辛亥革命推翻了清王朝的统治，宣告了中国封建时代的终结。虽然中华民国在政治形式上宣称实行资本主义的共和体制，但经济基础却仍然植根于封建经济，资本主义经济发展缓慢。尤其在土地制度方面，中华民国的土地制度更是与清代封建土地制度一脉相承，差异微小，土地问题仍然是中国社会发展的核心问题。南京国民政府建立后，虽然口头上宣称要秉承孙中山“平均地权”和“耕者有其田”的土地制度思想，制定了一些土地改革政策，但多流于形式，并未真正执行，局部领域进行的土地制度改革试验也都以失败告终。与此同时，共产党在根据地进行的土地改革却取得了非常大的成绩，最终得到了占中国人口绝大多数的农民的支持和拥护，并由此推翻了国民党的统治，建立了中华人民共和国。
§§§第一节国有土地制的消亡
清代有各种类型的公有制土地，如为皇亲国戚、八旗子弟等占有的皇庄、王庄、官庄、驻防庄田、旗地等，还有为中央政府所有的屯田、牧地、籍田、营田等，同时还有为各级地方政府所有的学田、赈田等，以及为宗族、宗教所有属于集体性质的族田、寺观田等公有土地。各地的官、公田数量甚为庞大，占到了全国总耕地面积的源园豫左右。这些公有制土地本来是禁止买卖的，但在清代公有制土地私有化的趋势下，清廷不得不放松公有土地买卖限制。咸丰二年（1852年），清廷取消了旗地买卖的限制，光绪年间又由政府出售屯田，国有制土地形式开始走向衰落，但并未完全消亡。中华民国政府建立后，在对待前清公有制土地上，采取了全面私有化的政策。中华民国政府设立了官产局，将没收的皇庄、王庄、陵地全面出卖。对耕种庄田或旗地的农户，允许他们按亩出钱，“留置为业”，纳税升科。对于官荒田，则允许人们购置后进行垦殖。各省对于前清的屯田、学田等也多出卖给私人。陈翰笙在《现代中国的土地问题》中就说：“在辽宁、吉林、黑龙江、热河、察哈尔、绥远移民很有希望的诸省，大部分官田也极迅速地变为私产。自1905至1929年，二十四年之间，黑龙江的百分之九十五的土地，皆归私人所有，大部（分）转入大地主之手。”这些私有化的官庄、旗地等相当一部分被转入了新军阀手中。李立三在《封建势力与封建制度》中就说：“军阀是一种新起的诸侯，如河南的袁世凯，湖南的赵恒惕，四川的刘湘、刘文辉等，都占有土地，几乎在有名的大地主中，找不出几个不是出身于军阀、官僚的。”这是封建时代“贵者有力可以占田”在民国的再次体现。此外，一些新兴的富商、小有积蓄的中小土地主、富农、自耕农等，也通过出钱购买而获得了新的土地。这样，封建社会晚期，由于土地自由买卖、分户析产等原因造成的土地所有权从集中走向分散的趋势，在民国之初发生了比较大的逆转，土地集中的现象又变得明显起来，在前清公有土地比较集中的地方，如长江流域和松花江流域，又出现了一批拥有数千亩乃至上万亩土地的新的大地主。伴随官田私有化的进程，民国政府完全放弃了对土地分配的调节职能，封建时代遗留的土地问题在号称资本主义政权的民国政府那里不仅没有得到丝毫解决，反而还更加严重了。这是导致国民党和共产党要推翻北洋军阀政府，继续革命的重要原因之一。
§§§第二节永佃制的没落
明清以来盛行的永佃制，是封建时代土地制度的一个重要创新，它有利于在土地所有权转移频繁的情况下，保持土地使用权的连续性和稳定性，从而鼓励农民对土地的投入，以及对土地使用权基于提高效率的整合。这对于缓解封建时代因土地兼并造成的农民失地问题有一定积极作用。但这一制度在民国时期则被逐渐废止。1921年大理院宣称：“......永佃权人虽不欠租，然地主实欲自种，或因其它必要情形，亦许收地，唯佃户因收地所受之损失，非给以相当之补偿不可。”国民党政权统一全国后，承续了北洋政府的政策，在其颁布的《中华民国民法》（1929年）中规定：“永佃权人不可将田皮转租给他人”，“永佃权人积欠地租达二年之总额者”即可撤佃。各省在处理永佃权诉讼时，均采取限制田底权与田面权分开出售的做法，如在浙江等地，永佃权如无书面协议则无效力，佃业仲裁委员还动辄否定新产生的永佃权或佃户单独出卖田皮之权利。在官方的限制下，永佃制逐渐消亡。民国政府限制永佃制的原因，从表面上看，是对土地所有权与使用权分离趋势的反动，实际上却是为了解决以资本主义方式进行土地经营所面临的土地所有权与使用权分离的难题。由于近代工商业的发展，对土地的利用不再只限于农业生产，一些土地需要用于兴办工厂、矿业、房地产等，一些农业资本家也需要通过公司制的方式进行土地自营，而永佃权的存在妨碍了土地买主改变土地用途的种种做法，因而必须对永佃制加以限制。