§§§第一节商鞅变法
提到秦汉时期的土地制度及政策，就不得不首先从秦朝建立之前秦孝公时期的商鞅变法说起。正是商鞅变法所表现出的与封建领主制下旧土地制度决裂的坚决性、彻底性，才将华夏大地上已经实行了员缘园园多年的井田制完全破坏，并建立起了新的封建土地关系和土地制度。由此极大地促进了秦国经济社会的发展，使秦国变成了“兵革大强，诸侯畏惧”的富强国家，为以后秦始皇统一中国，建立秦朝奠定了政治、经济和社会基础。完备的封建地主土地制度形成于秦汉时期，而封建地主土地制度的核心要素———土地私有制则是在商鞅变法时加以明确确立的。商鞅变法时期规定的封建地主土地制度的基本内容和形制成为其后漫长的封建社会土地制度的规范和准则，对中国经济社会的影响和作用延续了两千多年，在中国封建土地制度发展史上的地位绝不可谓不重要。
公元前猿远员年，秦献公去世，其子渠梁继位，是为秦孝公。秦孝公接手的秦国在当时战国七雄中是最弱的，《史记·秦本纪》称“秦僻在雍州，不与中国诸侯之会盟，夷翟（狄）遇之”，当时秦国被战国其他六强视作“夷狄”，连参加诸侯会盟的资格都没有。秦国贫弱落后的原因，与秦国土地制度变法的迟滞有着直接的关系。从公元前686年齐进行“相地而衰征”变法开始，到秦孝公继位，已经过去300多年，其间各国纷纷变法，废除公田私田之分，承认私田合法性，鼓励尽地力努力生产，土地私有制逐步建立；比例实物地租取代了劳役地租，国家的封建田赋制度逐步建立；拆封领地设立郡县的新的行政管理制度的建立，打破了旧领主以食采邑为俸禄的传统；各级领主变身为各级官僚，以田赋为俸禄，这就打破了私垦田地的行政边界，大量荒地被开垦利用。这一系列土地制度改革举措，使变法各国能够人尽其力，地尽其利，生产热情空前高涨，从而出现了耕地数量迅速增加，粮食产量不断提高，人口持续增长，国家赋税收入充足的局面，国家实力因此大大增强。与之相比，秦国在土地制度变法上却还未有多少实质性的作为，尽管秦简公七年（公元前408年）实行“初租禾”，开始承认私田的合法性；秦献公十年（公元前375年）又“为户籍相伍”，对农民加强编制管理，但这些改革并未真正触及封建领主分封制这一体制问题，井田制仍然是秦国的基本土地制度。封建领主分封制维系着各级领主食采邑的特权，国家赋税收入还必须仰仗公田和各级领主的贡赋。领主对农村公社公地的侵吞和对公社成员私垦土地的限制，导致农村公社成员弃地逃亡的情况大量发生，结果是秦国已有的耕地得不到很好的利用，新增土地更是微乎其微，土地利用率十分低下。井田制下传统的助力公田的劳役租形式已经不合时宜，农民逃避公田力役，导致普遍公田不治的情况，这就影响到了国家和领主的收入。总之，井田制下的种种弊端，在春秋战国时期各诸侯国努力通过变法加以革除的情况下，在秦国仍然得以完整保留，使秦国的经济实力和财力日渐衰弱。国家经济实力和财力羸弱的结局必然是落后挨打，秦国在与已经变法图强的其他六强的较量中屡屡失败，结果是“诸侯卑秦，丑莫大焉”，秦孝公为此痛心疾首。于是，秦孝公发招贤令：“寡人思念先君之意，常痛于心。宾客群臣有能出奇计强秦者，吾且尊官，与之分土。”正是在这种背景下，商鞅走上了历史的前台，开始了意义深远的“商鞅变法”。
在秦孝公支持下，商鞅被任为左庶长，于公元前359年和公元前350年，两次大规模颁布新法进行改革，内容涉及政治、经济、军事等各个方面，其中与土地制度及政策有关的改革有六个方面：
