“城中村”的改造，无论是原地拆除重建，拆除异地新建，还是对旧村加以整治，都要坚持规划先行，充分发挥规划的调控作用。首先，规划的编制要充分听取村民的意见。“城中村”的改造涉及村民的切身利益，必须取得村民的广泛支持。在编制规划时，应让村民们充分参与，在充分听取他们合理的意见和建议的基础上，编制一村一案的详细的改造规划。其次，规划要有前瞻性和科学性，做到一二十年不落后，以适应城市发展的需要。最后，“城中村”改造的目的在于改善居住环境，实现自身的可持续发展。改造规划应根据节约土地、方便生活、安全、卫生、美观、实用的原则，从道路系统的改造、绿化条件的改善、公共服务质量的提高以及市政设施的完善等方面着手，调整好改造后的区域划分和功能布局，充分兼顾经济功能和其他社会服务的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平的重复。①
四、加强土地资源的管理，提高土地资源的利用效率
我们在前面分析过，“城中村”土地的集体所有制是“城中村”形成的直接原因。因此，应改革目前仍在沿用的城乡二元土地制度，建立具有前瞻性、适应城市化要求和市场经济需要的土地政策和制度安排。“城中村”改造应当从根本上铲除“城中村”种种弊端的源头，防止大量新“城中村”的再次出现，这是“城中村”改造工作的首要任务。因此，彻底改造“城中村”，必须把“城中村”原集体所有的土地依法收归国有并给予合理补偿。“城中村”的土地收归国有后，原地拆除重建和对旧村加以整治的“城中村”，原来土地的合法使用人、土地用途可以不变，但应按国有土地管理办法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证。原集体经济组织兴办的企业用地，土地使用权作价入股后确认给该企业。在符合“城中村”改造补偿政策和标准的前提下，改造后原村民取得的房屋按照城镇房屋权属进行登记和管理。在这之后，无论是拆除重建还是对旧村加以整治，都必须严格依照规划来进行。
其具体做法包括：一是土地用途改为商业、旅游、娱乐等经营性用地的，采取招标、拍卖、挂牌方式出让，收取的出让金大部分用于“城中村”改造。二是土地用途为村民住宅的，免收土地出让金，实行“一户一宅”的分配住宅的原则，给予办理房屋所有权证书，明确可以继承但不得转让的规定。本村外其他人员入住的（以前已办理集体建设用地使用证的除外），待收取土地出让金后，给予办理两证。三是对于符合城市规划、工程质量符合要求的建筑补办用地手续，对村集体组织用地免收出让金，对个体用地缓收或减收出让金，对村集体以外的法人用地处理后补收出让金。四是对政府已确定改造的“城中村”，再发生违法占地行为的，不予承认其享有合法土地使用者的身份，并坚决查处。五是对于村集体经济组织无能力、无资质进行商业用房开发，由村以外房地产开发商开发的商业用房，考虑让村集体以土地出租、作价入股，以解决村民的后顾之忧。在把“城中村”的土地依法征收为国有的过程中，涉农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。转为国有的土地使用权首次转让、出租、抵押或土地用途改变的，应按有关法律、法规的规定缴纳税费，办理手续。
注释：①参见姜崇洲，王彤.试论促进产权明晰的规划管制改革———兼论“城中村”的改造.城市规划，2002（12）
五、转换“城中村”的管理体制
在“城中村”的土地收归国有后，应把“城中村”原村民转为城市居民，建立城市社区居民委员会以取代原来的村民委员会，就近划归城市街道办事处，或根据管理需要设立新的城市街道办事处。在因地制宜、尊重历史和村民意见的基础上，一般可以原村民委员会的管辖范围设立一个城市社区。规模较小的村可以并入现有的城市社区。原村民委员会管理的社会事务交由城市社区居民委员会管理，政府应负担居民委员会工作人员的工资及其管理社会事务的公共支出。村民原有的统筹养老、退休、医疗、集体福利统一转为规范化的社会保险，以实现对“城中村”村民切身利益的保障。“城中村”改造中的城市道路、排污、环卫等市政基础设施和供水、供电、供气、供暖等公用设施建设，统一纳入城市市政和公用设施的建设管理。
六、妥善处置“城中村”的集体资产，稳步推进集体经济组织改制
在“城中村”的土地被依法征收为国有、村民变市民、社区居民委员会取代村民委员会后，对原村集体资产的处置就成为村民关注的焦点问题，它关系到“城中村”的改造能否顺利进行，因此是整个“城中村”改造工作的核心。
