企业成为小社会，对职工承担无限责任。
（３）政府对企业承担无限责任。政府无偿供给企业资金，然后收取几乎全部的剩余利润。企业用于维持再生产的资金，甚至连折旧基金也由政府分配，企业不能独立的支配和处理企业资产，也不能享有使用资产获得的收益。企业既不负盈，也不负亏。
４．２．２经济体制转轨时期的政企关系
针对传统体制的缺陷和弊端，党的十一届三中全会中央切中时弊地提出改革经济体制，从企业制度改革、培育市场经济主体、构筑市场经济微观机制入手，拉开了我国经济体制改革、建立社会主义市场体系的序幕。党的十二届三中全会明确提出建立有计划的商品经济，这标志着中国由计划经济向以市场为取向的经济体制的全面转变。从１９７８年到１９９１年的经济体制改革的转轨时期，中央政府和地方政府、政府和企业之间的关系也发生了一系列的变化，政府开始注意运用经济、法律的手段间接管理企业。
在形成和建立有计划的商品经济和以市场为取向的经济体制改革时期，政府首先以价格机制改革为突破口。针对传统体制下严重扭曲的计划价格，这个时期所采取的是符合市场供求关系的价格“双轨制”，它是促进市场迅速发展的一种重要的过渡性措施。双轨经济体制下的政企关系开始突破了完全行政管理关系，向“政府调节市场、市场引导企业”的方向变革。１９８２年全国五届人大五次会议通过的《宪法》规定：“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济的主导力量，国家保障国营经济的巩固和发展”；“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。
国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例的协调发展”；“国营经济在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”。双轨经济体制下，实现了政府对企业国有资产经营权和管理权的分离。
该阶段政府和国有企业关系的主要特点是：
（１）以法律规定的行政性计划联系为主，以市场为纽带的经济联系为辅。“扩大企业自主权”的改革促进企业成为相对独立的商品生产者；“实行经济责任制”进一步推进企业成为相对独立的商品生产者；“承包经营责任制”的改革，实行国家所有权和企业经营权的分离，有利于企业经营自主权的落实，减少了政府的随机干预，促进企业以独立的法人进入和退出市场。但是，上述一系列的改革仍然属于旧的计划经济框架下的行政性分权，政府和企业之间依然是行政上的上下级关系，企业领导人由政府任免职，企业在投资、资产处置、收益分配等方面仍然要服从政府的行政支配。虽然在执行计划外，企业在生产经营上拥有相对的自主权，但仍没有自己独立的法人财产权。
（２）以法律的形式约束国家和企业的分配关系，但缺乏有效的约束机制。两步“利改税”尝试用法律的形式明确政府与企业的利益分配关系；“承包制”采用契约的方式来规定企业向国家上缴利润的分配关系，按照“包死基数，确保上缴，超收分成，歉收自补”的原则，确定国家与企业之间的利益分配。但是，由于“利改税”依然未改变企业与政府的行政关系，“承包制”企业的权利与责任仍不对称，因此仍不能解决规范市场经济体制改革取向下的企业行为的合理化问题。企业为获取最大利润，必然与政府改革措施博弈。由于承包能采取政府与企业一对一的谈判形式，企业必然与政府讨价还价。在信息不对称的前提下，企业依然承担着国家的计划任务和经济职能以外的社会职能，政府只有让渡利益于企业，而且在“承包制”时期，企业往往以降低折旧率提高利润率，减少利润留成中的投资基金比例，以扩大现期消费基金比例等方式，把资产转化为利润，最大限度地扩大现期收入，导致国有资产的大量流失。这说明企业的经济行为缺少有效的约束机制。
（３）政府对企业预算软约束关系依然存在。在双轨经济体制下，政府对企业管理制度的改革不能为国有企业经营提供平等竞争的外部环境，无论是“扩权让利”、“经济责任制”，还是“承包制”的改革，都局限于政府和企业之间的利益分配的调整上，在各项宏观政策改革不配套的情况下，政府赋予企业的各种权利有的不能真正落实，不能实现企业的自主经营，因而国有企业并未真正成为相对独立的利益主体，难以面对市场竞争。效益低下，企业就必然对政府有着行政依赖，同时由于企业还必须执行国家的计划，政府只能采取软预算约束，也就不能使企业真正做到自负盈亏。
４．２．３社会主义市场经济框架下的政企关系
邓小平同志的南方谈话加快了中国经济体制改革的步伐，使中国经济体制改革进入了一个新时期。１９９２年１０月，中国共产党第十四次全国代表大会明确指出，中国的改革目标是建立社会主义市场经济新体制。对国有企业的改革，也开始触动长期以来不敢动作的领域，如劳动用工制度、人事制度和内部分配制度。一些不称职或多余的职工从生产岗位上撤离下来，分流待岗。为加快企业改革，１９９２年国务院制定了《全民所有制企业转换经营机制条例》，并发出了《关于认真贯彻执行·条例·的通知》，全面审查和界定了企业的经营自主权，要求全部落实到企业。
１９９３年５月，有关部门通过专项调查和统计调查，了解《条例》赋予企业的１４项自主权的落实情况，发现基本落实的有生产经营决策权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、人事管理权、工资奖金分配权、留用基金支配权、内部机构设置权８项，占１４项自主权的５７％；部分落实的有联营兼并权、劳动用工权、投资决策权、资产处置权４项，占１４项自主权的２９％；落实不好的有进出口权和拒绝摊派权，占１４项自主权的１４％。可见，即便政府发文要求政企分开，其结果也不一定完全符合要求。
中国是一个特殊的国家，由于长期实行计划经济，企业行为的政府化是经济体制自身的要求，在经济成分构成中，国有经济比重过高，国有企业过多。在这种情况下要求政府不管理企业，政府是不可能同意的。从国外发达国家看，政府管理企业也是天经地义的事情。
