立法保护公民的出版自由，又同时立法防范对出版自由的滥用，这是法制社会的基本特征。权利和义务是相对的，相辅相成的。着名的美国最高法院首席大法官霍尔姆斯说过，“最严格的保障言论自由也不能保障一个人可以在戏院内虚报火警制造恐慌。”我国报纸管理的重要举措之一，要求报社提交并承诺遵循办报宗旨与编辑方针。办报宗旨指编辑出版社会主义报刊的主要目的与基本原则。这在上面提到的《条例》中有明确规定。编辑方针是根据办报宗旨和现实情况对报纸内容、形式所作的相对固定的总体设计，这种设计包括：确定报纸的读者对象、报道的范围和重点，报纸的总体水准和风格等。每家报纸的编辑方针，既要体现法律对这一传媒的要求，又要体现传媒对自己的从业人员的要求，它是新闻他律与新闻自律结合的产物。因此，彻底贯彻编辑方针成为该报的基本责任，也是国家行政主管部门监管该报的主要依据。从这个意义上我们可以说，只有在国家批准的办报宗旨和编辑方针的范围内活动，传媒和新闻工作者才能享有充分的出版自由。违背办报宗旨，不按编辑方针开展出版活动，理应受到相应的惩处。报纸管理，实质上就是行政执法。
当前报纸管理发现，以下几个方面的问题较为突出：
民进党陈水扁出任台湾地区最高领导人以来，一些报刊不经请示批准擅自创办军事专刊或军事专版，这些专刊和专版刊登的一些文章及报道，严重泄露我军机密，对台海军事走向发表不负责任和耸人听闻的“战争预测”。《条例》第十六条规定，改变报纸原先申请的报道业务范围和专业分工，需经新闻出版署批准。《条例》第二十五条（五）规定，不得泄露国家秘密。因此，国家新闻出版主管部门以此对这些报刊进行查处，是依法行政，体现了有法可依、违法必究的法治精神。
有些报纸不断繁衍专刊，一会星期周刊，一会生活周刊，一会购物周刊，一会汽车周刊，这些专刊原本属于这家报纸，只是它的一个部分，可是现在单独零售，俨然成了另一份新报。这种一号多报、一刊多号的做法，违反了《条例》关于增刊增期的规定。有关部门领导多次讲话批评，这些报社依然我行我素。现在着手对其进行严格监管，也是持之有据，行之有法的。有人反映，一号多报的做法方便读者，使他们能买到自己喜欢的专刊而不必付冤枉钱买他所不喜欢的内容，“文革”前有些报纸也是这样做的。但在目前情况下，一号多报给报纸管理带来困难，还给那些片面追求利润的报纸开了方便之门。因此，从大局考虑，一号多报现象还是必须全力加以反对。
一些较有实力的报刊不经新闻出版主管部门批准，纷纷创办地方广告版，有的以“广告版”为名刊载新闻等其他报刊材料。这种无视行政法规的举动（违反《条例》第十六条等规定），在有的地方还屡禁不止，侵害了当地传媒的利益。在跨地区办报仍在禁止之列的规定没有改变之前，这种行为依然是非法的。
这些年，由于揭露性批评性报道的需要，一些新闻工作者频频使用隐性采访手段以接近新闻事实。隐性采访指记者隐瞒身份或采访目的而进行的采访，相对于显性采访而言，隐性采访一般用于特殊情况，如在犯罪分子中采访，对那些拒绝采访者进行采访，或用于验证一些单位或个人的工作情况等。这种方法如果应用得好，会获得显性采访得不到的有价值的新闻事实。但在隐性采访实践中，一些记者蓄意侵犯被采访者的隐私，侵害公民或法人的合法权益，对此，必须加以反对。我国目前没有关于隐性采访的法律规定。从长远和从全局考虑，国家或政府也没有必要立法保护隐性采访权。对于隐性采访使用不当而侵害他人合法权益将受到的法律制裁，我国有许多相关法律条文可作参照。
在国外，增刊扩版、采访方法等均属于传媒自身依法拥有的权利，是传媒和新闻工作者行使宪法赋予的出版自由权利的重要内容。但由于增刊扩版的内容、采访方法运用的效果，同传媒的社会影响相关，受传媒编辑方针的制约，因此，我国目前仍将它们置于政府行政法规的监管之下。这从一个方面表明，我国新闻业走向市场还刚刚开始，报业市场化程度不高。随着政治体制改革的深入和传媒业的发展，这类增刊扩版等监管的具体规定，估计会有所改变。实际上，增刊扩版需提前若干天申报等规定在今天已不适用，各方面要求修改呼声甚高。
