新型农村金融组织的可持续性发展研究——以宁夏为例
中国人民银行银川中心支行课题组
课题组组长：刘艳
课题组成员：李文靖夏勇王进会王永锋摘要：2005年，我国在部分省（市）开始村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融组织的试点工作。从2007年开始，在全国范围开展新型农村金融组织的推广工作，推动农村金融体制改革走向深入，逐步解决“三农”融资需求问题。推广期间，宁夏的村镇银行、小额贷款公司、贫困村村级互助资金等新型金融组织发展速度较快，有力支持了“三农”的发展。
一、引言
农村新型金融组织是指我国近年来涌现出的，从事贷款的发放、收回以及与货币流通和银行信用有关的活动，并服务于“三农”的金融组织。本文所指的农村新型金融组织主要包括村镇银行、小额贷款公司、贫困村村级发展互助资金三类。
农村金融领域主要有三种不同的理论：农业信贷补贴理论，农村金融市场理论和不完全市场竞争理论。农业信贷补贴理论主要在20世纪80年代以前占主流地位。该理论认为有必要从农村外部引入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构进行资金分配。同时引入政府指导的补贴性信贷，将高利贷者逐出市场，让农民获得“合理”利率的贷款。2O世纪80年代以来，肖和麦金农（1973）提出了农村金融市场论，认为利率必须由市场决定，没有必要实行为特定阶层服务的目标贷款制度；非正规金融具有合理性，应将正规金融市场与非正规金融市场有机结合起来。20世纪90年代以来，斯蒂格利茨提出了不完全市场竞争理论，认为在市场机制失效的时候政府干预是必要的，应该逐渐放松对利率和金融机构的管制。
何广文（2005）认为农村金融的可持续发展需要以农村金融需求为导向，构建需求导向的农村金融体系。彭可强、陈池波（2007）认为我国应加快合作金融立法，放宽农村合作金融的标准，发展符合农村实际需要的多种合作金融形式。
随着国内外农村金融理论研究的深入，我国农村金融市场体制改革大致可分为四个阶段：1979-1993年，中国农业银行恢复，农村信用合作社接受农业银行管理并恢复合作金融组织地位；1994-1996年，农业银行向商业银行转型，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，由中国人民银行负责监督管理；1997-2006年，为防范金融风险，国务院加大对非正规金融的整治力度。国有银行精简机构网点并推行贷款责任制。同时，农村信用社改革试点启动并逐步向全国推广；2006年至今，银监会出台降低农村银行业金融机构准入门槛的意见，鼓励发展多种形式的金融组织，村镇银行、小额贷款公司和资金互助社等新型金融组织开始在全国范围内成立。
二、农村新型金融组织发展现状
随着农村金融改革的深入，我国已初步形成了一个由国有商业银行、政策性银行、地方商业银行、农村信用社和新型金融组织构成的多元化、竞争性的农村金融体系。特别是2008年以来，村镇银行等新型农村金融组织发展迅速，进一步完善了农村金融市场主体，改进了农村金融服务质量。
宁夏虽然不属于农村新型金融组织试点省份，但各类新型金融组织发展较快。2006年，自治区扶贫办、财政厅组织全区10个村开展贫困村村级发展互助资金试点。2007年，由自治区金融办审批的宁夏第一家小额贷款公司——光辉小额贷款公司正式挂牌营业。2008年8月，由银监会审批的宁夏第一家村镇银行——吴忠市滨河村镇银行挂牌营业。截至2009年末，宁夏全区有村镇银行3家，小额贷款公司42家，农村资金互助社428家。累计注册资金14.55亿元，各项存款余额2.25亿元，贷款余额15.82亿元，其中农业贷款余额达到10.55亿元，占比达66.69%。具体情况如下表所示。
村镇银行、小额贷款公司和村级发展互助资金具有抵押担保门槛低、贷款手续简便和审批时间短等特点，有力支持了农民增收和农业增产。本文以掌政农村资金物流调剂中心和孙家滩赵家沟村级发展互助资金为例，具体说明这些新型金融组织的经营结构和运作流程。
案例1：宁夏掌政农村资金物流调剂中心
