§§§第一节家庭承包制的局限
以家庭承包制为基础，统分结合的双层经营体制是我国现阶段农村土地集体所有制的主要实现形式。这种形式在解放农村生产力，调动农民生产积极性，促进农村经济发展等方面发挥了巨大的作用，是我国经济体制改革的成功典范之一。但是，随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高，这种形式逐渐表现出对市场经济不适应的情况。比如，现行家庭承包制阻碍了农村土地规模化经营的发展，单家独户的土地经营使土地的资金技术投入受到制约，而对土地的劳动投入所引起的产出增加已经达到极限，等等。1998年以前，理论界对中国农村土地制度改革的关注集中在对农村土地产权制度方面，理论界比较一致的看法是：现行农村土地公有制中的产权残缺是阻碍农村经济进一步发展的突出问题，调整农村土地所有制关系是农村土地制度改革的重点。围绕农村土地制度中的土地权属问题，主要形成了国有制、私有制和完善集体所有制三种代表性的观点。1998年，党的十五届三中全会做出了长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的农村双层经营体制，坚定不移地贯彻土地承包再延长30年政策的决定，实际上充分肯定了农村土地的集体所有制形式，关于农村土地所有权权属改革问题的争论也暂时平息了，而对农村土地集体所有制实现形式的讨论也因中央对家庭承包制这一形式的充分肯定而停滞了。其后，理论界对农村土地制度改革的议题转向了对稳定农村土地承包关系以及土地承包立法等问题的研究。但是，中央关于坚持农村土地集体所有制的决定，解决的只是制度层面的问题，而不是技术层面的问题。现行农村集体经济的组织形式并未有效克服土地产权主体缺失、所有权客体模糊等问题，并未解决分散的家庭经营与市场整合要求之间的矛盾问题，农村组织运行模式与外部市场要求的矛盾冲突仍然制约着农村经济的进一步发展。特别是在现阶段，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市化、工业化的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，现行农村集体经济组织缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱。另一方面，农村经济的发展趋势要求农业向现代农业产业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求。
应该说，中国改革开放后以建立家庭承办制为核心的农村土地制度改革作为中国渐进式改革的开端，是一项伟大的制度创新，对激发和调动农民生产积极性，提高农业劳动生产率发挥了巨大的作用。但作为一种渐进式改革，考虑到制度变革与社会保障系统的协调问题，这种制度变革并不是根本性的，并未触及农村土地集体所有制这一基本制度，由历史造成的农村土地所有制本身产权残缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善现行土地集体所有制下两权分离机制，必然要触及土地的基本权属问题，能否解决土地的基本权属问题就成为克服现行农村土地集体所有制缺陷的关键。在土地集体所有制实现形式方面，尽管实行家庭承包制后取消了人民公社，确立了以村为单位的集体经济组织，但集体组织在乡、村、组之间的三级架构仍然得以保留，计划经济时期形成的兼有经济和行政双重职能的农村集体组织仍然是农村土地集体所有制最主要的形式载体。这种实现形式，在改革初期，在土地权益固化阶段是有效的，因为此时土地的所有者权益是相对固定的，因而可以是笼统的、模糊的，重要的是对土地使用、收益权益的分配。而在现阶段，当土地作为一种经济资源需要通过市场机制完成配置时，当对土地的经营需要由分散向集中转变时，作为土地基本权属的所有者权益的重要性变得突出起来，而现行集体经济组织不能正确行使土地权益代表职能的缺陷也就变得突出起来。这种缺陷一方面是由农村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也与这种形式本身已不适应农村生产方式的变化有关。概括起来，现行农村土地集体所有制实现形式的缺陷主要包括：
（员）农村集体中土地产权模糊与委托—代理关系颠倒导致集体土地产权主体虚置。
我国《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，农村土地的产权主体是农村的集体组织。但是，《宪法》虽然规定了农村土地集体所有性质，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致了农村土地产权在产权主体和产权边界方面的模糊状况。这种土地产权的模糊状况，使集体在缺乏委托授权的情况下，成为农村土地所有权的法定代表，并在土地经营中充当了所有者的角色。但是，在法理上，集体作为法人并不能成为法律上的最终权利主体。当集体以土地的最终权利主体行使职权时，农村土地的产权主体就被事实上虚置了。这使农民的土地权益在集体组织中无法找到真正的利益代表，并为集体与外部利益集团共谋篡夺农民土地权益留下了制度空间。
