３．１公共政策一般理论述评
公共政策是现代政府输出的主要产品，是连接政府和社会的基本纽带，政府正是通过一系列的公共政策，实现其对社会各领域事务的管理，塑造良好的社会经济、政治秩序。在某种意义上，社会公共秩序就是政策秩序。而公共政策持续的稳定性，是公共政策有效地调节社会行为，因而也是塑造良好的政策秩序的基础。
３．１．１公共政策与公共问题
公共政策乃是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和方法。凡是为解决社会公共问题的政策都是公共政策。在现代社会，公共问题层出不穷，越来越复杂，性质也越来越严重，解决和处理更加趋于艰难。政府如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而解决问题，保证国泰民安，是当前政府公共管理所面临的一大难题。
（一）公共政策的基本含义
１．何谓公共政策
关于公共政策的定义不胜枚举。有学者从广义的角度去界定，认为公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情；有学者从狭义的角度去界定，认为公共政策是执行公共计划以实现社会目标的政治决定。政治学家伊斯顿则认为，公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性分配。在他的定义中，所谓的“价值”是指社会上一般人认为有价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、财富、知识、安全与声誉等。
在这里，我们可以把公共政策做这样的界定：公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公共需要，所选择的行动或不行动的方案。
根据这个定义，可以从几个方面理解公共政策的性质：
（１）公共政策是公共权威当局所进行的活动。所谓公共权威当局，指的是对公民个人的行动或私人部门和其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。
一般而言，公共政策由政府机关制定。当然，这并不意味着社会其他组织对公共政策的制定不发生影响作用。
（２）公共政策的选择行动是一种有意识的行动。一般而言，一项公共政策有一个或一组特定的目标，有一个基本的方针，有一条选定的行动路线或方案。公共政策的选择是政府有意识、有目的，或目标导向的。
（３）公共政策是问题导向的。公共政策的主要目的在于解决社会问题。如果一个社会没有任何问题，公共政策也没有存在的必要。公共政策所处理的公共问题可能是单一的，也可能是一系列相互关联的社会问题，是一个政策问题的网络。
（４）公共政策包括公共权威当局的作为或不作为的行动。公共政策既包括政府机关“积极”采取行动纲领，对社会生活进行干预，解决社会问题，也包括政府的不行动或不作为。其实不作为也是政府的政策，也会对社会活动起到干预作用。
２．公共政策的类型
在现代社会，随着社会问题复杂性和公民需求的不断改变和多样性，政府制定的公共政策数量庞大，名目繁多，形态各异。公共政策几乎涉及公共事务的所有方面。为了帮助政府政策制定者了解不同政策的性质与特色，提高政策制定的水平，对公共政策进行分类是必要之举。
公共政策学者罗威（Ｌｏｗｉ，１９９２）将公共政策分为分配性政策、管制性政策、重分配性政策。另外，萨利斯伯瑞（ＲｏｂｅｒｔＳａｌｉｓｂｕｒｙ，１９６８）再加上自我管制性政策。
这里分别对四种类型的公共政策进行简单介绍。
（１）管制性政策（ＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＰｏｌｉｃｙ）。这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和标的团体（ＴａｒｇｅｔＧｒｏｕｐｓ）从事某种活动和处理不同利益的政策。例如，污染管制政策、交通管制政策、外汇管制政策、出入境管制政策等。从博弈理论的角度分析，此类政策属于“零和赛局”的政策。因为这种政策的执行，往往会使一方获利，而使另一方失去利益。
（２）自我管制性政策（ＳｅｌｆＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＰｏｌｉｃｙ）。这是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅是设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。它是一种“非零和赛局”的政策类型，因为政策的执行通常不至于牺牲其他机关或团体的利益为代价，即没有利益上的排他性。
（３）分配性政策（ＤｉｓｔｒｉｂｕｔｉｖｅＰｏｌｉｃｙ）。这是指政策将利益、服务和成本、义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。这种政策基本上也是一种“非零和赛局”的政策，因为政策的执行并不是一方所得建立在另一方所失的基础之上的，不具备义务和利益的排他性，基本上是“有福同享”、“有难同当”的政策。
如社会福利政策，教育政策，财政补助政策等。