在以“外部放开，内部搞活”为内容的新闻管理体制改革中，这些年引进了西方关于内部新闻自由的理论。内部新闻自由是西方新闻法制中的特有概念，又称编辑权和报道权。编辑权指新闻传媒内部决定稿件最终取舍的权力。一般情况下，总编辑是传媒编辑部最高负责人，稿件取舍决定权属于总编辑，因而编辑权归于总编辑。但总编辑精力有限，不可能对所有稿件过目并拍板定局，往往委托一些编辑行使这种编辑权，因此一般编辑也分享部分编辑权。当然，在有争议的时候，最后仍听命于总编辑。“报道权”指决定传媒报道什么和怎样报道新闻的权力。报道权限制以至否定了老板在这些方面的权力。最早实行编辑权、报道权同所有权分离的是英国《泰晤士报》，这份报纸的这一原则为不少西方报纸仿效。１９１９年，日本私营报业的编辑、记者首先提出“编辑权”要求，“股东不得干预社论内容，报道应建立在编辑管理从资本中分离和独立的基础之上”。１９４７年，日本报纸发行人和编辑协会通过决议，认为报社职工有权拒绝老板指令且又有碍公共利益的报道。从１９５４年起，欧洲一些报社掀起争取报道权运动，这场运动首先在法国《世界报》展开，反对老板干预报道，提出报道什么和怎样报道的权力属于编辑部。意大利的不少报社由编辑记者委员会代表编辑部同老板或外界谈判，要求报社主要事务需经委员会讨论同意，这些事务包括：所有权的变更、重要编辑的任免、政治路线的确定、对新闻的处理、有关报社工会的重要事项等。联邦德国称编辑权和报道权为“内部新闻自由”。１９７２年，德国律师大会出版法分科会作出下述决定：为了保障自由出版以及自由、全面的信息流通和舆论的形成，可以建议从法律上来规定出版企业的内部秩序。
法律应最低限度地规定发行人对报纸基本报道立场的决定权，在报纸基本立场的框架内，对具有重大现实意义的兼并问题以及对报纸基本方针产生重要影响的问题，发行人应通过与编辑人员协商作出决定。所有编辑人员变动都只能征求有关部门负责人意见并取得编辑人员同意后才能作出决定。发行人选择主编，应该事先听取编辑人员代表的意见。由于主编需要得到编辑人员的特殊信任，在无编辑人员代表多数同意的情况下，既不能强行任命也不能加以解雇。美国也实行内部新闻自由制度。
有３９个州对内部新闻自由明文法定，另有１１个州虽无明文，但州政府承认报社职工享有一定程度自主权。在西方，除私人新闻企业，政府拥有的传媒的职工也享有一定的自主权。
中国没有内部新闻自由的概念，但这些年争取传媒自主权的要求也日益广泛。改革开放以来，提出“外部放开，内部搞活”的体制改革口号，“内部搞活”，除经营管理权之外，也包括报道什么和如何报道的权力。在新闻改革开展较顺畅的地区和传媒，除个别重要稿件和社论之外，总编辑已基本上拥有稿件的最终取舍权，主要编辑（如专栏、专版主编）也拥有一定的取舍权。所以，中国虽无内部新闻自由的概念，但内部自主权也将随着国家政治体制改革和新闻改革的深入而日益扩大。
实质上，内部新闻自由是宪法规定的公民出版自由权利在编辑部内部的延伸。这一机制的建立和扩大，将逐渐使出版自由落到实处。
未来10年中国地市报走势展望
从现在起至２０１０年１０年间，是中国实施现代化建设第三步战略部署的第一个１０年，是社会主义市场经济体制初步建立后的第一个１０年。在这１０年间，中国的经济、政治、文化及社会生活将发生很大的变化，中国报业也必将随之发生重大变动。
对于地市报来说，充满着发展的机遇，也面临着严峻的挑战。
一、城镇趋势和城乡减差：地市报发展的机遇新闻史表明，现代报纸是都市化的产物。产业化促进了城市的形成，城市里密集的信息、便捷的信息传受通道，以及城市生活对信息的广泛需求，为报纸的出版提供了主客观条件。
题记：这是为参加一次关于地市报走势的学术研讨会而撰写的论文，发表于《新闻战线》２００１年第１０期。
新闻史还表明，都市化进程在很大程度上规定了报纸发展的数量、规模、内涵和质量。迄今为止，没有一家报纸，即使是以“农”冠名的报纸，是在乡村出版的。
改革开放以来，中国社会进步的突出标志之一，就是城市化趋势的加剧。１９４９年，全国只有设市城市１４０个，县城和建制镇约２０００个，城镇总人口约５７６５万，占当时全国人口总数的１０．６％。到１９８７年底，我国已有城市３８１个，城镇人口２．６亿，占全国总人口的２４．５％。据２００１年中国市长协会第三次代表大会提供的材料，２０００年，全国设市城市６６３个，建制镇２万多个，其中特大城市３７个，大城市５１个，中等城市２１６个，小城市３５９个，城镇人口近４．６亿，城镇化水平达到３６．０９％。据有关专家估计，到２１世纪中叶，中国大约会有７０％左右的人口生活在城镇中。
中国城市化发展战略是：有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展。在未来城镇发展中，小城镇、中小城市以及区域性中心城市，是中国实施城市化的重点。而中小城市恰恰是地市报纸、尤其是地市党报所依托的城市。中小城市的政治、经济、文化及社会进步的全面发展，将为地市报纸提供不断增加的信息资源、读者资源、广告资源、资本资源、人力资源，也即为地市报的腾飞提供强有力的物力、财力和人力支持。