“城中村”的集体资产一般被划分为经营性资产、公益性资产和资源性资产三部分。公益性资产包括原来“城中村”的学校、医院等，它们的产权归原村民，对此政府可在给予村民合理补偿的基础上，收归政府管理，为社区服务。资源性资产主要指“城中村”的土地，其处置方法前已述及。经营性资产主要指村集体企业的资产，对这部分资产的处置是“城中村”改造的重点和难点。对此，应坚持村规民约服从国家法律的原则，坚持走群众路线的原则，坚持因地制宜、分类指导、逐步推进的原则，坚持确保“集体经济能发展，群众个人得实惠”的原则。根据现代企业制度的发展和“城中村”集体企业经营管理的实际情况，可按照公司法的有关规定对“城中村”集体企业进行股份制改造，营造出符合社会主义市场经济要求的集体资产管理和运行的新组织形式。
整个经营性资产处置过程为：首先，要明晰这部分资产的产权。以原村集体企业为单位进行改革，划清村集体经营性资产的产权界线，理清债权债务，理顺产权关系，并将集体经营性资产折股量化并固定到人。其次，股权固化。可以确定的时点为界线，界定配股对象，以“一刀切断”的方式对村民配置股权，配股后实行“生不增，死不减，进不增，出不减”的股权制度，但股权可继承和在一定范围内转让。最后，成立运作规范的股份公司。改制后的村集体企业，应按照股份制的原则制定章程，成立股东代表大会、董事会、监事会，实行“盈利共享、风险共担、按股分红”的分配形式。
实行股份制后，可彻底解决原村集体经济组织内因人员增减而影响股权配制以及因集体福利分配而影响人口流动的矛盾，进一步明晰资产产权，使村民从原经济利益关系的束缚中彻底解放出来，从而实现由“村民”向“社会人”的转变，以适应城市化发展的需要。
资产量化的具体做法可以根据各村的具体情况而定，没有统一的模式。广州、深圳、济南、杭州等地的经验和一般做法是，从实行集体资产量化到人入手，重点解决集体资产产权虚化问题；理顺集体资产和居委会各自的管理体制，实现政企分开。在对原集体资产全面清产核资和产权界定的基础上，将净资产进行了合理配置：一是将集体净资产的一定比例（例如30%）作为量化资产，量化到每一位村民，量化资产只分红不确权，未满18（或其他年龄）周岁的未成年人享受成年人量化资产的一半。每位村民按量化的资产数额享受利润分红。二是将集体净资产的一定比例（例如25%）作为公益福利资产，其收益主要用于年满60周岁的村民的养老金发放和公益事业的投入，包括将来社区居委会的办公经费。三是将净资产的一定比例（例如15%）作为奖励资产，奖给为集体作出贡献的法人代表或其他管理层人员，使这些人员的经营责任、风险与利益挂钩，激励这些高管人员干好工作。四是将净资产的一定比例（例如30%）作为购买风险资产的配送资产，按照买份额赠送一定份额（例如买1.5送1）的原则配送给村民和董事会、监事会成员。对配送资产和购买的风险资产，村民和董事会、监事会成员享有完全产权（所有权、继承权、处置权和分红收益权）。未成年人只允许购买成年人的一半。同时，本着“群众自愿、利益均沾、风险共担、按股分红”的原则，严格按《公司法》及有关法律法规，以原有集体资产为基础，加上村民和董事会、监事会成员购买的风险资产，通过工商登记，成立“商贸有限公司”；全体村民人人出资，并推举出资人代表，分别进入公司的董事会和监事会；董事会要对股东负责；公司要面向市场，自主经营，自负盈亏。这样，原“城中村”的集体资产就将按照现代企业制度开始规范运作。社区居委会则主要负责社区事务管理，为社区居民提供服务，不再处置和经营集体资产。
七、实施开发性安置，妥善安置“城中村”居民的就业①
“城中村”的地理优势，孕育了一大批靠吃征地费、出租房屋租金为生的食利阶层。一旦实行“城中村”改造，他们就丧失了生存基础，要确保其自食其力，充分就业就成了一个难题。以往征地“农转非”人员的安置无非是两种，即货币安置和招工安置，但是这两种安置方式都存在一定程度的困难。货币安置的问题是不但加重了政府财政负担，还有可能补偿标准过低，从而使“农转非”人员无法维持生计，容易引发各种矛盾；招工安置则由于“城中村”原居民文化素质和技能低下无法满足用工单位的要求，加上目前招工制度上的市场化改革正朝着劳动力竞争上岗、能上能下的方向发展，安置性质的“农转非”人员的上岗机会会愈来愈少。应该说，走开发性安置的道路才是惟一的出路。
注释：①参见麻智辉，龚建文.花园城市构建中的“城中村”问题研究.江西社会科学，2003（11）