员援制辕田，开阡陌
《汉书·地理志》说：“孝公用商君，制辕田，开阡陌，东雄诸侯。”《史记·商君列传》也说：商鞅“为田，开阡陌封疆，而赋税平”。可见，制辕田，开阡陌是商鞅变法的主要内容，是导致秦“东雄诸侯”的重要制度变革。秦之制辕田，与300年前晋之“爰田”是一致的。晋的爰田内容大致包括：放宽土地分配的限制，可多占空荒地，准许多占次等地、草莱地、公社附近空荒地，开放公有森林；延长使用土地的时间，废除土地定期分配的制度；限制领主狩猎；实行实物税等。晋行爰田，并未开阡陌，而商鞅变法则更彻底，制爰田的同时，也开阡陌。所谓“阡陌”，指“井田”中间的沟渠和纵横道路，纵者称“阡”，横者称“陌”。“封疆”是各级领主受封井田的边界。“开阡陌封疆”就是把领主分封制下的井田边界去掉，在消除井田制形制的同时，将领主分封制也加以取缔。这显示出商鞅变法在制度变革上较以前六国的各项变法更坚决、更彻底。此外，开阡陌的作用不仅在于减少田间道路占地，增加了耕地，更重要的是它为土地的大规模兼并创造了条件。所以，在开阡陌之后，紧跟着又出台一个新的规定：“除阡陌，民得卖买。”农民不仅对土地可以永久使用，还可以作为商品进行交换。这一规定从此宣告了土地私有制的正式确立，是商鞅“制辕田，开阡陌”政策较其他六国的田制改革更为彻底的地方，也是其在制度改革方面具有革命性意义的重要举措。从此，秦国在土地制度变革方面超越了六国，并凭借制度优势形成了傲视六国的国家实力，最终荡平六国，完成了中国的统一。
圆援推行县制
商鞅废除分封制下领主的行政管辖权，“集小都乡邑聚为县”，全国共建立三十一县（也有史书认为是41个县或36个县）。每县由中央政府置一县令，负责全县行政事务，代表中央政府行行政管辖权利。还设县丞以辅佐县令，设县尉以掌管军事。县下辖若干都、乡、邑、聚。如果说“开阡陌封疆”是对领主经济特权的剥夺，那么县的设置，则是对领主政治特权的剥夺。在双重剥夺下，封建领主势力从此一蹶不振，由旧领主势力形成的对土地私有制建立的严重障碍从此被清除，土地私有制在政治上得到了有力保障。后来，秦在新占地区设郡，郡的范围较大，又有边防军管性质，因之郡的长官称郡守。后来郡内形势稳定，转向以民政管理为主，于是郡下设若干县，形成秦的郡县制。郡县制是区别封建中央集权制与封建领主制的重要标志。
猿援改革户籍制度
商鞅户籍制度改革的主要内容是居民以五家为“伍”、十家为“什”，将什、伍作为基层行政单位。按照编制，登记并编入户籍，责令互相监督。一家有罪，九家必须连举告发，若不告发，则十家同罪连坐。不告奸者腰斩，告发“奸人”的与斩敌同赏，匿奸者与降敌同罚。重编户籍，实行连坐，是为了加强中央对人民的直接管理和控制，体现出法家在推行专制统治方面的冷血与残酷。但商鞅改革户籍制度的目的还不仅限于此，户籍制度改革是与废除井田制，实行新的授田制相配合的。商鞅主张“上有通名，下有田宅”，“四境之内，丈夫女子，皆有名于上，生者著，死者削”。也就是说，国家对农民的授田必须依据户籍人口来进行。将授田与家庭人口挂钩，则起到了鼓励人口增殖的作用，以缓解秦人口不足所造成的劳动力和兵员短缺的问题。由于当时的生产力水平已经使单家独户有能力独自经营土地，而秦又是地广人稀，更多的家庭意味着更多的土地被利用，因此，商鞅在户籍管理上又实行“分异令”，鼓励分家立业，规定“民有两男以上不分异者，倍其赋”。这样，“大家庭分裂为小家庭，使受田户数持续大量增加。一旦国家可供分配的数量达到极限，分裂开来的小家庭就不能再仰仗‘公家’的分授，而需要大家庭分户析产，或自行开垦。这样，土地‘受之于公’的传统就会被土地‘受之于私’的现实所冲破”，以家庭为单位的封建小农经济也就形成了。