事实上，农村集体不过是一定区域内农民的集合，农民才是真正的土地产权主体。从历史上看，农村土地集体所有权的形成，是对属于农民私有土地的集中取得的，在互助组和合作社阶段，农民作为土地产权的主体的定位是明确的，但在人民公社阶段，农民对土地的私有权被消灭了，作为一种土地公有制度的过渡形式，农民对土地的所有权仅通过农村集体这一抽象概念而得以保留，农民作为产权主体的地位完全让渡给了抽象的集体。改革开放后，农村土地制度实行土地所有权与经营权分离，统分结合双层经营的家庭承包制，农民取得了对土地的使用权和部分收益权，但由历史形成的集体对土地的最终所有权并未回归给农民，这使农村土地经营中出现了集体与农民之间委托—代理关系颠倒的现象，即作为真正的土地产权主体的农民成为了土地经营的代理者，而不具有土地最终所有权的集体却成为了土地经营的委托者。这种颠倒的委托—代理关系本身就是农村土地产权虚置的结果，同时也扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现土地产权主体的真实权益要求，使土地经营在向市场化方向发展中难以实现土地权益的均衡，阻碍了土地作为一种资源参与市场化配置的效率的提高。
土地产权主体虚置是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷。如果不能克服这一制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新都是没有意义的。因为，从根本上讲，寻求农村土地集体所有制最佳实现形式的目的，仍然是为了在土地市场化经营中充分实现和最大化土地产权主体的各项权益，而在产权主体虚置的任何组织内，产权主体的权益保障是无法实现的。因此，建立适应新形势发展要求的新型农村土地制度形式，改革农村土地所有权属性和结构是必要的前提。但克服农村集体产权主体虚置问题并不是只有私有化或国有化这种绝对所有的非此即彼的唯一路径。与国有企业改革的情况类似，解决产权主体虚置问题，首先必须明确界定产权主体；其次，组织内必须确立明确的委托—代理关系；最后，代理者应置于委托者的有效监管之下。在现今农村土地制度框架内，实现农村土地最终所有权向农民的整体回归与重新建立集体与农民间的委托—代理关系是可能的，关键是必须从法律上明确农民作为土地最终产权主体的权利和地位。
（圆）农村集体组织中行政与经济复合的职能干扰了土地经营中经济目标的实现。
现行农村集体组织保留着计划经济时的职能，兼有行政和经济两方面的职能。从行政的角度讲，农村集体组织有贯彻政府政策，对农村居民进行社会管理，负责农村公益事业建设的职能。从经济角度讲，农村集体组织作为集体土地的所有者代表，要负责对土地使用权发包，对土地流转、转让进行处置，对农村集体企业进行经营，以及对集体收益进行分配等职能。现行农村集体组织是行政与经济复合的组织。农村村级行政是政府行政对农村的延伸，政府对农村行政职能的实施具有一定程度的刚性约束，而农村集体组织的经济职能因其产权主体虚置而呈现软性约束状况，这使农村集体组织的行政职能强于其经济职能，在农村集体组织完成其经济目标的时候，往往会受到其行政目标的干扰，并最终以牺牲经济目标而保全行政目标的实现，使农村集体组织在经济方面的经营效率难以提高。另外，农村集体组织的经济职能也往往倾向于利用强化的行政职能手段加以实施，这就为村级行政负责人以行政权力“寻租”提供了便利，这同样会损害农村集体的经济利益。
（猿）农村集体组织经济职能的弱化使农村集体经济组织成为“伪经济实体”。
所谓“伪经济实体”，是指农村集体经济组织在经济职能和职责方面的残缺。我国农村家庭承包制的基本特点是土地所有权与使用权的分离，农村集体保留了对土地的最终所有权、最终处置权，农民获得了一定期限内土地的使用权和土地产品的支配权、收益权。在政策范围内，农民拥有对其承包地的绝对权利，集体无权干涉农民的土地经营活动。也就是说，农村集体内部的经济活动是独立的、分散的，集体的经济活动被限制在了土地所有权管理、集体资产管理等范围内，农村集体组织作为法人，既无需对农民的经营进行管理，也无需对农民的经营结果负责，农村集体作为一种经济组织，由于其大部分经济功能与职责的丧失，而成为了名实不符的“伪经济实体”。在自然经济阶段，在农村生产力水平适宜于分散的、小规模经营的情况下，农村集体的“伪经济实体”化实际上是对农民土地产权的承认和回归，因而能够极大地调动农民的生产积极性，一举解决了长期困扰我国的温饱问题。应该说，在当时情况下，弱化农村集体经济，强化农户经济的集体组织“伪经济实体”化是农村生产关系对现实生产力的重新适应，其成就是巨大的。但随着农村生产力的发展，农村生产方式逐步开始由独立、分散、小规模经营向联合的、规模化的、专业化的经营方向发展时，必然要求有一种真正的经济实体作为其发展的载体。在这种载体内，不仅需要有明确的产权关系，而且也要求其对所有经营全权负责。而农村集体组织的“伪经济实体”化使其不具备成为这种载体的条件。
克服现阶段农村集体经济“伪经济实体”化与农村生产力发展不相适应的问题，重新强化农村集体的经济职能与职责可以是一种办法，但如果不能明确农民作为土地产权主体在集体中的权利与地位，这种回归就变成了对计划经济时代农村集体经济形式的“复辟”，这明显是违背历史发展规律的，因而是行不通的。超越现有“伪经济实体”化的农村集体经济组织，另外建立起新的农村经济实体，这也许也可以成为农村土地集体所有制的另一种实现形式。但在农村集体与农民之间的产权关系没有明确之前，新组织内会出现集体、农民和土地经营者三者之间的复杂权益纠葛，保证组织正常运转的权益制衡机制会因集体与农民之间产权关系模糊而无法建立，从而最终会影响到新组织的稳定性和经营效率。因此，不管是对集体经济作实体化回归，还是重新建立新型集体经济组织，农村土地产权明晰仍然是首要的前提。
（源）农村集体对土地统分能力失调妨碍了土地经营效益的进一步提高。