所谓开发性安置，是指通过开发性项目的建设，来解决“城中村”村民的生产和生活出路。这种安置方式是将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使“城中村”村民通过与生产性物质资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置或招工安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。实施开发性安置，可以由政府组织—个统一机构进行指导、协调。在安排开发性安置用地指标时，要统筹兼顾，相对集中使用，成片开发，避免“天女散花”，到处布点；在资金上可以考虑向社会融资、向银行借贷或吸引外资合作开发；在地段安排上，政府应优先考虑选择在交通便利、人气较旺、便于安排第三产业的地方进行开发性安置项目的投资；在投资项目安排上，可选择交易市场、商场、写字楼等预期赢利性较好的项目进行开发。这样，既能安置部分村民，又能取得较好的预期收益。
实施开发性安置的目的，在于妥善安置“城中村”农转非村民较长时期的生活出路，因此，必须处理好眼前利益和长远利益的关系。“城中村”在改造过程中要根据自身区位优势，大力发展第三产业。同时，鼓励“失土农民”自找门路、自谋职业，政府对待“失土农民”要像对待下岗职工一样，在工商登记、税收、信贷等方面给予政策优惠，同时通过举办各类职业技术培训，提高“城中村”的“失土农民”的文化、技术及道德素质。
八、建立健全社会保障制度
在“城中村”改造过程中，除了让村民安居外，还必须确保村民失地不失利，让村民的生活来源有保障。因此，“城中村”改造必须妥善解决好“城中村”村民的养老保障问题。在“城中村”改造过程中建立社会保障制度，可以借鉴国外和国内发达地区的经验，建立面向“城中村”转籍农民的养老保障体系，彻底解除他们的后顾之忧。村民的文化素质普遍不高，因此，让这些失去土地的村民去从事第二、第三产业，往往显得力不从心。在“城中村”改造中，政府要及时在村民中建立健全养老保险制度和基本医疗保险制度，实行最低生活保障制度，使原来村民的基本生活有保障。特别是那些在生活上有困难的村民，要优先予以照顾。
其具体做法是：与村集体经济组织改造相结合，通过村级集体经济提取部分土地补偿金和村办企业收入，用做养老保险基金，将该养老保险基金交给实力和信誉俱佳的商业保险公司托管。商业保险公司为每位村民建立个人账户，该账户所有权归村民自己所有。村民达到规定年龄后，由保险公司负责养老金的给付，提倡以年金方式领取。村民的就业应统一纳入城市就业管理并优先享受社会保障、就业培训、就业指导、职业介绍等待遇，并且因“城中村”改造增加的就业岗位应优先安排原村民。劳动保障部门的劳动就业培训机构应当组织有劳动能力且有就业要求的原村民进行专门的技术培训并推荐就业。建立完善的社会保障体系。为低收入者、失业者、退休人员做好安置补贴工作，建立最低收入保障、劳动就业保障、社会养老保险等制度，从征用土地补偿费和村集体经济组织的公积金及其他收益中提取社会养老保障费，多渠道实施养老保险，使他们没有后顾之忧。
上述保障模式由于覆盖了“城中村”绝大多数村民，可能会带来资金不足的问题，要解决资金的缺口有几个办法：第一，提高土地征用补偿费的给付标准，并规定一个适当的提取比例，以保证有一定数目的资金进入养老基金账户。第二，根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的方法来充实个人养老账户，缴费水平可以较低，但应有一个下限，并鼓励多缴。第三，设立“城中村”改造社会保障基金，由政府财政拨一部分，受益企业赞助一部分。
九、多方筹集资金，稳步推进“城中村”改造工作
“城中村”的改造，无论是拆除重建，异地新建，还是对旧村进行整治，都会涉及土地的征收、房屋的拆迁与重建、基础设施的改造与新建、集体资产的评估、集体经济组织的改制、改制后的公共管理支出等，都需要大量的资金，而这仅靠某一方面的投入是不够的。因此，必须多元化融资。第一，“城中村”的改造从根本上涉及国家、集体和个人之间的利益调整，因此，政府应给村民以合理的补偿，具体到改造资金上，政府应该而且可以为“城中村”改造提供贴息贷款，拨出启动资金用做配套建设，免交房屋产权、土地使用权登记费等。另外，政府要为“城中村”改造提供优惠的政策。第二，发动、鼓励村民投资“城中村”改造，参与房地产开发建设。另外，政府可以拍卖“城中村”富余的土地，以地生财，投资“城中村”改造。第三，鼓励各类法人和自然人以多种形式参与“城中村”的基础设施及公共设施的建设与经营。第四，尽量吸引外商、外资参与“城中村”的改造，积极争取银行贷款，等等。
十、切实明确拆迁工作应坚持的原则，制定公正合理的补偿标准