源援招徕移民
商鞅变法之时，秦仍是“方千里者五，而谷土不能处什二，田数不满百万。其薮泽溪谷名山大川之财物宝货，又不尽为用，此人不称土也”。秦国有大量的土地，却缺乏人手来利用；秦国有大量的自然宝藏，却没有足够的人手来挖掘。与此相对照，则是秦的近邻三晋，因其变法较早，300多年前即开始作爰田，耕地数量增加的同时也伴随人口的增加，而且人口增长速度逐渐超过了新垦地增长速度，已经出现“民胜其地”的人口过剩情况。商鞅认为“故地狭而民众者，民胜其地；地广而民少者，地胜其民。民胜其地，务开；地胜其民，务徕”，因此，可以从邻国招徕移民，来耕种秦的土地。秦采取给田宅，免兵役，使其专力耕织等鼓励措施，从三晋招徕移民。三晋大量农民迁移至秦国，秦的大量荒地被迅速利用起来。
缘援鼓励耕织
法令规定，凡多打粮食和多织布的人，可以免除劳役和赋税。工商和游手贫民，连同妻子没入官府做奴婢。同时禁止对马、牛等重要的生产工具的破坏行为。《盐铁论·刑德》载：“商君刑弃灰于道而秦民治。故盗马者死，盗牛者加（枷），所以重本而绝轻疾之资也。”鼓励耕织政策的实施，保证了废除井田之后国家以土地税赋为主要来源的财政收入，同时也加强了封建自然经济的自给自足特性和农民对土地的绝对依赖。当农民及其家庭被束缚在土地上，一切财富的来源都必须仰仗土地，土地本身也成为封建社会最重要的财富，成为兼并、掠夺的对象，成为农民卖身、投靠、背井离乡甚至被欺凌、被杀戮的罪恶之源。封建土地制度的善恶两面注定最终要由农民来体验和承受。
远援奖励军功
商鞅规定：“有军功者，各以率受上爵，为私斗争，各以轻重被刑大小......宗室非有军功论，不得为属籍，明尊卑爵秩等级，各以差次名田宅，臣妾衣服以家次。有功者显荣，无功者虽富无所芬华。”制定军功爵制的做法，其要点是以土地收益为爵禄的报酬，即使你是公卿显贵，无功者也不能受爵禄，这意味着旧世卿世禄制被彻底废除。这是裁抑宗室，破坏封建领主制的进一步举措。军功爵制是以授田制为基础的，有军功者可以得到加倍的土地。“能得甲首者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩”，益就是增加的意思。军功爵赐田制度的实行，使贵族领主失去了特权，无军功的贵族只能没落为平民，而有军功的贵族最高可受的爵位也不过是侯，侯对食邑的特权也仅限于收取租税，不再有行政权力。这样，领主分封制下贵族世家对土地的实际占有权就完全被收归国家，并重新分配给使用者，领主分封制下对土地的多层占有，被简化为国家与实际使用者之间的关系，当国家只以田赋税来实现自己对土地的最高所有权时，土地的占有、使用、收益和处置权利就都被赋予了土地的实际使用者，在这里，土地的所有权实际上已经私有化了。