宁夏掌政农村资金物流调剂中心是2007年宁夏回族自治区成立的首家新型农村反贫困金融组织，成立初期也只是一个农村资金互助社，以196个农户为基础开展互助合作，每个农户入股1000元到上万元不等。通过3年的运行，宁夏掌政农村资金物流调剂中心现成为以农村资金互助为基础，以商业可持续的小额信贷为手段，以农村物流信息调剂为补充的反贫困金融组织，有力增加了当地农民的就业和收入。
宁夏掌政农村资金物流调剂中心为提高服务水平，在农户入股的基础上，引进民营资本。3年间其资金从300万元扩大到1500万元，累计发放贷款3400万元。主要采取农民“信誉”作抵押，三天之内就能拿到贷款，随还随贷，并且利率执行9%-11%，对不同的客户实行阶梯式差别化贷款利率，贷款符合农业生产“短、平、快”的特点。掌政农村资金物流调剂中心不仅开办农业小额贷款业务，而且还开创了农村资金物流信息调剂业务，直接参与到农民的生产经营过程，指导科学生产。帮助农民联系农具生产厂家、咨询产品型号、质量，帮助农户争取团购价格，将农民信用合作、商业性小额贷款、农资物流调剂三者紧密结合起来。掌政农村资金物流调剂中心先后为1400多户农民提供种植、养殖信息，帮助农民解决农资、技术难题。据统计，3年来调剂中心扶持的农户人均纯收入至少每年提高1000元。
案例2：吴忠市孙家滩赵家沟村级发展互助资金
吴忠市孙家滩赵家沟村级发展互助资金管理委员会成立于2008年3月，是由财政部门出资试点，在民政部门登记注册的贫困村农民资金互助信用合作社。入股社员仅限于本行政村常住村民，发起时入社社员171户，占本行政村农户比例为83%。财政部门注入扶贫资金40万，村民入股22.8万元，注册总股本共计62.8万元，每股股金1000元，入社社员单个农户持股最少的为1000元，最多的为10000元，平均持股为3700元。贷款期限统一为10个月，月利率统一为6%，单笔贷款最低1000元，最高10000元。2008年发放贷款171笔，共57万元，年末贷款全部还清。2009年发放贷款171笔，共63万元。互助资金成立以来，运行效果良好，惠农贷款回收率高、风险低，帮助农民增收效果显着。如2009年贷款支持赵家沟村购买黄牛114头，购买羊729只，仅养殖一项人均纯收入比去年增长360元。
三、农村新型金融组织可持续发展面临的困境
2010年5至6月，人民银行银川中心支行金融研究处实地调研宁夏沙湖村镇银行和部分村级发展互助资金社，并对全区68家贫困村村级发展互助资金股权结构、运营情况等开展问卷调查。调查结果显示，目前农村新型金融组织在服务“三农”的过程中主要存在以下问题。
（一）融资渠道单一，再融资困难
以贫困村村级发展互助资金为例，其资金来源以“财政+农户入股”的形式为主，但由于宁夏经济发展相对落后，地方财政和农民收入低，互助资金融资规模普遍有限，且渠道单一。通过对宁夏68家农村村级发展互助资金调查显示：共有可贷资金共计2160万元，其中60%来源于财政和扶贫资金，40%来源于农户入股；2009年末贷款余额为1437万元，占可贷资金的66.5%；贷款农户5405户，户均贷款仅为0.27万元。
同时，新型金融组织吸储能力弱。以村镇银行为例，宁夏村镇银行成立时间均在2008年以后，经营时间较短，品牌和知名度在老百姓心目中还没有树立起来。此外，由于没有行号，汇兑、结算以及银行卡等业务无法正常开展。同时，村镇银行在信用等级评定、人民银行征信系统使用等方面与农村信用社存在一定差距。这些因素导致村镇银行业务有限，吸收公众存款能力不强。截至2009年，宁夏全区村镇银行各项存款仅为2.25亿元，占全区人民币存款总额的0.12%。
（二）盈利空间有限，生存环境有待改善
一是自身先天性条件制约其盈利水平。农村新型金融组织经营规模小，面对的又是“三农”及中小企业等弱势群体，经营成本高，费用支出大。二是银监部门批准的融资机构少，多数新型金融组织不能享受国家相关优惠政策。
2006年以来，全国经银监部门批准成立的村镇银行97家，贷款公司7家，农村资金互助社11家，小额贷款公司1334家。而在宁夏只有3家村镇银行是经银监部门批准，其他新型金融组织分别由地方金融办、财政、扶贫部门批准设立，因此，能够享受国务院出台的关于支持农村新型金融组织发展优惠政策的只有3家村镇银行。以宁夏小额贷款公司为例，它们在经营中要按照25%的税率上缴所得税，按5%的税率上缴营业税，经营支出较大，利润空间相应缩小。
（三）内控机制不健全，服务水平有待创新
