第四，它是提高深圳城市居民素质的需要。全球性经济的竞争，要求人的素质具有国际水准。“城中村”的居民，由于受旧的体制和机制的制约，从思想观念、生活方式到经营理念、经营策略和谋生手段及行为，都残留着小农经济的影响和痕迹。在千变万化的市场经济环境下，仅有房屋出租和小本买卖是不够的，村股份公司的分红也不是一劳永逸的。市场经济是无情的，它会使有的产业和行业兴旺，也会使有的产业和行业衰败。要想在市场经济的汪洋大海中立于不败之地，根本的办法是要学知识、学技术、学管理，在游泳中学游泳，努力提高自身的素质。改造“城中村”，可以从客观上为居民提高素质创造有利条件。随着土地权属的改革、管理体制的改革、经济形式的改革和精神文明建设的加强，不仅让城中旧村村民彻底告别了脏、乱、差、危的生活环境，走向了安全文明的高尚住宅小区的发展之路，而且有利于一种开放式、互补型、健康向上的新型人际关系的形成，促使居民的思想观念不断更新，城市经营理念得到升华。在接纳“城中村”市民的城市社区，通过开展各种有益的群众性的活动，能把知识技能、经营城市的方略、参与市场竞争的招数、民主法制的思想、创建文明社区和争做文明市民的精神、健康向上的文化娱乐以及优生优育的对策和防火防盗的安全措施等，都潜移默化地灌输到市民的头脑里，使新型市民的整体素质得到全面提高，促使城市人向现代人转变，使其更好地参与全球性经济的竞争，为实现第二次创业，把深圳建设成国际化城市献计出力。“城中村”的改造有百利而无一害，必须痛下决心，抢抓机遇，切实办好这件事关全局的大事。
（摘自：汤庭芬.建设国际化城市需彻底改造“城中村”.特区理论与实践，2003（8）。）
五、“城中村”改造的基本原则
§§§第一节“城中村”改造的障碍、问题和难点
一、“城中村”改造的障碍
1.政策障碍
彻底的“城中村”改造涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等复杂问题。国家的法律法规并没有明确统一的规定，因而在操作上也没有统一的执法标准。此外，由于现行“城中村”的管理体制给“城中村”的管理造成了许多历史遗留问题，使得一开始就未能将“城中村”纳入城市管理的轨道，致使其游离于城乡之间，在发展上缺乏约束，在管理上缺乏系统，导致其走上非良性发展之路。为此，“城中村”的改造及管理均需在管理体制上提出相应的策略和切实可行的办法。
2.土地产权制度障碍
“城中村”大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地：如果承认违建的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认违建的产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对“城中村”内的所有违法建筑难以强制拆除，从而致使改造无从进行。
为保证改造单位在改造中有赢利或至少不亏损，政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠政策，或给予其大量资金补贴，这不仅影响到地价收益进而延缓城市建设步伐，而且容易造成土地供应失控，冲击商品房市场。“城中村”的现有土地产权不合理是“城中村”问题的根源所在，也是改造工作的一大障碍，目前的体制的运行机制和经济环境，使得短时期内进行土地产权变更有一定的困难。像“城中村”这样人口密度非常高的区域，在现行的房地产开发政策下较难赢利，有关土地管理部门也不愿主动进行土地权属的转换。
3.改造成本障碍
“城中村”改造的主要成本费用有：集体土地改国有土地的市场价格费用，改造旧房或迁建新村成本费用，农民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用，集体经济组织改为法人公司的变更、资产评估费用，改制后的原公共开支（如道路维修、排水、供水、供电、环卫、治安、教育、计生、五保户福利、征兵）费用等，一个村就涉及上千万元乃至数亿元的资金，由谁负担或如何分担，这是推进改造的重点难题。
“城中村”的现状是住宅面积大，每年可以为业主带来相当可观的租金收益，其所需要补偿安置的金额巨大。而且，业主对于拆迁普遍有抵触情绪，这给改造单位带来巨大的改造成本（包括交易成本）与风险，令开发商望而却步。此外，业主倾向于接受住房补偿，这进一步加大了规划的困难。
“城中村”建筑密集，拆建改造成本高，其补偿安置所需的巨额资金是阻碍改造实施的主要问题。如广东珠江三角洲一些“城中村”的改造费用就涉及几亿元乃至几百亿元的资金，令开发商望而却步。①