商鞅变法，在内容上并不是他的独创，但商鞅变法更为激烈、深入和彻底，变法举措无不涉及旧的封建领主土地制度的根本，即对领主土地占有制的完全否定，对封建领主制及其下的井田制的摧毁是致命的，因而只有商鞅变法才能真正开启封建土地制度的大门，这是之前其他六国的变法所无法望其项背的。所以，商鞅变法，“行三十年，家给人足，乡邑大治”。“孝公用商君之法，移风易俗，民以殷盛，国以富强。”“秦孝公用商君，坏井田，开阡陌，急耕战之赏。虽非古道，犹以务本之故，倾邻国而雄诸侯。”
§§§第二节秦始皇时期封建土地私有制的巩固
秦始皇能够扫平六国，统一中国，凭借的是超越六国的政治、经济和军事实力，而强大的国家实力来源于秦国商鞅变法开始所确立的比其他六国更为彻底的封建土地制度。可以说，秦的强大和能够最终实现中国的统一，是因为秦在废除封建领主土地制度方面更为彻底，在建立封建土地制度方面更为坚决，从而具有其他六国所不具备的制度优势。因此，秦始皇在完成统一大业后，势必将秦的封建土地制度在全中国范围内推广。为此，秦始皇采取了一系列的政策措施。
一、徙强宗大姓于关中
虽然六国在土地制度方面的变法早于秦，并且曾经一度相较于秦而具有制度方面的优势，使秦被置于战国七雄中最弱小的地位，但六国的变法并不彻底，领主分封制在相当范围内还继续存在。尽管取消了公田、私田并固定给农户使用，但土地仍然不能买卖，农户对土地没有处置权利；低级领主成为了地方官僚，但高级领主的封地仍然得以保留。比如最早实行初税亩的鲁国，其国内最大的孟孙、叔孙、季孙三家仍然保留了自己的封地，并且三家在征土地税方面并不一致，季孙氏采用新法税制，孟孙氏采取旧税制办法，叔孙氏则采取折中办法。以致后来发生了三家“四分公室，季子择二，二子各一，尽皆征之，而贡于公”的事件，虽然鲁国全国最终采取了新的税制，但鲁王却失去了征税权，只能靠三家贡赋生活了。又如，战国末著名的四公子———齐国的孟尝君田文、魏国的信陵君魏无忌、赵国的平原君赵胜、楚国的春申君黄歇，不仅在政治上执掌国政，经济上还保留了大片封地。由此可见，六国的变法虽然取消了井田制，但并未触及封建领主制这一根本制度，封建领主的势力仍然非常强大，并构成了形成封建土地制度的最大障碍。因此，秦始皇要在全国推广秦的封建土地制度，所面临的困难与秦孝公时期商鞅变法所面临的问题是一样的，即首先要清除封建领主残余势力。为此，秦始皇多次将大量散居山东的六国贵族迁往关中，一是便于就近控制，二是彻底割断六国贵族与他们领地的联系。大规模的迁徙有两次：第一次是公元前221年（秦始皇二十六年），将全国各地的贵族和豪富之家十二万户迁到咸阳；第二次是公元前212年（秦始皇三十五年），“促三万家丽邑，五万家云阳”。
二、废除分封制，设立郡县制
分封制、郡县制分别对应的是封建领主制政体和封建中央专制政体，因此，废除分封制意味着废除封建领主制及其下的领主所有的土地制度，设立郡县制则意味着封建中央专制及其下的封建土地制度的确立。因此，废分封设郡县是关系到国之根本的重大举措。为这个问题，在秦统一全国之初，秦内部曾发生过激烈争论。当时丞相王绾等人认为：“诸侯初破，燕齐荆地远，不为置王，毋以镇之。请立诸子，唯上幸许。”秦始皇叫群臣讨论，廷尉李斯认为：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇也说：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”于是，“秦无尺土之封，不立子弟为王、功臣为诸侯者，使后无战攻之患”。