西方国家在２０世纪７０年代，中国在９０年代，先后出现了“非都市化”趋势：城市人口逐渐分流，人们离开城市中心迁居到市郊或更远的、接近城镇的地方居住。由于消费成本的差异和有了以速度缩短距离的工具（如私人轿车），“非都市化”趋势在新世纪将日益活跃。另一方面，由于农村改革的成功，农业劳动生产率的提高，农业可耕面积的减少，出现了大量剩余劳动力，出现了从农村向城市流动的人力大军。经过就业培训与求职自适，这支大军的现代意识与文化素质不断提升。他们既推动了大城市的都市化进程，也为中小城市的发展提供了财力与信息资源。
城市人口向边缘地区的流动和农村人口向城市的流动，减少了城乡差别，促进了城乡发展的“同质化”，这对地市报借以存在的“土壤”的改良——新闻与广告资源的多元化、采编技巧的改进、新闻从业人员素质的提高、读者市场的扩大及读者水平的提升等，是极其有利的。
新世纪第一个１０年，对地市报来说，由于城镇化的加速和城乡同质化趋势的强化，是一个大好的发展和推进的机会。世纪之交所呈现的中心城市报业收入增幅减缓而部分地市报纸收入增加的势头看好，前者广告吸纳力的减弱而后者广告刊登量的增多，不少地市报抗衡中心城市报纸市场进入力度的加大，一些地市报纸走出地市抢占新的市场的一系列事实，是这一机遇的端倪初现。
二、加入WTO：地市报机遇多于挑战
经过十几年曲折艰巨的谈判历程之后，中国正式成为ＷＴＯ的成员即将成为事实。届时，作为当代回报率很高的产业，最初一批进入者肯定少不了国际传媒。大部分国际传媒在中国入世后，将同中国传媒争夺新闻信息资源、广告资源、受众市场资源、人力资源。在这一系列的资源争夺中，地市报相对于中央和省市报来说，有自己的优势。
就报业而言，其主要资源是新闻信息资源、读者市场资源、广告资源和采编人力资源。中外传媒争夺这些资源的时候，一般情况下，中国传媒较外国传媒有某种便利条件。但获准进入中国的外国传媒，则会利用各种空间择取更为广泛多样的新闻信息，从而取得更多的读者市场和广告投放。他们还可以利用ＷＴＯ“人员流动”的原则，以高额收入和高自由度为诱饵，从我方挖取能干的新闻从业者为其所用。
相对中央和省市新闻传媒，除沿海发达地区外，在入世最初几年，地市报一时还不至于成为国际传媒和境外传媒的主要竞争对手。相比较而言，地市报有以下几个优势：
在新闻信息的择取上，地市报有更多的自主权，特别是那些区域经济新闻和本地新闻，更能成为自己的特色菜。
在读者市场的分割上，地市报由于对当地读者需求与口味的清晰了解，可以得到更多读者的青睐。由于拥有自己的发行队伍，可以把服务工作做得更到位。还由于是当地的“第一大报”，可以通过行政渠道获得更多的订户支持。
在广告资源的吸纳上，地市报由于面向本地、刊登方便、价格低廉等特点而得到更多的广告支持，由于分类广告、工商销售广告和服务广告多样灵活而更能吸引广告主光顾，特别是那些必须在当地推销的商品，必须吸纳当地人参与的活动，非在当地的地市报上刊登不可。这种情况下，经济发达和人口众多，便决定了广告财源的丰盈。
在办报人才资源的挖掘和队伍的稳定上，地市报则常常陷于窘促。但这不是绝对的，地市报只要注意发展和积累，也可以把“蛋糕”做大，从而做到以事业留人、感情留人、待遇留人。这里的关键在于实力，首先是经济实力，再一点就是尊重人、关心人。
总之，加入ＷＴＯ的最初一段时间里，地市报由于处于第二线而受到外来传媒的冲击力度要比处于第一线的中央报业、省市报业小一些，地市报要利用这一机会转制壮大，增强实力。
三、发展新闻生产力：地市报的当务之急
同国际传媒竞争，同国内传媒争夺，既要固守阵地不让人家夺走，又要主动出击扩大市场份额，这一切都要靠实力。千方百计地发展新闻生产力，是地市报的当务之急。
新闻出版署２０１０年发展规划规定，到２０１０年，全国书报刊人均用纸量和音像制品及电子出版物的年人均数量要比２０００年翻一番，其中报纸在２０００-２０１０年，总印张和总印数平均增长分别为８％和５％，到２０１０年用纸量达到３４３万吨。广告收入到２０１０年要占报社收入的８０％。要提升报业集约化的经营能力，经营规模上亿元的报社要达到总数的１０％。
对地市报来说，实现上述指标，是一个很高的台阶。地市报必须同中央报业、省市报业一样，通过大力发展新闻生产力，才能迈上这个新台阶。地市报也只有跨越这个台阶，才能做到可持续发展，真正立于不败之地。