“城中村”改造还面临着资金缺口的问题。对“城中村”的改造，居民的拆迁及安置都需要大量的资金支持，目前政府也不可能负担如此庞大的费用，在缺少利益驱动的前提下，不可能吸引资本的大量投入，这将是“城中村”改造工作深入进行的巨大障碍。
4.思想障碍
村民担心改造后生活无着落，转为居民后无能力与城市居民竞争，找不到工作；担心改制后的公司经营不善，无利可分，无法维持基本生活；怕失去已有的分红、出租房屋收入等既得利益；担心政府的承诺不兑现，经济损失得不到合理的补偿。
二、“城中村”改造的问题和难点
“城中村”在改造进程中会遇到许多意想不到的难题，它不同于城市中的旧城改造。“城中村”中有宅基地、自留地以及工业用地，有旧房、新房及出租房，有合法产权以及违章、违法建筑，形成复杂、混乱、纷繁的土地、房屋关系；村民、集体、开发商以及全社会的利益，村民的眼前利益和长远利益等多方利益交织在一起。因此，把改造“城中村”比喻为“第二次土改”非常恰如其分。“城中村”改造的问题和难点涉及的方面非常多，综合来看，主要表现在以下几个方面：
1.如何协调改造各方的利益问题
“城中村”的改造过程，注定是一个复杂的、多方利益博弈的过程。如何创造一种博弈各方共赢的合理安排，是“城中村”成功改造的关键。“城中村”改造，不仅要使“城中村”原居民赢得良好的居住环境和现代文明生活，而且还要使开发商赢得合理的利润，也要使社会、政府赢得良好的投资环境与提升城市品位。在“城中村”改造过程中，协调好两个方面的利益关系最为关键，一是资金来源问题。“城中村”改造需要大笔资金，但是现实中，由于各种主观和客观的原因，政府往往拿不出应该出的那部分资金，这往往成为制约“城中村”改造的瓶颈。另一个关键利益关系是如何进行拆迁补偿。虽然《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例对征地安置补偿作了明确规定，但按照这一安置补偿标准，农村新增劳动力及村民的养老保险问题仍然会面临许多问题。在现实生活中，我们已经通过各种媒体和其他途径听到和看到了太多的因为无法协调改造各方的利益关系，从而影响“城中村”改造进度的报道。
“城中村”改造事关村集体、村民、政府、开发商等多方面利益，必须艰难地去寻找利益平衡点，协调复杂的利益关系。与“城中村”改造有最直接、最大利益关系者是原村居民，由于涉及他们的利益，他们对“城中村”改造一般都有强烈的抵触情绪。政府在提出拆迁补偿政策时即使最大限度地保护了原村民的利益，但是他们稍有不满，就会举行大规模的抗议、上访，造成社会不稳定。因此，政府或开发商要承担很大的政治风险。
“城中村”村民对其既得利益的维护与改造成本之间的矛盾是目前“城中村”改造过程中最困难的问题。“城中村”的经济基础是典型的“房租经济”，谁的房子盖得越多，谁的收入就会越高。在房租收入方面，村民的既得经济利益包括合法利益和非法利益两种。合法利益是指村民出租根据各种建设强制性规范所建房屋的收入；非法利益是指村民出租违反各种建设强制性规范所建房屋的收入。在改造过程中，承认其非法的既得利益，无疑会大幅度增加改造成本，不承认其非法利益，无疑会使村民的既得利益受到损害，增加村民对改造的抵触。因此，如何解决这个矛盾，是“城中村”改造的顺利推进的关键。
注释：①韩毅.城中村：农村城市化必须破解的难题.中国特色社会主义研究，2004（2）
2.如何安置原村民的就业问题
在许多地区，“城中村”改造难在“要地不要人”的城市化模式。即在这种“城中村”改造模式中，原村民的切身利益受到了侵害。对于世代耕种或居住于此的村民来说，土地被征，意味着失去了相对稳定的基本生活来源，在城市居民的社会保障体系尚未健全的时候，当这些村民贡献出自己的土地，成为都市里新的一员时，他们却面临着诸多困惑：失去土地后，不但在城里很难找到比较适合的工作，也难以享受城市工人可以享受的失业保险；失去土地后，征地补偿根本不足以支付村民们的养老、医疗保障；失去土地后，他们并没有真正拥有城市的生活方式。
近些年来，“城中村”改造难度越来越大，主要表现在劳动力安置难。随着社会的发展，“城中村”劳动力的自然增长与集体土地被征用后逐年减少这一矛盾将越来越尖锐。另外，随着国有企业、集体企业改制的深化，一方面，原来被安置的劳动力随着改制而下岗，土地征用工要求回村的呼声越来越高；另一方面，虽然可以在新的用地项目中安排就业，但是这些原村民一般不愿进私营企业，而行政事业单位也不可能容纳土地征用工。因此，“城中村”劳动力出路面临两难困境。
3.如何改变原村民对“城中村”改造的惰性问题
