投融资体、机制改革的目的就是实行政企职责分开，建立投资主体和金融机构的利益激励机制和风险约束机制，建立统一、高效的宏观调控体系，发挥市场对资源配置的基础性作用，形成科学决策、有序竞争和行为规范投融资体制，努力提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展。确立项目区分理论，可使政企真正分开，构造政府投资体系与全社会投资体系，完善投资决策体系、融资体系与宏观管理体系。
一、转变政府职能
社会经济管理职能与国有资本出资人职能分开的政府职能转变的关键。确立项目区分理论后，国有企业可以从政府日常职能承担中摆脱出来（除一些涉及国家安全等特殊性行业和领域），减少因“做贡献”而亏损。同时，政府工作也可以提高效率，避免造成新的国企负担。政府的职能，要从主要管国有投资转到全社会投资管理；从主管投资项目的审批、重点项目建设及其竣工验收等微观活动，转到调节全社会投资增长、结构变化和提高宏观效益等宏观经济活动；从主要靠行政手段转到主要靠经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段；建立和完善全社会投资宏观管理体制和调节机制。
非经营性的项目应由政府投资建设，但政府投资不同于企业投资，它必须从公众利益出发，获取社会效益和环境效益，其中特别是包括一些无收费机制，无资金流入量的项目，如开敞式城市道路等。今后，要进一步优化政府投资建设，提高政府投资的效率。
１.非经营性项目原则上由政府拨款建设，但也可通过其他筹资渠道适度举债
根据联合国开发计划署推荐发展中国家城市基础设施投资应占固定资产投资的１０％和ＧＤＰ的３％-５％。属于非经营性项目应由政府投资建设，政府在编制财政预算时，就应将非经营性项目的投资纳入预算，考虑到财力有限，一时拿不出所需费用的全额，但必须保证所投额度的一定比例，可以以财政收入作为保证，也可以固定税种或费种得以保障；另可通过资本市场发行股票或债券等筹资，还可以通过政府投资公司募集社会闲散资金，或通过发行城市建设彩票等方式募集资金。但在运用诸多举债方式搞建设时，必须密切注意其负债率，举债投资必须以能承受还债为前提，适可而止、量力而行。
２.必须强化政府投资决策的责任约束
首先，进一步加强和完善技术储备和方案比选工作，如融资方案也纳入比选范围，以提高投资决策的科学性。其二，在政府内部建立一套科学和民主的计划编制和项目决策程序，严格明确各个环节的工作、内容、深度、质量和效益要求，特别是主要行政负责人的责任。同时，要重视对政府履行职责的外部约束。市和区人大应加强对同级政府城市基础设施投资计划、财政投资项目决策和实施情况的审议和监督。其三，要建立投资决策和管理信息系统。
为增加投资项目实施过程、决策的透明度、减少决策失误和人为因素的影响，应利用现代计算机技术和经济研究成果，建立和完善我国的投资决策和管理系统。这可使投资决策程序化、公开化、规范化，增加了投资决策的透明度，减少人为因素的干扰，有利于提高决策科学化水平。
３.项目实施规范化、市场化
基本形成以合同为纽带，以市场运作为基础的项目实施模式。
一是运用政府采购制度原理，建立“公开、公平、竞争”的项目实施模式。在城市基础设施项目投资的全过程（包括项目前期、工程设计、施工和运营）中，遵循政府采购制度原则，引进竞争机制，对项目投资和设计方案进行比选，确定投资主体；通过采用公开招投标方式，选择项目设计、施工、材料、设备供应、中介服务和运营等单位，进行竞争、公开、公平、经济、有效的项目投资组织和实施活动，可以提高项目投资效益。二是建立健全专业化建设管理模式。政府投资公益性项目专业化建设管理的实质是对这类项目实行市场化、法制化的管理，由政府计划部门按照市场竞争原则择优选定建设单位，建设单位依据政府计划部门审定的建设内容、建设规模、建设标准和投资额，遵循国家规定的基建程序组织项目建设。建设单位直接对政府承担按质、按量、按期完成项目建设和控制投资的责任，与项目建成后的使用单位没有经济利益的联系。这种专业化建设模式，解决了以往建设单位和项目建成后使用单位合一的弊端，将政府计划部门对项目的控制有效地贯穿于项目建设实施全过程，强化了投资主体地位作用。
二、建立健全全社会投资体制
全社会投资即多元投资是投融资改革中一个重要的组成部分，也是整个宏观调控体系的重要内容。要规范健全全社会投资体制，激励全社会各种所有制的企业都参与投资竞争，促进上海城市基础设施建设的新一轮发展。