一是财务等内部管理制度不健全。以贫困村村级发展互助资金为例，在68家样本互助资金社中，有章程和财务管理制度的占77.9%，有其他管理制度的占38.3%，采用纸质记账的有76.5%，其他的23.5%的村级互助资金社无正规的财务账簿。二是服务水平滞后。村镇银行、小额贷款公司均未参加金融系统的大、小额支付系统，非现金结算业务受到很大的限制。而贫困村村级发展互助资金是以本社社员为服务对象，主要是以行政村为单位向社员提供贷款支持，其金融服务手段落后，服务效率亟待提升。
（四）市场竞争力不强，抗风险能力弱
一是目前我国尚未出台针对农村新型金融组织的法律法规，它们从事金融活动缺乏专门的法律依据，面临较大法律风险。二是人员风险。农村新型金融组织从业人员多是非金融专业人员，对资金管理流程相对比较陌生，金融风险防范意识薄弱。以贫困村村级发展互助资金为例，其人员均源自农村，而且主要管理人员和业务经办人员都由村委会人员兼职，兼职人员的知识水平还不能适应合作组织的业务需要。调查显示仅有76.5%的互助资金从业人员参加过当地政府组织的简单培训。三是资金风险。如小额贷款公司和贫困村村级发展互助资金目前是“只贷不存”，靠一条腿走路，存在资金链断裂的风险，在竞争中处于弱势，影响了它们的可持续发展。四是信用风险。农村新型金融组织目前尚未接入人民银行征信系统，在信用信息采集、共享和使用方面成本较高，信用风险较大。
四、国内外农村金融组织发展模式借鉴
（一）国外模式借鉴
当前，各国农村金融体系各有特色，但也具有一些共同特征。一是完善的农村金融法律制度。以美国为例，农村金融的诞生就是在健全的法律基础之上。如1916年制定了联邦农地押款法；1923年通过了农业信用法；1933年又修改农业信用法。二是建立了农业保险制度降低农业经营风险。无论是美国、法国、日本的“4+1”或“2+1”模式，还是印度的“6+1”模式，这个“1”就是农业保险，这说明各国都毫无例外地建立了农业保险制度。三是政府采取正向激励措施扶持农村金融机构。如美国对支持农业发展的金融机构实行税收优惠、利率补贴等措施。四是农村金融机构提供宽松优惠的贷款条件支持农村经济发展。如美国商品信贷公司为支持农产品价格提供无追索权的贷款和补贴补偿；日本农协组织不以盈利为目的，贷款不要求担保。各国农村金融体系具体情况如下表所示。
相应的章程及管理制度，以保证互助资金规范化运作。二是管理组织由推选组建，主要是由入股社员在社员内部进行选举产生。三是资金发放均采取担保方式，不需抵押。同时，对贫困户专门制订贷款发放条款，如“仪陇模式”下由政府向贫困户赠股；“霍（山）太（湖）模式”下不仅对贫困户入社股金减半，还设立了专门的特困贷款项目。
五、采取有效措施，促进农村新型金融组织可持续性发展
（一）建立健全农村金融法律体系
我国目前尚未制定一部关于农村金融的专门法律。为此，结合社会主义新农村建设的需要，应尽快制定《农村中小金融机构法》等专门法律，明确村镇银行、小额贷款公司、贫困村村级发展互助资金的法律地位。为我国农村金融体系的规范运行创造一个良好的制度环境，保障农村金融组织特别是农村新型金融组织的规范运行、健康有序发展。
（二）完善农业风险补偿机制
建立由政府主导的政策性农业保险制度：一是可以通过政府的适度补贴和政策优惠，吸引和鼓励社会各方力量投资设立农业保险机构。二是建议中央财政出资建立中央级农业保险基金。三是鼓励地方政府、农业大企业、社区集体经济组织、农民个人按一定比例出资办理农业保险。四是对农业政策性保险实施再保险。
（三）实施贷款贴息和税收优惠政策
对农业基础设施和风险较高的农业贷款，安排一部分财政专项资金用于贷款贴息，弥补支农贷款项目的风险。同时放宽税收政策，将目前仅限于特定金融机构享受的营业税和所得税优惠政策放宽，以减轻各类金融组织在农村的费用负担，使其惠及提供农村金融服务的各类金融组织。如凡是对县及以下企业和农户提供贷款服务的金融机构，可少交或免交营业税、所得税，特别是对老少边穷地区县及县以下金融机构实行税收全免。
（四）创新贷款抵押担保机制
实施多种抵押担保办法，探索实行农具、牲畜、农作物收获权等动产抵押、仓单质押、权益质押、土地、农产品抵质押、农户联保等担保形式。积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立小额农贷担保基金。
（五）强化内部控制，提高服务水平