（４）重分配性政策（ＲｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｖｅＰｏｌｉｃｙ）。这是指政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一个标的团体享受或承担的政策。如个人收入累进所得税基本上就是对于富有阶层的财产通过累进税率的征收，转移给贫困阶层，以缩小贫富差距。这种转移支付的政策会出现利益上的排他性，所以是一种“零和赛局”的政策。
３．公共政策的基本功能
公共政策的功能就是公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。公共政策主要具有导向、调控和分配等基本功能。
（１）导向功能。公共政策是针对社会公共问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。公共政策是规范人们行为的准则，它倡导人们应该按照什么原则做什么事而不能做什么事，这必然会对社会观念产生巨大影响，尤其在体制变革的年代或制度创新时期，这种影响会更大。
（２）调控功能。公共政策的调控功能，是指政府运用政策，对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制所起的作用。调节作用与控制作用往往是联系在一起的，调节中有控制，在控制中实现调节。
政府的调控作用，主要体现在调控各种社会利益关系，特别是物质利益关系上。现实社会中，不同人、不同时期，利益追求有一致的，也有不一致的。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。公共政策涉及社会、阶级、国家的根本利益，反映了政府决策者的认识能力和主观偏好。因此，公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级利益与需要方面起到巨大的政治作用，这是政策发挥调控作用的出发点。
公共政策的调控作用，常常表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期有不同侧重点。政策要围绕政府目标的侧重点，在满足整体利益的前提下，优先对某一领域、某一些利益群体施加保护或采取促进性措施，使之充分发展。这往往是倾斜政策的重要内容。
（３）分配功能。公共政策应具有利益分配功能，而履行这种功能，必须解决三个问题：将那些满足社会需求的资源向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？这里，我们主要搞清楚第一个问题。
由于社会经济地位、思想观念、风俗习惯以及知识水平诸方面的差别，不同的人有不同的利益需求。社会中每一个利益群体与个体都希望在有限的资源中多获得一些的利益，这必然会在分配各种具体利益时造成冲突。如果这些冲突激化，就会造成社会的不稳定。为减少社会成员之间的利益摩擦，政府需要站在公正的立场，用政策来调整利益关系。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。政府必须鲜明地表示把利益分配给谁。
通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：①与政府主观偏好一致或基本一致者。政府是政策制定的主体，自然也是公共利益分配的主体。政府显然愿意把公共利益分配给自己的拥护者；②最能代表社会生产力发展方向者。对于任何政府来说，大力发展社会生产力总是排在首位的。所以，行为体现了生产力发展趋势者必然会从政策中获益；③普遍获益的社会多数者。一项政策实施的效果，取决于该项政策是否符合大多数人的利益。一般来说，政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。因此，认真研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，也是严肃的实践问题。
（二）公共政策问题的认定
前面说过，公共政策具有问题取向，也就是说，公共政策密切关注改善和解决公共问题。而现代社会，公共问题层出不穷，越来越复杂，如何认定公共政策问题就显得愈发重要。
１．公共政策问题与社会问题
任何社会都存在许多引起人们关注的社会现象，其中一部分会构成社会问题。
那些有广泛影响、迫使社会必须认真对待的问题，称为社会公共问题。一般来说，社会问题都具有公共特征，但它们并不都是公共政策问题。
现实社会存在着三个基本现象，即社会现状（实际现象）、社会期望（应有现象）、社会问题。应有现象与实际现象之间的偏差总是存在的。社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。所谓公共政策问题是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程，并采取行动，通过公共行为去实现和解决的问题。
２．公共政策问题的性质
现代的公共政策问题主要有以下几个特性：
（１）互赖性（Ｉｎｔｅｒｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）。公共政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的公共政策问题经常会影响另一领域的政策问题，因而发生交错纵横的复杂关系，增加了解决问题的难度。在解决政策问题时，必须采取整体的观点，将问题视为整体问题不可分割的一个组成部分。
（２）主观性（Ｓｕｂｊｅｃｔｉｖｉｔｙ）。公共政策问题是人类对环境所采取行动的思考产物。虽然公共政策问题有其客观情势，但最主要是人类以概念诠释问题情景的感觉产物，是人类心智的产物。由于公共政策问题的主观性，因此政策问题的解决需要有人文的关怀，重视心灵的感受和设身处地的理解。
（３）人为性（Ａｒｔｉｆｉｃｉａｌｉｔｙ）。公共政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定问题的利害关系人。因此，公共政策问题是基于社会需求而建构、维持与改变的。公共政策问题的人为性使得我们重视政策利害关系人的重要性。
当分析一项政策时，不可以忘记公共政策的制定可能影响人民的利益，也有个体、企业影响公共政策。
（４）动态性（Ｄｙｎａｍｉｃｓ）。公共政策问题的情境不同，问题自然也不同。一个公共政策问题可能有不同的答案，答案本身也可能转变为一个问题。因此，问题与解决方案常常互相流动。如果问题未被正确加以陈述，则解决问题的方案会逐渐失去时效。
３．公共政策问题的认定与建构
在认定公共政策问题时，不少人十分注意“问题是什么”，而对产生问题的原因，特别是深层次的原因往往分析不够。公共政策问题产生的原因是多方面的，政府首先要解决的是那些由紧迫的、最重要的原因所引发的政策问题。
公共政策问题的产生往往是由政策对象在运动过程中产生的偏差所引起的。
问题的分析程序如下：
（１）认定问题。找出实际现象与应有现象，经过比较发现偏差。
（２）说明偏差。用“何种”、“何处”、“何时”、“何种程度”分别讨论偏差，即明确判断“是”与“不是”，在何种事物、何地发生了偏差，偏差的程度大小及数量多少。
（３）确定原因。寻找原因会有两种结果：找到原因，进而对原因进行论证；找不到原因，通过反馈重新调查。
（４）问题表述。确切地表述问题是比较复杂的，它实质上是为解决问题而进行的目标与方案规划的前期准备。
３．１．２公共政策分析
１．公共政策分析的内涵
公共政策分析是指依照政策方案与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种已知被选方案中确定一个最好的政策方案的过程。
２．公共政策分析的方法论不论是对公共政策制定与实施过程，还是对公共政策内容本身的研究，公共政策分析都要回答五类基本问题：①事实分析——是什么，在什么时间与地点，程度是什么？②价值分析——因为什么，为了谁，应优先考虑什么？③规范分析——应该是什么，应该怎么做？④可行性分析——是否行得通，公众是否允许这样做？
⑤利益分析——利益如何分配，利益究竟应该分给谁？这是公共政策分析的归宿。
３．１．３公共政策的制定与执行
１．公共政策的制定过程
公共政策的制定是一个动态的过程，包括若干步骤或环节。公共政策方案的制定包括两个选择：目标选择和方案选择。
（１）公共政策制定的综合分析。制定公共政策的决策过程大致可以分为三个步骤：①诊断问题所在，确定决策目标；②探索和拟定各种可能的备选方案；③从各种备选方案中选出最合适的方案。一项公共政策的制定过程，必须组成一个各环节首尾衔接、互相影响、互相促进的连续封闭回路。这样既能发挥整体功能，也能发挥各环节的作用。
（２）公共政策制定的两个基本要素：目标与方案。在公共政策方案的制定过程中，有两个基本要素：一是目标，二是方案。确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。
政策目标的确定。政策目标是政策制定者通过政策实施所要达到的目的。依据正确的目标，可以拟定各种备选方案，从中选取满意的结果，也可以对政策实施情况加以控制，顺利实现目标，同时也给政策结果提供可评估的标准。政策目标的有效性主要取决于两个环节：一是政策目标的设计正确；二是不同的参与者对政策目标达成共识。
政策方案的设计。政策制定在于选择。为了达到预定的目标，提供给决策者的行动方案至少应有两个以上，而且必须说明各自的优劣和得失，以供决策者参考和选择。政策方案的选择，实际上是对实践活动的各要素及其结合方案的选择。
首先是对实践主题的选择，即解决“谁做”、“谁主要做”等等问题。这种实践主体可以是个体，也可以是群体。其次是对行动的方法、途径或手段的选择，它直接关系到目标能否实现及实现程度。最后是选择“何时”、“何地”去解决何种问题，即解决实践主客体之间相互作用的条件与环境问题。
２．公共政策的执行
所谓公共政策的执行，就是把公共政策的内容付诸于实践的过程。不仅要高度重视公共政策方案的优选，更要重视公共政策的实施。政府的公共政策贵在能够彻底执行，否则只是纸上谈兵，损害政府的威信。政府政策问题的解决，不仅有赖于完善的政策方案，更有赖于有效的政策执行。
公共政策执行主要有两种模式：一是自上而下的政策执行模式，二是自下而上的政策执行模式。