１.应激励全社会大集团、大企业、上市公司进驻上海城市基础设施的投资领域，并为其创造条件
目前在操作过程中对项目属性的界定不明确，没有实施细则。
另外，经营性项目的招投标，只是围绕几个政府投资公司，没有真正向全社会招标。事实上，社会上许多大企业集团或上市公司，都非常看好基础设施建设这一潜在市场，愿意出资参与城市基础设施的建设，只是投资的渠道呈封闭型、存在障碍，市场运作机制还不够完善，“公开、公平、竞争”的投资机制还未完全建立，需要进一步理顺与改进。
２.明晰决策权与审批权的边界，完善投资者投资功能
进一步划分政府与投资主体各自的决策层次和内容，理顺政府与投资主体之间的关系，建立有效的投资管理模式。例如，在项目前期阶段，政府提出项目功能要求，选择投资来源，确定投资主体，提出项目建设和运营要求，核定收费和涉及社会公共利益的事宜等必须由政府进行决策，并对项目是否符合城市规划、占用土地、环境保护等方方面面严加把关。对其余属于投资主体审查范围如项目初步设计中一些有关投资活动具体操作方面的内容，交给投资主体自主决策。同时，要规范政府的审批行为，更好地维护市场经济秩序。政府审批项目一直是重要的管理手段，但应改变其过去把作为投资主体的审批决策同作为经济管理主体的审批混在一起的做法，用项目登记备案制替代现行的行政审批制。
投资者投资功能完善，需要强调的：一是投资决策权，应落实投资者在项目前期阶段的参与权；二是项目融资用资自主权，应由投资者决定采用何种方式融资及如何提高资金使用效益等；三是建设实施自主权，由投资者选择项目建设的组织管理模式，非它请求，政府一般不应设立工程建设指挥部或指定代甲方；四是风险自担，进一步推行项目资本金制度，真正实现投资者权责利的一致，建立较为完善的“谁投资、谁受益、谁承担风险”的投资责任约束机制。
３.用法律手段规范投资行为的投资管理
市场经济是法制经济，应加快制定投资法。无论是宏观管理的规范、资本市场的规范、投资行为的规范，还是投资领域各种利益关系的调整，如国家与企业之间、企业与企业之间、企业与职工之间及各种所有制投资之间利益关系的调整与规范，最终要靠法律、靠法制。投资法的核心是保障投资者权益，保证谁投资、谁收益。国家要鼓励和引导各类所有制投资，其前提是各类投资主体具有内在的投资积极性，而投资积极性的基础是投资者权益。必须尽快出台投资法，或暂定的投资权益保障条例，用法律手段规范投资行为，以维护和保障投资者的合法权利。
４.运用现代信息技术，提高投资决策和管理水平
投融资改革使投资行为由单一的政府拓展到全社会，资金来源也从单一的政府拨款变为多种渠道。投资主体、资金来源及投资方式的多元化，必须相应提高投资决策和管理的水平，充分应用现代计算机技术和经济研究成果，来增加投资项目实施过程、决策的透明度、减少决策失误和人为因素的影响，完善我国的投资决策和管理系统。一方面是政府决策管理的需要。政府实施经济管理的客体已从企业转向了市场，经济活动的透明度远不如传统体制下依靠行政命令规定企业活动那样清晰。在这种形势下，政府的间接管理，将在很大程度上取决于对全社会投资动态的洞悉和对市场形势的判断能力，这是构成新的宏观管理体系的一个不可忽视的方面。因此，搜集和使用投资领域的各类信息比以往任何时候都显得更加重要，也更加复杂。另一方面从投资者角度也需要建立上述系统，这使投资决策程序化、公开化、规范化，增加了投资决策的透明度，减少人为因素的干扰，有利于保障投资者的合法权益。
三、发挥资本市场作用
资本市场一般是指交易期限在一年以上的长期金融市场，主要满足中长期资金需求和政府等机构弥补财政资金不足的需要。
它包括证券市场、投资基金市场、长期存贷市场等。资本市场的基本作用，就是通过证券、基金等金融工具的交易，为资本供求者提供多种可能的选择机会，以适应不同投资和融资的要求，将资本导向有效的使用方面，形成新的要素配置，使其资本增值，或促进新供给的尽快形成并发挥效用。
利用资本市场进行城市基础设施投融资所要采取的对策措施，应包括宏观对策措施和微观操作措施两方面。
在宏观政策措施方面，加快金融法规建设，尽快建立和完善资本市场的运行规则和准则，如发行与上市的市场准入制度，上市公司的淘汰制度等；在严格上市审查（财务审查和信用评级）的前提下扩大债券的上市数量和规模，增强变现能力与流通性；探索上海等经济城市中有条件的城市基础设施企业或项目（公司）到境外市场搞间接上市或者利用各国际债券市场发行债券，将投融资活动伸展到更为广阔的市场空间，等等。