这样，在封建生产方式下发展起来的土地所有权与经营权分离的永佃制形式，即使在表面上具有与资本所有权、经营权相分离的一致形式，也会由于妨碍了资本的增值而被清除。在封建生产方式下农民与土地结合的较好方式，在资本主义生产方式下就被否定了。当然，因农民失地而造成的土地问题，在资本主义生产方式下仍然没有解决，甚至更加严重。如果国家工业化的进程不足以吸收转移失地农民，那么农民失地就意味着失去生计，其造成的社会问题是民国政府所无法承受的，实事上民国政府的垮台与其实行的介于封建主义与资本主义之间的半封建土地制度有着直接的关系。
§§§第三节农牧垦殖公司制的兴衰
农牧垦殖公司制是中国近代的新生事物，其土地所有制形式采取了资本主义股份制形式，在土地经营上主要采取雇工生产、农产品向市场出售以获取利润的方式。这与封建时代地主土地所有制主要通过租佃方式经营有明显的区别，是商品经济高度发展的产物，是资本主义土地所有制的重要形式。中国的农牧垦殖公司产生于20世纪初，最早的一家农牧垦殖公司是张謇在1901年创办的通海垦牧公司，是我国第一家资本主义股份制农业公司。通海垦牧公司经营的耕地达到了12万亩，主要生产原棉，为张謇经营的大生纱厂提供原料。由于清末民初时期，清政府及以后的民国政府都鼓励垦荒，开放禁垦区，于是一些官僚、商人、地主、资本家、华侨等，纷纷独资或集资包领官荒官地，由此出现了一批经营大土地的农牧垦殖公司和农场。据统计，员怨员圆年全国注册的农牧垦殖公司就有171个，其中广东43个，广西23个，江苏27个，湖南15个，奉天12个，吉林8个，安徽9个，浙江6个，其中28个在直隶、江西、福建、山东、四川等省。在第一次世界大战期间和战后又有所发展，到1919年，仅江苏、安徽、浙江、山东、河南、山西、吉林、察哈尔八省，农垦公司就由1912年的59个增至100个，资本额由286万元增至员1244.5万元。
这些农牧垦殖公司大多采用股份制或合资制，据统计，1912年在农商部注册登记的171家农牧垦殖公司中，实行股份制的有112家，占总数的65.5%，实行合资制的有35家，占总数的20.5%，其他形式的有24家，占14%。公司股东大多为官僚、军阀、士绅，商人和实业家为数不多。这些官僚、军阀、士绅凭借权势，在丈放官荒时进行包揽侵占，或强行圈占民田，甚至激起民变，如江苏盐城太和公司，其“股东之中竟然有三个总统，七个督军的名字......当太和成立之初，强夺农民灶田，拆毁和禁止农民私灶，曾引起数万农民之竭力的反抗和流血的斗争，但是因缺乏组织，这运动不久便被政府军队压平”。有少部分公司在生产手段上采用了先进的农机设备，如宁波一商人李某，1915年在黑龙江呼玛县创办了一个大农场，资本江洋（黑龙江银元）60万元，农场面积3.6万垧，雇工45人。有大型拖拉机8台、25马力拖拉机2台、打谷机3台、割禾机8台、播种机8台、大型犁3台等机械农具，使用机械垦殖，主要种植小麦、燕麦，还附设面粉加工厂，产品行销县内外。但大多数农牧垦殖公司还是以人工畜力耕作为主。在经营效果方面，一些公司取得了比较好的成效，如吉林长岭县商人，1910年集资创办畜牧股份公司，资本额2万元，共2000股，每股10元，经营成绩也不错，三年后资本总额因利润转化追加为10万元，增加了4倍。上海附近一带，“畜牧公司林立，乳牛及养鸡者，日多一日。最著者有殷行之陈森记畜牧场，专销牛乳，营业极发达；彭浦之江南养鸡场，资本猿万元，所养鸡类，多外国种，一切设备均仿新法，所出鸡蛋，为数不少。此外尚有养蜂事业，亦颇足称述，杨行一区，岁出蜂蜜约5000万公斤以上；罗店勤益果园亦兼养蜂”。从全国来看，绝大多数的农牧垦殖公司虽然在外表上是资本主义的股份制形式，但在生产方式上仍然采用传统的封建租佃方式，仍然具有浓厚的封建性，经营效果极差。如张謇的通海垦牧公司，就将大部分土地出租，收取实物地租，小部分土地雇工植棉，后来连这一小部分土地也改为出租了。在黑龙江流域，许多地主官僚，“如退职之各部总长、国会议员以及督军省长等。彼等悉用公司或堂号名义领垦荒地，其初稍出资本，招佃代种，嗣后或安居他处，坐收田租，或出售田地另营他业”。有的公司开始虽也雇工经营部分土地，但后来大多“旋以不利，乃停止自耕”，而将土地出租给佃农，春秋两熟时“主佃各得其半”。由于生产方式极度落后，经营不善，大部分农牧垦殖公司在20世纪20年代就开始走下坡路。据南京国民政府1933年考察报告：苏北盐垦区16个万亩以上的垦殖公司，除4个情况不明外，其余全部亏损，负债总额达1074万。各公司未垦地达80%，甚至有5个公司一点也未开垦。结果是纷纷“割地了债”。全国其他地方农牧垦殖公司的状况也大致相同，如绥远临河垦殖区，在1925年农牧垦殖公司“如雨后春笋”般纷纷建立，到1934年“除以两家仍在苟延残喘，暂维持现状而外，其余皆赔亏成本”。