“城中村”中低层次运行的“房租经济”和改造后高质量的生活方式之间必然要求高成本的支出，这使得村民对改造积极性不高。改造意味着用现代城市的高投入、高标准、高层次运行的投资经济取代大规模、低成本、低层次运行的“房租经济”。在当今“城中村”普遍存在的“房租经济”中，虽然从城中心到郊区形成了从高到低的级次排列，即离城中心越近，房租越高的状况，但其运行成本基本上是一致的。除建房时的一次性低档次、低成本投资外，水电费用代收后上缴有关管理部门，“城中村”原居民房东只负责打扫卫生和收房租，而其他物业管理根本涉及不到，无需再有其他投资，就可以坐享收入。与当前“城中村”沿袭下来的低质量的生活需求相比，改造后高质量的生活方式必然要求高成本的支出。目前各地“城中村”的生活方式惟一与纯粹农村不同的是，村民的生活不再依靠农业生产劳动，而是依靠资产出租，即靠收房租维持生活，成为城市中的有闲阶层。他们拥有较高收入，虽然长期在缺乏规划、杂乱无章、基础配套不全的社区中生活，但与城市社区相比较，生活成本要低得多。但在“城中村”改造完成以后，进入城市社区，享受高质量城市生活，他们的生活成本将大幅度提高。因此，农民对“城中村”改造普遍有一种惰性。
4.如何确保“城中村”改造完成后的原村民的社会保障问题
在从同质社会向异质的城市社会转变的过程中，社会保障措施的不到位严重影响着改造的进程。改造必然会打破“城中村”的同质社会结构，使村民进入异质的城市社会。对农村社会来讲，城市化意味着生产方式的变更和社会结构的深层次变迁。但对目前的“城中村”而言，只是将农业经济变化为房租经济，社会结构并未发生深层次的变迁，仍然是一种同质社会。村民生活在同一种观念体系下，并相互依赖，个人生存技能相对较低。进行“城中村”改造，意味着必须打破这种同质社会结构，让村民进入观念差异较大，充满竞争，主要依靠个人技能与社会保障生存的异质的城市社会。这是一种经济生活方式和社会生活方式的全新变更，对“城中村”的村民来讲，无疑是一次挑战，需要一个过程。如何解决原村民在完成“城中村”改造之后的社会保障问题也是顺利推进改造的难点之一。
5.如何解决因“城中村”改造的复杂性不利于吸引社会资金的问题①
“城中村”改造非常复杂，由于怕承担改造风险，社会资金参与“城中村”改造的积极性不高。在所有的“城中村”中，地理位置越优越，建筑密度就越大。有的“城中村”的容积率甚至达到2以上，并且沿主要大街的基本都是商业旺铺，改造成本极高。如果不提高容积率，投资改造的成本将难以收回；但提高容积率，必然以牺牲环境为代价。另外，在“城中村”中，原居民的文化水平普遍较低，且宗族势力较大，集体利益与个人利益非常混杂，市场信誉度较低，现代社会保障措施也不到位，因此，正式社会组织效能难以充分发挥作用，社会资金投入积极性不高。
注释：①张弛，王芙蓉.“城中村”城市化的对策研究.西安建筑科技大学学报（社会科学版），2003（9）
6.如何处置集体经济资产的问题
近些年来，“城中村”一般利用其区位优势，经过多年经营和积累，集体资产增长较快，尤其是在以土地换资产过程中，获得了大量的资金。但是如何管理、使用好这笔资金，使其不流失，并能产生良好的收益，是“城中村”改造中遇到的另一个难题。当前，“城中村”集体经济资产经营主要存在两个主要问题：一是资产流失问题。在20世纪90年代初，随着“城市化”进程的加快，土地征用费大量地投入到村办企业，由于机制及管理等原因，村办企业纷纷倒闭，加之市场变化，迫使这些村办企业尤其是村办工业企业拍卖、转制。然而，在乡镇对村考核的驱动下，有些村对外承包企业，并借款或担保加以扶持，其结果不仅承包款无法兑现，借款也无法收回，甚至负担保连带责任，造成集体资产大量流失。二是经营风险问题。有些“城中村”将土地征用款投向临街（路），搞店铺出租，但是却往往遇到承租人租费上缴不及时或承租人经营亏损后一走了之等问题。土地征用款存入银行利率太低，投向其他经营性项目又无力经营，风险太高。基于这些原因，许多“城中村”干脆将集体资产以各种名目分掉。这样一来，集体资产就失去了发展的后续力，与“城中村”改造的初衷相违背。
综上所述，“城中村”改造直接涉及的双方是村民（村）和执行城市管理的政府，实施改造后，村民必须得到新的更多的收益，除了优良环境等因素外，更重要的是经济收入，这一点政府应该让村民明确。实施改造过程中，政府要结合地方实际，根据财政、经济的承受能力，充分灵活运用现有政策，制定具体操作方案；要调集多方面资金力量，逐村解决改造难点。
§§§第二节“城中村”改造中需要处理的相关利益主体之间的几个关系