在微观操作措施方面，要对已建和准备建设的城市基础设施项目和企业进行必要的分类，并针对其经营性或非经营性的程度确定其投融资方式。加紧城市基础设施领域的资产重组，建立以优质资产为主的大型城市基础设施公司，为在国内的直接上市和境外的间接上市打下基础，另外可选择有经济增长潜力的项目（公司）进行上市试点。值得强调的是，要将城市基础设施作为一个产业来看待。在这样一个前提下，可考虑组建产业基金。政府则通过给予基金在资产价格等方面上一定优惠条件的方式，引导其投向，规范其运作。
四、城市基础设施资产市场化
城市基础设施资产市场化的目的就是要运行市场化机制，盘活资产存量，打破垄断引入竞争，体现资产经营，实现城建资金的开源节流，从而提高城市基础设施服务和产品质量，降低成本，使经营管理更具科学性和成效性。
１.城市基础设施资产市场化的界定
城市基础设施资产市场化根据技术发展水平，是一个循序渐进的过程。城市基础设施资产市场化需要社会、经济环境具备相应的基础和条件，不可能一蹴而就。同时，城市基础设施资产具有投资巨大和牵涉面广等特点，因此，必须实事求是地采取合适的策略促进其社会化发展：
①对于属于资产可分离，产品网络性要求较低和服务机动性强的城市基础设施资产。可采用出售（资产变现）方式，如固体废弃物收集处理公司、排水公司、公共客运公司和街道清扫公司等具有非自然垄断生产特点的资产。
②对于属于一次性投资较大，服务网络性较强的新建项目资产。可采用专营权（私营企业特许经营权）方式，如自来水销售公司、燃气销售公司、高速公路管理公司、地铁隧道和高架大桥管理公司等具有自然垄断生产特点的资产。
③对于属于不宜分割、系统性强的资产。可采用权益转让（国有股转让、法人股转让和收益权抵押、租赁等）方式，如自来水生产公司、燃气生产公司等资产可以通过全债券的形式将资产分割成标准单位，然后打包并转让给社会经营者。
④还有由政府投资完成，所有权属于政府，但资产的管理和经营活动以合同的方式交由社会经营者负责，政府监督。可采用合同承包方式，如道路养护、公共交通等管理经营活动。
同时，在项目分类操作的过程中还要加强相关市场化配套措施的保证。城市基础设施有其特殊性，基本属于公共产品或准公共产品，即非经营性项目及准经营性项目占大多数，它所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的基础条件，是为广大公众服务的，具有牵一发而动全身的特性，与社会经济生活各方面都有密切关系，它的市场化有赖于必要的制度环境建设。因此，必须就政府规制机构的设置、权责划分、市场结构、企业组织、竞争机制、价格机制和市场要素等作出规定，以规范经营行为，保证公平竞争环境，创造经营便利条件和巩固市场化成果。
２.上海城市基础设施资产市场化进度和目标
第一阶段（２００３年前）：发展市场化阶段。此阶段大致相当于欧美市场化国家２０世纪７０年代末期水平，应致力于培育市场化基础。重点在于重组优质资产，盘活资产存量，加快政企分开和城市基础设施产业体制改革，完善价格调整机制和财政补贴机制。
第二阶段（２００３-２００５）：充分市场化阶段。此阶段大致相当于欧美市场化国家２０世纪８０年代中期水平，在继续推进城市基础设施资产运营和管理市场化的同时，需要加大力度，积极包装上市，筹措建设资金，特别是对新建项目资产的市场化运作，将成为市场化成功的起点和关键。
第三阶段（２００６-２０１０）：完善市场化阶段。此阶段大致相当于欧美市场化国家２０世纪９０年代初期水平，一方面，随着市场化政策的完善，保障了社会主体参与城市基础设施资产经营的利益，市场化运作趋于稳定，另一方面，随着政府财政实力的增强，政府应当承担起城市基础设施资产投资建设的主要责任，并积极致力于城市环境改善和美化。其阶段性目标为：道路养护８０％、街道清扫９０％、固体废弃物收集处理８５％、自来水７０％、燃气供应销售７０％、公共交通９０％。
３.当前上海城市基础设施建设部分项目属性分析及资金缺乏根据“十五”城建规划，上海用于城市基础设施建设的总投资为１６１１.３亿元。按照上述的项目分类的量化指标，可对“十五”
期间所需建设的城建项目属性进行如下分类：
α＝０的非经营性项目为城市道路、交通管理设施及绿化建设；α＝１的纯经营性项目是城市燃气、城市供水；α１的准经营性项目是固体废弃物处理、污水治理、城市排水及有收费机制的城市道路等。