农牧垦殖公司的昙花一现，除了公司经营方式的落后，外国资本的压迫，圆园世纪猿园年代世界经济危机的影响，天灾战祸不断等原因外，最重要的原因是农牧垦殖公司内部机制设计具有先天缺陷，即公司内部的股东分地制是导致农牧垦殖公司衰败的罪魁祸首。几乎大部分的农牧垦殖公司在招佃章程中都规定，待土地垦熟后，就要给股东分地。大部分公司都是“为分地而集股，为分地而垦荒，因分地而瓦解”。如作为农牧垦殖公司首创的通海垦牧公司，在股东分地制方面也同样开风气之先。通海垦牧公司成立之初，就在《通海垦牧公司招佃章程》中规定：“如有股东指地卜宅或兼自营，在所佃人应领回顶首，将田交还，不得妨碍股东应享之权利。”也就是说，股东可以随时提
出瓜分土地的要求，并应得到满足。1907年通海垦牧公司第一次股东大会上，就有人提出分地，但因张謇的反对，而未获通过。但分地是股东们的普遍要求，于是在1915年的第三次股东大会上，分地决议终以25票对20票而获得通过。于是将通海公司已垦地4万亩，按每股10亩完全分尽，由此开了股东分地制的先河。到了1928年第八次股东会议上，通过了第二次分地决议，并规定每股12亩，发给正式凭证，“分地后，股息变租息”。这样，通海垦牧公司就正式蜕变成为股东地主收租的代理机构。其他农牧垦殖公司纷纷效仿通海的分地做法，甚至发展到“按期分地”、“应分尽分”、“垦尽分尽”，农牧垦殖公司能够经营的土地越来越少，最终成为一个空壳。
股东分地制对于垦殖公司的危害，正如金德群先生指出的那样：“股东分地制的要害是垦殖公司性质的退变性，使公司初期由具有农业资本主义性质的股份公司，退变为挂着公司招牌的封建剥削的收租机构。其危害是十分巨大的。它造成了地权的分散，影响了公司的资本积累和扩大再生产，降低了有机构成，使公司基础设施及公共工程等项事业的停滞，限制了农业生产技术的应用。同时，股东地主分得土地后出租，土地利用依然很零碎，停留在封建半封建的租佃关系，不可能进行集约化的经营。一句话，它严重影响了垦殖企业农业资本主义大生产的形成。”
§§§第四节国民党统治时期的土地政策
“耕者有其田”是国民党孙中山“三民主义”中关于“民生主义”的重要主张。1924年8月23日，孙中山在广州农民运动讲习所第一届毕业典礼上发表了《耕者有其田》的讲话。他说：“我们要解决农民的痛苦，归结是要耕者有其田。这个意思就是要农民得到自己劳苦的结果；要这种劳苦的结果，不令别人夺去。现在农民劳动的结果，在农民自己只能分到四成，地主得了六成，政府所抽的捐，都是农民出的，不是由地主出的。像这种情形，是很不公平的......民生主义真是达到目的，农民问题真是完全解决，是要‘耕者有其田’，那才算是我们对于农民问题的最终结果。”但国民党是一个阶级成分复杂的政党，其主要成员多为地主士绅，他们自然对实践孙中山“耕者有其田”
的主张不积极，甚至加以阻挠、反对。因此，国民党在土地制度改革方面只能采取温和的改良主义办法进行，“二五减租”的政策正是在这种背景下出台的。1926年10月，为配合北伐军进军湘、鄂，动员农民支持北伐，国民党在广州召开有大量左派参加的中央和各省区代表联席会议，通过《最近政纲》，规定“减轻佃农田租百分之二十五”，减轻农民负担，统称“二五减租”。1927年，蒋介石发动“清党”，国共合作破裂，蒋介石在南京成立国民政府。南京国民政府虽然代表的是地主、资产阶级利益，但在全国尚未完全统一，国民党全国政权还没有得到稳固的时期，也不敢贸然废止二五减租政策；相反，为了得到农民的支持，南京国民政府继续标榜实行二五减租。1927年5月，南京国民政府颁布《佃农保护法》，规定：“佃农缴纳租项不得超过所租地收获量百分之四十......佃农对于地主除缴纳租项外，所有额外苛例一概取消......佃农对于所耕土地有永佃权。”这个法令实际上对全国各地没有实质性的强制效力，全国大部分省没有执行，湖南、湖北、江苏虽也曾制定过相应条例，但未执行，真正实行过的只有浙江省。
